Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2017 r., II GSK 4731/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2017 r., II GSK 4731/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 36/16 w sprawie ze skargi Marszałka Województwa [A.] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt [...] w przedmiocie odmowa wszczęcia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 36/16, oddalił skargę Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego pismem z [...] marca 2015 r. przesłał do Marszałka Województwa Pomorskiego tytuły wykonawcze wystawione wobec T. Sp. z o.o., celem wszczęcia egzekucji administracyjnej opłat rocznych za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji.

4 Marszałek Województwa Pomorskiego postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

5 Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego wniósł zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji wskazując, że obowiązek wnoszenia opłat rocznych wynika z mocy prawa, nie zaś z decyzji starosty o wyłączeniu, która ma charakter deklaratoryjny.

6 Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] listopada 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205) przewidują, że w egzekucji opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji organem egzekucyjnym jest marszałek województwa. O wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej lub leśnej orzeka właściwy starosta w drodze decyzji. Obowiązek wnoszenia opłat rocznych wynika zatem z decyzji organu jednostki samorządu terytorialnego. Z tego względu w egzekucji opłat rocznych znajdzie zastosowanie art. 5 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej: u.p.e.a.), czyli wierzycielem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku uiszczenia opłaty rocznej będzie starosta. W ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca przewidział, że marszałek województwa jest organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu opłat rocznych. W ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych brak jest przepisu, który ustalałby innego wierzyciela niż wskazany w art. 5 § 1 u.p.e.a. Tym samym nie można uznać, by marszałek województwa był w egzekucji opłat rocznych także wierzycielem. Aby tak było, w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych musiałby się znaleźć przepis wyłączający zasadę ogólną wynikającą z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

7 Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o uznaniu marszałka za wierzyciela nie może również świadczyć przepis art. 22b ust. pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym opłaty roczne stanowią dochód budżetu województwa. Wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym nie może być utożsamiany z wierzycielem w postępowaniu cywilnym.

8 W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji została wydana przez Starostę Szczecineckiego, zatem wierzycielem w egzekucji opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji jest Starosta Szczecinecki.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalając skargę wniesioną przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, uznał za trafny pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, że skoro decyzja o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji została wydana przez Starostę Szczecineckiego, to wierzycielem w egzekucji opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji jest Starosta Szczecinecki. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w sprawie nie mogą mieć znaczenia prawnego okoliczności związane ze zmianą brzmienia art. 22b ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem Sąd rozstrzygając sprawę wziął pod uwagę stan prawny obowiązujący w chwili wystawienia tytułów wykonawczych, tj. dnia [...] marca 2015 r. Tymczasem ustawa z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1695) weszła w życie z dniem [...] listopada 2015 r. Nowelizacja powołanego przepisu miała charakter normatywny, wprowadzając zasadę, że to marszałek województwa jest wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności i opłat związanych z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji.

10 Odnosząc się do zarzutów dotyczących przyjęcia nieprawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięć organów, Sąd uznał, że w sprawie nie miał zastosowania art. 29 § 2 u.p.e.a. W myśl powołanego przepisu, jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Sąd pierwszej instancji zauważył, że przepis art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a., odnosi się do warunków formalnych tam wymienionych, a nie kwestii oceny czy wystawiony tytuł wykonawczy i wnoszący o wszczęcie egzekucji jest lub nie jest wierzycielem, o którym mowa w tym przepisie w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 1a pkt 13). Powołana ustawa operuje pojęciem wierzyciela o ściśle określonym znaczeniu i nikt inny poza tak zdefiniowanym podmiotem (jednostką) wierzycielem (w rozumieniu tej ustawy) nie może być, a tym samym nie można zasadnie twierdzić, że art. 29 § 2 u.p.e.a., odnosi się do podmiotu nie mającego przymiotu wierzyciela, a więc cechy opisanej w art. 1a pkt 13 u.p.e.a..

11 W przypadku, gdy organ egzekucyjny stwierdzi, że dokonujący czynności wynikających z art. 26 § 1 u.p.e.a. nie jest wierzycielem, a więc uprawnionym, o którym mowa w art. 5 w związku z art. 1a pkt 13 u.p.e.a., nie może stosować art. 29 § 2 u.p.e.a., gdyż norma tego przepisu nie obejmuje takiej dyspozycji. Przepis ten dotyczący wyłącznie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzycieli, w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie inne podmioty czy jednostki. Wynika to wprost z art. 1 pkt 1 u.p.e.a., w myśl którego ustawa określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2. W tej sytuacji, organ egzekucyjny słusznie, powołał art.18 u.p.e.a. i zastosował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 61a § 1 tej ustawy, wydając postanowienie o odmowie wszczęcia egzekucji administracyjnej z odpowiednim pouczeniem (art. 61a § 2 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jeśli z podania podmiotu wnoszącego o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wynika, że pochodzi ono od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ jest zobligowany do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a.

