Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2022 r., II GSK 450/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2022 r., II GSK 450/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1190/18 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 31 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Rz 1190/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę Spółki A Spółki komandytowej z siedzibą w R. (dalej zwanej "Skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej zwanego "SKO") z (...) sierpnia 2018 r. (nr ...) w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych.

3 WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

4 Upoważnieni pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. przeprowadzili (...) listopada 2017 r. kontrolę Skarżącej na linii komunikacyjnej S. – B. – R. na przystanku "L." w Lutczy w celu sprawdzenia czy Skarżąca realizuje kursy zatrzymując się na ww. przystanku autobusowym, wymienionym w rozkładzie jazdy, na którym nie podano do publicznej wiadomości obowiązującego rozkładu jazdy. Stwierdzono, że o godz. 9:50 na przystanku autobusowym zatrzymał się pojazd Skarżącej i zabrał oczekującego pasażera. Wyniki kontroli zostały ujęte w sprawozdaniu z kontroli z (..) listopada 2017 r. Do Skarżącej skierowano następnie wystąpienie pokontrolne z (...) listopada 2017 r. zawierające wezwanie do zaprzestania dalszego naruszania warunków posiadanego zezwolenia. W odpowiedzi Skarżąca w piśmie z (...) grudnia 2017 r. poinformowała, że wszystkie przystanki wymienione w zezwoleniu zostały oklejone rozkładami jazdy oraz wskazała, że nie ma wpływu na przypadki wandalizmu i niszczenia rozkładów jazdy.

5 W dniu (...) lutego 2018 r. przeprowadzono ponowną kontrolę Skarżącej. Stwierdzono, że o godz. 9:34 na ww. przystanku autobusowym w miejscowości L. zatrzymał się pojazd Skarżącej, do którego wsiadło dwóch pasażerów. Kontrolujący stwierdzili, że na przystanku tym nie umieszczono informacji o obowiązującym rozkładzie jazdy.

6 Decyzją z (...) maja 2018 r. Marszałek Województwa P., działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej zwanej "kpa") w zw. z art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.; dalej zwanej "utd"), cofnął Skarżącej zezwolenie nr (...) z (...) września 2017 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej S. – B. – R.

7 Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji.

8 Decyzją z (...) sierpnia 2018 r. SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 24 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 18b ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 utd, utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa P. SKO wskazało, że przewoźnik ma bezwzględny obowiązek podania rozkładu jazdy do publicznej wiadomości oraz bezwzględny zakaz zatrzymywania się na przystankach, na których brak jest rozkładu jazdy. SKO uznało, że to na przewoźniku ciąży obowiązek takiego sporządzenia i zamocowania rozkładów jazdy na przystankach, by maksymalnie zabezpieczyć je (czy wręcz uniemożliwić) przed dewastacją przez osoby trzecie, co wymaga zwiększonej staranności ze strony przedsiębiorcy świadczącego tego typu usługi. SKO zaznaczyło również, że okoliczności usunięcia rozkładu jazdy przez osoby trzecie nie zostały w żaden sposób nawet uprawdopodobnione.

9 Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję SKO.

10 WSA oddalił skargę.

11 Zdaniem WSA, zebrany przez organy materiał dowody był wystarczający do zastosowania wobec Skarżącej przepisów prawa materialnego, jak również został on wszechstronnie oceniony, dzięki czemu rozstrzygnięcie SKO mogło zostać przez WSA skontrolowane w kontekście prawidłowości przyjętej wykładni i sposobu zastosowania przepisów utd.

12 Powołując się na art. 18b ust. 1 utd, WSA stwierdził, że przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób w krajowym transporcie drogowym powinien umieszczać na przystankach i dworcach autobusowych, które są wymienione w rozkładzie jazdy stanowiącym załącznik do udzielonego mu zezwolenia, pisemne informacje o rozkładzie jazdy. Przystanek wykorzystywany przez przewoźnika musi zostać wyposażony w rozkład jazdy, co potwierdza również ustawowa definicja tego obiektu zamieszczona w art. 4 pkt 8a utd. WSA zaznaczył przy tym, że przepisy te są adresowane do przewoźnika, nie zaś do zarządcy przystanku, a zatem nie można doszukiwać się braku odpowiedzialności za naruszenie tych regulacji w tym, że to prawny dysponent przystanku zaniechał umieszczenia na nim rozkładu.

