Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2015 r., II GSK 434/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2015 r., II GSK 434/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 209/14 w sprawie ze skargi Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w G. na rzecz Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 209/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B., działając jako wierzyciel, przekazał organowi egzekucyjnemu – Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w B. tytuły wykonawcze z dnia [...] października 2010 r. celem przeprowadzenia egzekucji administracyjnej.

4 Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B., działając na podstawie art. 29 § 2 w zw. z art. 27 § 1 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., powoływanej dalej jako u.p.e.a.) zwrócił wierzycielowi tytuły wykonawcze bez przyjęcia do realizacji z uwagi na błędne oznaczenie wierzyciela.

5 W odwołaniu od powyższego postanowienia Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. podniósł, że tytuły wykonawcze zawierają wszystkie wymogi z art. 21 § 1 i 3 u.p.e.a. Dodał, że z dniem 1 sierpnia 2012 r. wszedł w życie art. 5 ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 243), który wprowadził zmiany w ustawie z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 29 ustawy o ARiMR, uprawnienia organu podatkowego przysługują organowi, który jest właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji administracyjnej, zaś organem tym jest Kierownik Biura Powiatowego ARiMR lub Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w zależności od tego, kto przyznał płatności lub pomoc finansową ze środków publicznych. Zdaniem strony skarżącej, w przypadku tytułów wykonawczych, przy których organem właściwym do ich wystawienia jest organ właściwy w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, tytuł wykonawczy winien być podpisany przez osobę, która pełni funkcję tego organu lub osobę imiennie przez nią upoważnioną.

6 Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w G. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego w B.

7 Zdaniem organu odwoławczego wydawanie decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nie przesądza, że stał się on zarazem wierzycielem dochodzonych należności.

8 Powołując się na przepisy ustawy o ARiMR, organ uznał, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.

9 Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. złożył skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., zarzucając mu m.in. naruszenie art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że tytuły wykonawcze wystawione przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie spełniają wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a., a także naruszenie art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w myśl u.p.e.a. wierzycielem jest wyłącznie Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ Agencji reprezentujący ją na zewnątrz.

10 Zdaniem strony, z treści art. 29 ust. 2 i 10 ustawy o ARiMR wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR może występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, celem dochodzenia należności i są to uprawnienia wynikające z już wydanych decyzji.

11 Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

12 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w myśl art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej m.in. obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.

13 Sąd I instancji zauważył, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ma prawo do wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, jednak – jak wynika z przepisów ustawy o ARiMR – nie jest on odrębnym organem czy instytucją Agencji mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, co sam niejako potwierdził wpisując w spornych tytułach wykonawczych jako numer identyfikacji podatkowej wierzyciela NIP Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

14 Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. zaskarżył wyrok WSA w G. z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 209/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

15 Strona zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w zw. z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia i oddaleniu skargi wskutek jej nieuwzględnienia, z powodu błędnego uznania, że wierzycielem w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.e.a. jest Prezes Agencji jako organ reprezentujący ją na zewnątrz, a także że Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji nie przysługuje prawo do występowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w roli wierzyciela i tym samym dokonaniu błędnej kontroli działania organu administracji, podczas gdy z dniem 1 sierpnia 2012 r. organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciela, obok Prezesa Agencji, jest również - z mocy ustawy - Kierownik Biura Powiatowego Agencji, które to naruszenie w ocenie skarżącego mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy.

16 Ponadto skarżąca kasacyjnie postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR w zw. z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., czego rezultatem było uznanie, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. nie jest organem właściwym do wystawiania tytułów wykonawczych, a jest nim Prezes Agencji, który kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz, podczas gdy z dniem 1 sierpnia 2012 r. organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciela, obok Prezesa Agencji, jest również - z mocy ustawy - Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

17 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podkreśliła, że wierzycielem należności Wspólnej Polityki Rolnej jest ARiMR, nie zaś Prezes Agencji. Jej zdaniem skoro Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, to tym samym posiada on uprawnienie do wystawiania tytułów wykonawczych i przysługuje mu prawo do występowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w roli wierzyciela.

18 Strona skarżąca podniosła ponadto, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie podał wystarczających motywów podjętego rozstrzygnięcia, które potwierdzałyby jego zasadność, ograniczając się jedynie do przytoczenia argumentów zawartych w uzasadnieniu postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w G.

19 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty są w istotnej części uzasadnione.

22 W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Powołał się przy tym na treść art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, według którego uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Wynika z tego, że zdaniem Sądu I instancji tym bezpośrednio zainteresowanym nie jest organ, który w świetle ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ma kompetencje do ustalania, w formie decyzji, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (art. 29 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1).

23 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przymiot organu bezpośrednio zainteresowanego w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku ma ten organ, który bezpośrednio kreuje ten obowiązek, czyli tak jak w rozpatrywanej sprawie organ, który wydaje decyzje o przyznaniu płatności ze środków publicznych oraz decyzje o zwrocie kwoty nienależnie pobranych lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych. Tym organem jest kierownik Powiatowego Biura ARiMR. Co prawda kierownik Biura ARiMR nie jest organem Agencji jako osoby prawnej, jest jednakże organem działającym za Agencję w sferze stosunków publicznoprawnych, dotyczących realizacji przez Agencję płatności w ramach systemów wsparcia dla rolnictwa. W zakresie tych działań mieści się niewątpliwie domaganie się wykonania decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Inaczej mówiąc - kierownik Biura ARiMR jest organem publicznoprawnym, działającym na rzecz Agencji, wobec której obowiązek zwrotu płatności ma być wykonany.

24 W świetle przyznanych kierownikowi Biura ARiMR kompetencji nie jest uzasadnione przyjęcie, że wierzycielem w takich sprawach, jak rozpatrywana, jest Prezes ARiMR, tylko dlatego, że jest organem Agencji jako osoby prawnej. Powiedziano już, że w sferze publicznoprawnej organem działającym za Agencję jest również kierownik Biura ARiMR. Zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie prawniczym. W komentarzu do Postępowania egzekucyjnego w administracji pod red. R. Hausera i Z. Leońskiego (Warszawa 2004) można spotkać stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzycielem jest podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykonująca funkcje władcze (s. 36) oraz że jeżeli podstawą egzekucji są indywidualne akty administracyjne, wierzycielem będzie organ, który wydał akt w I instancji (s. 38).

25 Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. oraz naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR w związku z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. należało uznać za uzasadnione.

26 Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie 188 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i ust. 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).