12 Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

13 Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

14 1) prawa materialnego - art. 11 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1, ust. 3 i 4, ust. 6 i 7 w związku z art. 22b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że źródłem obowiązku uiszczania opłat rocznych i należności, o których mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest decyzja starosty o zezwoleniu na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, podczas gdy obowiązek uiszczania tych opłat wynika z mocy prawa;

15 2) prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi, mimo że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego - art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2, art. 29 § 2 u.p.e.a., błędnie przyjmując, że wierzycielem w sprawie jest Starosta Szczecinecki, podczas gdy z brzmienia powyższych przepisów wynika, że w przypadku, gdy obowiązek zapłaty wynika z mocy prawa, wierzycielem jest organ bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu obowiązku, w tym przypadku Marszałek Województwa, co wynika z art. 22b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którymi należności i opłaty roczne są dochodami budżetu województwa.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

18 Na wstępie należy zauważyć, że między datą wystawienia przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego tytułów wykonawczych a wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonego wyroku miała miejsce zmiana stanu prawnego w zakresie odnoszącym się do problemu prawnego jaki wystąpił w rozpoznawanej sprawie. Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego [...] marca 2015 r. wystawił tytuły wykonawcze nr [...] i nr [...] i na ich podstawie, jako wierzyciel, wniósł o wszczęcie, przez Marszałka Województwa Pomorskiego, egzekucji administracyjnej wobec T. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. W ówcześnie obowiązującym stanie prawnym, art. 22b ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowił "Marszałek Województwa jest organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1". Wśród wspomnianych dochodów zostały wymienione opłaty roczne (art. 22b ust. 1 pkt 2). Ustawa z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U, z 2015 r., poz. 1695, dalej: ustawa zmieniająca) nadała następujące brzmienie art. 22b ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych "Marszałek Województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1" (art. 1). Ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 23 listopada 2015 r., a więc już po dacie wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowienia kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji. W związku z tym należy podzielić stanowisko WSA, że ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia musiała uwzględniać stan prawny obowiązujący w dacie jego wydania, a argumentacja strony skarżącej odwołująca się do zmiany art. 22b ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej nie mogła przynieść oczekiwanego rezultatu.

19 Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że w stanie prawnym wiążącym w sprawie, kwestia określenia wierzyciela uprawnionego do wystawienia tytułu wykonawczego dotyczącego obowiązku uiszczenia opłaty rocznej wymagała uwzględnienia regulacji wynikających z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

20 W myśl art. 1a pkt 13 u.p.e.a wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Przytoczona definicja została rozwinięta w art. art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a., który ustanawia zasadę, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej podlegających tej egzekucji obowiązków w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji.

21 Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał za zgodne z prawem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa Pomorskiego odmawiające wszczęcia egzekucji administracyjnej, podniósł, że obowiązek wnoszenia opłaty rocznej wynika bezpośrednio z przepisów prawa, a wobec tego wierzycielem jest organ bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku (art. 5 ust. 1 pkt u.p.e.a.). W przypadku obowiązku uiszczenia opłaty rocznej organem tym jest marszałek województwa (art. 22b ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

22 W związku z tym należy zauważyć, że zgodnie z art. 11 ust. 1 w związku z art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, który wydaje decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej użytków rolnych. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Źródłem obowiązku w zakresie wnoszenia opłaty rocznej jest więc decyzja. W przypadkach niewykonywania obowiązków określonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 30).

23 Starosta Szczecinecki decyzją z [...] maja 2003 r. nr [...], orzekł o wyłączeniu z produkcji rolniczej użytków rolnych i ustalił opłatę roczną z tego tytułu. Decyzja ta jest ostateczna i zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) ma moc obowiązującą.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego wystawiając tytuły wykonawcze nr [...] i nr [...] wskazał wspomnianą decyzję Starosty Szczecineckiego jako podstawę prawną obowiązku, którego te tytuły dotyczą. W części E tytułu wykonawczego, zawierającej dane dotyczące należności pieniężnych w poz. 3 "Podstawa prawna obowiązku" zaznaczono pkt 3 – orzeczenie, w poz. 4 "Identyfikacja podstawy prawnej obowiązku" podano numer decyzji – [...], zaś w poz. 5 "Data wydania orzeczenia" wpisano – [...]. Określenie w ten sposób źródła obowiązku objętego tytułem wykonawczym przemawia za przyjęciem, że wierzycielem jest, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.e.a. Starosta Szczecinecki a nie Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego.

25 W świetle powyższych ustaleń niezrozumiałe jest stanowisko Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego przedstawione w skardze kasacyjnej. Argumentacja zmierzająca do wykazania, że obowiązek objęty tytułami wykonawczymi wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest bowiem nie do pogodzenia z treścią tytułu wykonawczego wystawionego przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego.

26 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedstawionym stanie sprawy, należało uznać za prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wierzycielem jest Starosta Szczecinecki albowiem obowiązek uiszczania opłaty rocznej wynika z decyzji administracyjnej, wydanej przez ten organ w pierwszej instancji.

27 Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.