13 WSA stwierdził, że w funkcjonalnym związku z zasadami wykonywania przewozów regularnych pozostaje zakaz wyrażony w art. 18b ust. 2 pkt 2 utd, na mocy którego ustawodawca wyraźnie zabronił przewoźnikom korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów.

14 WSA wskazał, że naruszenie zasad realizacji zezwolenia na przewóz regularny zostało przez ustawodawcę zagrożone sankcją w postaci cofnięcia zezwolenia. Rozkład jazdy przewoźnika stanowi bowiem załącznik do zezwolenia, a tym samym wyraża wiążące przewoźnika warunki zgody organu administracji na przewóz regularny w zakresie miejsc zatrzymywania się i postoju, czyli przystanków, które muszą być wyposażone w rozkłady jazdy. Wobec tego WSA uznał, że naruszenie zakazu korzystania z przystanku nieposiadającego rozkładu jazdy należy rozpatrywać w kontekście hipotezy art. 24 ust. 4 pkt 2 utd, który to przepis nakazuje właściwemu organowi cofnąć zezwolenie w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zostało ono wydane oraz określonych w zezwoleniu. Zdaniem WSA, korzystanie przez przewoźnika z przystanków, które nie zostały przez niego wyposażone w aktualny rozkład jazdy, powinno prowadzić do cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozu na linii określonej w tym zezwoleniu, gdyż w takiej sytuacji przedsiębiorca nie dochowuje warunków, na jakich zezwolenie zostało mu udzielone.

15 WSA wskazał, że w niniejszej sprawie Marszałek Województwa P. przed wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia prawidłowo zastosował art. 90 utd. Z akt sprawy wynika bowiem, że cofnięcie zezwolenia nastąpiło dopiero po bezskutecznym skierowaniu do Skarżącej wezwania o usunięcie stwierdzonych (...) listopada 2017 r. uchybień polegających na korzystaniu przez Skarżącą z przystanku "L.", nieposiadającego w tym dniu aktualnego rozkładu jazdy.

16 W ocenie WSA, organy administracji nie naruszyły również art. 20a utd. WSA zaznaczył, że przepis ten pozwala na odstępstwo od warunków zezwolenia dotyczących przebiegu trasy, nie zaś warunków dotyczących korzystania z przystanków, czyli przedmiotu niniejszej sprawy. Niezależnie od tego WSA uznał, że Skarżąca miała wiedzę o tym, że rozkład jazdy umieszczony na przystanku w L. może zostać zerwany lub inny sposób usunięty, czemu dała wyraźny dowód w piśmie stanowiącym odpowiedź na wystąpienie pokontrolne organu z (...) listopada 2017 r., w którym poinformowano Skarżącą o nierealizowaniu obowiązku podania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy na przystanku autobusowym "L." oraz "L.2". W piśmie z (...) grudnia 2017 r. prokurent Skarżącej odpowiedział bowiem Marszałkowi Województwa P., że Skarżąca nie ma wpływu na przypadki wandalizmu i niszczenia rozkładów jazdy. WSA podkreślił, że pomimo tej wiedzy Skarżąca nie podjęła żadnych środków zaradczych w celu lepszego zabezpieczenia rozkładu jazdy, a więc realizacji zasad zezwolenia na przewóz regularny. Zdaniem WSA, o ewentualnych środkach zaradczych mógł kontrolujących poinformować kierowca autobusu, czego jednak nie uczynił podpisując bez zastrzeżeń protokół kontroli.

17 WSA zwrócił też uwagę, że w toku postępowania administracyjnego nie przedłożono żadnego dowodu na tego rodzaju działania. Polecenia służbowe skierowane do kierowców wykonujących przewozy na trasie S. – B. – R., zobowiązujące do dokonywania kontroli prawidłowego umieszczania rozkładów jazdy na przystankach zostały złożone w toku postępowania sądowego, a nie administracyjnego przez co nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy cofnięcia zezwolenia, gdyż organy nie miały możliwości zapoznania się z nimi. WSA podobnie ocenił złożone przed tym Sądem kopie zdjęć przystanków, zwracając uwagę, że kopia zdjęcia załączona do skargi nie przedstawia przystanku "L.", co można z łatwością stwierdzić przez porównanie tej kopii ze zdjęciami wykonanymi w toku kontroli. Natomiast odnośnie do kopii zdjęć złożonych po zamknięciu rozprawy, to z uwagi na fakt, że wszystkie z tych zdjęć zostały zrobione po zmierzchu, a ponadto nie przedstawiają całej konstrukcji przystanku, WSA uznał, że nie mogły stanowić dowodu na wywiązanie się Skarżącej z obowiązku upublicznienia rozkładu jazdy. W konsekwencji WSA ocenił, że nie można na ich podstawie z przekonaniem stwierdzić, że przedstawiają one ten sam obiekt przystankowy – "L.".

18 Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających wyrok decyzji organów administracji publicznej obu instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego (ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania), a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

19 Skarżąca zarzuciła wyrokowi WSA:

20 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 20a ust. 1 utd przez błędne zastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA, jak i organy administracji publicznej, że wystąpiły niezależne od Skarżącej okoliczności, na które przewoźnik nie miał wpływu i których nie mógł przewidzieć, a to akty wandalizmu, polegające na celowym usuwaniu rozkładów jazdy przez sprawcę niezidentyfikowanego, tylko z jednego, konkretnego przystanku w L., oznaczonego "L.";

21 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 24 ust. 4 pkt 2 utd przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie istniały dostateczne przesłanki do zastosowania sankcji wobec Skarżącej w postaci cofnięcia zezwolenia nr (...) z (...) września 2017 r., podczas gdy okoliczności sprawy oraz dowody zalegające w aktach sprawy, a w szczególności dokumentacja fotograficzna, polecenia służbowe skierowane do kierowców, oświadczenia kierowców dotyczące wykonania polecenia wskazują, że Skarżąca przed rozpoczęciem przewozu umieściła rozkłady jazdy na wszystkich przystankach, a tym samym podała rozkład jazdy do publicznej wiadomości, umieściła rozkład również na przystanku "L.", a ewentualne dalsze naruszenia wynikały z przyczyn całkowicie niezależnych od przewoźnika, a to powtarzających się, złośliwych aktach wandalizmu, na skutek których rozkłady były usuwane przez osoby niezidentyfikowane;

22 3. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18b ust. 1 pkt 7 i art. 18b ust. 2 pkt 5 utd w zw. z art. 20 ust. 1 utd w zw. z art. 24 ust. 4 pkt 2 utd przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że Skarżąca dopuściła się naruszeń warunków określonych w zezwoleniu, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji o cofnięciu Skarżącej zezwolenia nr (...) z (...) września 2017 r. na wykonywanie przewozów na trasie regularnej S. – B. – R., podczas gdy w rzeczywistości Skarżąca nie dopuściła się naruszeń warunków określonych w zezwoleniu, a nawet jeżeliby przyjąć, że część z zarzucanych Skarżącej niedopatrzeń ma charakter takich naruszeń, to są to naruszenia niezależne od Skarżącej, bowiem dopełniła ona swojego obowiązku, umieszczając rozkłady jazdy na każdym z przystanków uwzględnionym w rozkładzie jazdy, czego przykładem są zamieszczone w aktach sprawy zdjęcia z przystanku "L.", ponadto przewoźnik zatrzymywał się na przystankach uwzględnionych w zezwoleniu, wobec powyższego zastosowana wobec przewoźnika sankcja jest nieadekwatna do zarzucanego naruszenia, w szczególności zważywszy na fakt, że na pozostałych przystankach rozkłady jazdy były zamieszczone;

23 4. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 91 § 3 ppsa przez poczynienie ustaleń na podstawie stanu faktycznego, który nie został wyjaśniony w sposób pełny, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi, a w szczególności:

24 - niezarządzenie w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy stawienia się w charakterze strony M. C., tj. prezesa zarządu Skarżącej, co w konsekwencji spowodowało oparcie się na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony w sposób pełny;

25 - niedopuszczenie dodatkowych dowodów z zeznań świadków – kierowców oraz zarządcy przystanku – mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w celu ustalenia czy dochodziło do dewastacji rozkładu jazdy Skarżącej i jak często oraz czy w sprawie nie zachodzą okoliczności, z których wynika, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia; a także w celu ustalenia czy i jeżeli tak, to z jaką częstotliwością Skarżąca uzupełniała brakujące, po usunięciu je przez osoby trzecie, publikacje rozkładu jazdy na kontrolowanym przystanku;

26 - jednostronną ocenę zebranego materiału dowodowego, przejawiającą się w szczególności w bezzasadnym nieuznaniu wyjaśnień Skarżącej, że brak rozkładu jazdy na przystanku w dniu kontroli był wynikiem wandalizmu, całkowite pominięcie okoliczności, że z uwagi na bardzo rozległy zakres działalności Skarżącej nie jest ona w stanie codziennie sprawdzać czy rozkłady jazdy umieszczone są na wszystkich przystankach na trasach, na które Skarżąca otrzymała zezwolenia na przewóz osób;

27 - nieuwzględnienie dotychczasowej nienagannej opinii jaką Skarżąca cieszy się jako przewoźnik zarówno ze strony gminy czy organów uprawnionych do wydawania zezwoleń na przewozy pasażerskie, jak i samych pasażerów;

28 - nieuwzględnienie, że podstawę decyzji Marszałka Województwa P. o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie przewozów na całej linii komunikacyjnej S. – B. – R. stanowi jednostkowa kontrola stacjonarna przeprowadzona wyłącznie na jednym z czterdziestu przystanków na linii komunikacyjnej objętej przedmiotowym zezwoleniem;

29 - nieuwzględnienie dowodów przedłożonych przez Skarżącą, a to polecenia służbowego Skarżącej skierowanego do kierowców, oświadczeń kierowców o wykonaniu polecenia służbowego, zdjęć potwierdzających publikacje rozkładu jazdy na przystanku "L." datowanych wyciągiem komputerowym z telefonu Samsung na (...) października 2018 r.

30 W uzasadnieniu Skarżąca wskazała argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

31 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

32 Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

33 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 ppsa – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

34 Skarga kasacyjna oparta na obu podstawach z art. 174 ppsa została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, którym uznał on za zgodną z prawem decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję cofającą Skarżącej zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych na trasie S. – B. – R. Zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo zmierzają do wykazania, że stan faktyczny nie został wyjaśniony w sposób pełny, a w konsekwencji bezzasadnie przyjęto, że Skarżąca dopuściła się naruszenia warunków określonych w zezwoleniu, wobec czego błędnie zastosowano art. 18 ust. 1 pkt 7 i art. 18b ust. 2 pkt 5 utd w zw. z art. 20 ust. 1 utd oraz art. 20a ust. 1 utd, nie uwzględniając, że wystąpiły niezależne od Skarżącej okoliczności, których nie mogła ona przewidzieć, w konsekwencji błędnie zastosowano również art. 24 ust. 4 pkt 2 utd cofając Skarżącej zezwolenie.

35 Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie jest uzasadniona i nie mogła doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

36 W pierwszej kolejności należy ocenić zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie może być skutecznie uznane za podstawę skargi kasacyjnej, gdy stan faktyczny jest bezsporny i został prawidłowo ustalony, co pozwala na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego.

37 Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przez WSA art. 133 § 1oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 91 § 3 ppsa poprzez poczynienie ustaleń na podstawie stanu faktycznego, który został ustalony w sposób niepełny, w szczególności przez niezarządzenie stawienia się w charakterze strony prezesa zarządu Spółki A, niedopuszczenie dowodu z przesłuchanie świadków kierowców oraz zarządcy przystanku, jednostronną i niepełną ocenę zebranego materiału dowodowego, nieuwzględnienie dotychczasowej nienagannej opinii jaką Skarżąca cieszy się jako przewoźnik.

38 Tak postawiony zarzut oparty na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa nie mógł okazać się skuteczny.

39 Przepis art. 133 § 1 ppsa stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt, chyba że organ nie wykonał obowiązku ich przedstawienia sądowi, oraz że wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, albo jeżeli ustawa tak stanowi. Analiza treści tego przepisu jednoznacznie prowadzi do wniosku, że przepis odnosi się do struktury postępowania sądowoadministracyjnego i reguluje warunki wydania wyroku. Zatem naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd pierwszej instancji wydał wyrok nie zamykając rozprawy, albo orzekał nie mając akt sprawy, o ile nie zaistniała sytuacja, że organ nie przedstawił sądowi akt sprawy. Tak więc naruszenie analizowanego przepisu ma miejsce tylko w przypadku niedopełnienia wcześniej wskazanych warunków formalnych.

40 Z kolei biorąc pod uwagę konsekwencje wynikające z art. 134 § 1 ppsa, które najprościej rzecz ujmując wyrażają się w tym, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania (przedmiotem kontroli legalności) innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, należy podnieść, że wymieniony przepis może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. np. wyroki NSA z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2352/17; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 284/18). Z zaskarżonego wyroku nie wynika, aby WSA uczynił przedmiotem swojego rozpoznania inną sprawę administracyjną, niż rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym albo że pozostawił poza zakresem swego rozpoznania istotne jej aspekty, do których pomimo braku stosownych zarzutów powinien był się odnieść. Natomiast niepodzielenie zarzutów Skarżącej, również co do kompletności i oceny materiału dowodowego, nie stanowi o naruszeniu art. 134 § 1 ppsa.

41 Ponadto, nie świadczy o naruszeniu tego przepisu także nieskorzystanie przez sąd pierwszej instancji z możliwości, jaką daje art. 91 § 3 ppsa, zgodnie z którym sąd może w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście albo przez pełnomocnika. Zdaniem autora skargi kasacyjnej – nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony – tj. prezesa zarządu Spółki A, stanowiło o naruszeniu art. 91 ust. 3 ppsa, ponieważ w sprawie występowały okoliczności wymagające wyjaśnienia, które nie mogły zostać wyjaśnione inaczej, jak poprzez przesłuchanie strony. Nie można zgodzić się z tym stanowiskiem, gdyż po pierwsze, art. 91 ust. 3 ppsa nie jest unormowaniem regulującym dowód z przesłuchania strony lecz wezwanie do stawiennictwa na posiedzeniu sądowym stronę – osobiście lub przez pełnomocnika. Po drugie, zauważyć należy, że sąd administracyjny orzeka na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem administracji a możliwe przed wojewódzkim sądem administracyjnym jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do przeprowadzenia dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 ppsa). Po trzecie, wezwanie strony lub pełnomocnika do stawienia się na terminie zależy od uznania sądu i jego oceny, czy ewentualna ich obecność może przyczynić się w jakikolwiek sposób do wyjaśnienia sprawy. Wreszcie, po czwarte – z protokołu rozprawy z (...) grudnia 2018 r. wynika, że w rozprawie uczestniczył zarówno pełnomocnik strony, jak i prezes zarządu Spółki A M. C., mający możliwość zabierania głosu, składania oświadczeń i wyjaśnień, z czego korzystano i o czym świadczy obszerny protokół rozprawy.

42 Ocenę zarzutów prawa materialnego postawionych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić uwagą, że ponieważ zarzuty naruszenia prawa procesowego nie okazały się zasadne za podstawę oceny, czy prawo materialne zostało prawidłowo zastosowane może służyć tylko ten stan faktyczny, który został ustalony w postępowaniu przed organem administracji, był zaakceptowany przed WSA i nie został skutecznie podważony. W szczególności zarzut naruszenia prawa materialnego przez wadliwe zastosowanie nie może odnieść zamierzonego skutku, jeśli stanowi próbę kreowania odmiennego, pożądanego przez wnoszącego skargę kasacyjną stanu faktycznego, a nie jest oparty o stan faktyczny ustalony w sprawie.

43 Przechodząc do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, mającego za przedmiot naruszenie art. 20a ust. 1 utd przez jego błędne zastosowanie, należało uznać, że jest on nietrafny.

44 Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że przepis art. 20a ust. 1 utd wprowadza odstępstwa od reguły wykonywania przewozów na warunkach określonych w udzielonym zezwoleniu. Odstępstwo od warunków zezwolenia dopuszczalne jest wyłącznie w razie zaistnienia okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu i które uniemożliwiają wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Zauważyć należy, że mimo, iż wyliczenie w ww. przepisie ma jedynie charakter przykładowy to jednak wyraźnie wskazuje się w nim, że niezależne od przedsiębiorcy okoliczności uzasadniające odstąpienie od warunków określonych w zezwoleniu mają uniemożliwiać wykonywanie przewozów zgodnie z obowiązującym przebiegiem trasy przewozów. Z literalnego jego brzmienia wynika, że odstąpienie od stosowania warunków określonych w zezwoleniu możliwe jest wyłącznie w przypadku wystąpienia okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy i uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Okoliczności nawet znacznie utrudniających określone wykonywanie przewozu nie można utożsamiać z okolicznościami uniemożliwiającymi jego wykonywanie.

45 W tym stanie rzeczy uznać należy, że intencją ustawodawcy było wyłączenie spod rygorów ustawy tylko takich sytuacji, gdy zdarzenia nagłe i nadzwyczajne na drodze uniemożliwiają przejazd określoną trasą i jest to niemożność obejmująca wszystkich uczestników ruchu, a nie tylko tych, którzy subiektywnie oceniają warunki przejazdu, jako niedogodne z ich punktu widzenia.

46 W związku z powyższym uznać należy, że usuwanie rozkładu jazdy przez niezidentyfikowanych sprawców nie odnosi się do okoliczności świadczących o spełnieniu ustawowych przesłanek warunkujących zastosowanie omawianej regulacji prawnej, zwłaszcza w sytuacji, gdy brak jest podstaw, aby stwierdzić, że ta okoliczność została wykazana w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy.

47 Wskazać należy, że przedsiębiorca, któremu udzielone zostało zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym odpowiada za wszystkie aspekty dotyczące prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu przewozów w ramach posiadanego zezwolenia, a więc zarówno za zmianę trasy przez kierowców, za zatrzymywanie się kierowców poza przystankami, w miejscach nieprzeznaczonych do wsiadania i wysiadania pasażerów, za zatrzymywanie się przez kierowców na przystankach nieobjętych rozkładem jazdy oraz za naruszanie przez kierowców w inny sposób obowiązującego rozkładu jazdy, w tym również za naruszenie godzin przyjazdów oraz odjazdów.

48 W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną wydania decyzji stanowił m.in. przepis art.18b ust.1 pkt 2 i ust.2 pkt 2 utd. Wskazane regulacje prawne odnoszą się do obowiązku umieszczania rozkładów jazdy na wszystkich przystankach i dworcach autobusowych wymienionych w rozkładzie jazdy i ściśle z tym obowiązkiem powiązanego zakazu korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów.

49 W związku z powyższym należy podkreślić, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia (art. 18 ust. 1 pkt 1 utd). Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a utd). Do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym przewoźnik dołącza m.in.: proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy; potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi (art. 22 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 utd). Ponadto przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22 utd, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania.

50 Poza sporem więc jest to, że na przewoźniku spoczywa obowiązek realizowania przejazdu na danej linii regularnej zgodnie z rozkładem jazdy. Przewoźnik otrzymując zezwolenie zobowiązuje się do bezwzględnego przestrzegania zgłoszonego przez siebie i zatwierdzonego rozkładu jazdy.

51 W tej sytuacji korzystanie przez przewoźnika podczas wykonywania przewozu regularnego z przystanków, na których nie został zamieszczony rozkład jazdy danego przewoźnika wypełnia dyspozycję art. 18b ust. 2 pkt 2 utd, a tym samym stanowi delikt administracyjny zagrożony sankcją w postaci kary pieniężnej, o której mowa w lp. 2.2.3. załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym. Jak to już wyżej podniesiono, ustalony w sprawie stan faktyczny nie dawał podstaw do uznania, że Skarżąca wywiązała się z obowiązku, o którym mowa w art. 18b ust.1 pkt 2 utd. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do przyjęcia, że WSA dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. Tym bardziej, że próba uzasadnienia wskazanych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej odwołuje się do błędnego zastosowania art. 18b ust.1 pkt 7 i art. 18b ust. 2 pkt 5, podnosząc, że Skarżąca wykonywała przewóz regularny osób zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu zamieszczając na przystanku "L." rozkład jazdy. W uzupełnieniu do tego, co wcześniej powiedziano zauważyć należy, że naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie "subsumcji", tj. wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada ustalonej hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 13.03.2013 r sygn. akt II GSK 2391/11, z dnia 6.03.2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11, z dnia 17.05.2022 r sygn. akt II GSK 2012/18).

52 W konsekwencji prawidłowo w sprawie przyjęto, że zaszły podstawy do cofnięcia Skarżącej zezwolenia nr (...) z (...) września 2017 r. Trafnie podkreślił WSA, że naruszenie zasad realizacji zezwolenia na przewóz regularny zostało przez ustawodawcę zagrożone sankcją w postaci cofnięcia zezwolenia (art. 24 ust. 4 pkt 2 utd). Jak wskazano wyżej rozkład jazdy stanowi załącznik do zezwolenia, a przez to stanowi jeden z warunków zgody organu administracji na przewóz regularny w zakresie miejsc zatrzymywania się i postoju, czyli przystanków, które muszą być wyposażone w rozkłady jazdy. Korzystanie przez przewoźnika z przystanków, które nie zostały wyposażone w aktualny rozkład jazdy powinno prowadzić do cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozu na określonej w nim linii, oznacza bowiem, że przedsiębiorstwo nie dochowuje warunków, na jakich zezwolenie zostało udzielone. WSA podkreślił także, że przed wydaniem decyzji o cofnięciu organ prawidłowo zastosował art. 90 utd, który stanowi, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ udzielający zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji lub zezwolenia, stwierdzającej niespełnienie przez przedsiębiorcę wymogów będących podstawą do wydania tych dokumentów, organ ten wzywa przedsiębiorcę do spełnienia tych wymogów w wyznaczonym terminie. Prawidłowe zastosowanie art. 24 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 90 pkt 1 utd wymaga zatem, aby organ po upływie udzielonego terminu sprawdził, czy uchybienia zostały usunięte i dopiero w sytuacji kiedy ponowna kontrola wykaże, że przedsiębiorca nadal narusza warunki zezwolenia, cofnął zezwolenie. W rozpoznawanej sprawie cofnięcie zezwolenia nastąpiło dopiero po bezskutecznym skierowaniu do Skarżącej wezwania o usunięcie stwierdzonych (...) listopada 2017 r. uchybień polegających na korzystaniu przez Skarżącą z przystanku "L.", nieposiadającego w tym dniu aktualnego rozkładu jazdy. Tych warunków i okoliczności Skarżąca nie kwestionuje, także i w tym wypadku opierając tylko zarzut na kreowanym przez siebie stanie faktycznym oraz podnosząc, że nie odpowiada za usuwanie rozkładów z przystanków, co w świetle również tego, co wcześniej powiedziano nie mogło być argumentacją skuteczną.

53 W konsekwencji zaakceptowania przez WSA oceny sprawy dokonanej w zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ani art. 151 ppsa (wymienione przez kasatora w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), które jako tzw. przepisy wynikowe mogłyby zostać naruszone wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji popełnił błędy – w fazie kontroli decyzji, a takiej wadliwości skarga kasacyjna nie wykazała.

54 Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie okazały się trafne i skuteczne Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.