Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2017 r., II GSK 3158/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2017 r., II GSK 3158/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 496/15 w sprawie ze skargi Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [A.] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przystąpienia do egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [A.] z [...] lutego 2015 r. nr [...], 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie na rzecz Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [A.] kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji lub Sąd) wyrokiem z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 496/15 oddalił skargę Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. (dalej: Kierownik ARiMR) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] (dalej: DIS lub organ) w przedmiocie odmowy przystąpienia do egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 W dniu 15 lutego 2015 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. (dalej: NUS) wpłynęły tytuły wykonawcze z dnia 4 lutego 2015 r., nr [...] i [...] wystawione przez Kierownika ARiMR na zobowiązanego M. C. za nienależnie pobrane płatności ONW oraz nienależnie pobrane płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. W tytułach tych jako wierzyciela oznaczono Kierownika ARiMR oraz opatrzono je pieczątką Kierownika Biura Powiatowego L. J. wraz z nieczytelnym podpisem.

5 NUS nie przystąpił do egzekucji należności objętych ww. tytułami i w postanowieniu z dnia [...] lutego 2015 r. na podstawie art. 29 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, z późn. zm.; dalej: u.p.e.a.), stwierdził, że przesłany tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 i art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a.

6 Powołując się na treść przepisu art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634, z późn. zm.; dalej: ustawa o ARiMR) NUS wyjaśnił, że prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy powinien wskazywać jako wierzyciela Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, oraz powinien zostać podpisany przez osobę upoważnioną do działania w imieniu wierzyciela (podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe), które to upoważnienie organ wywiódł z treści przepisu art. 268a k.p.a.

7 W zażaleniu na postanowienie Kierownik ARiMR podniósł, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako państwowa osoba prawna działa przez swoje organy - w tym przez Prezesa Agencji, który - w myśl art. 8 ust. 2 ustawy o ARiMR - kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz. Prezes, bądź osoba przez Prezesa upoważniona, jako organ umocowany do reprezentowania Agencji, podpisuje jedynie tytuł wykonawczy, działając w imieniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako wierzyciela.

8 Jednocześnie powołując się na art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., Kierownik ARiMR podkreślił, że Agencja została powołana do realizacji zadań, m.in. w zakresie wypłaty pomocy finansowej pochodzącej z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych środków przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i jako instytucja dysponująca środkami publicznymi jest bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku tj. zwrotu nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych i wypłaconych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i powołana, jako agencja płatnicza, do czuwania nad jego wykonaniem.

9 DIS postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] uznał zażalenie za nieuzasadnione i zgodził się z NUS, że wierzycielem uprawnionym do samodzielnego działania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym jest Prezes ARiMR. Wobec tego błędne oznaczenie wierzyciela w tytule wykonawczym, spowodowało, że NUS nie mógł przystąpić do egzekucji i obowiązany był do wydania postanowienia o odmowie przystąpienia do egzekucji.

10 W ocenie DIS Kierownik ARiMR jest uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, jednakże nie jest odrębnym organem czy instytucją Agencji mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Organ nie zgodził się ponadto z argumentem odwołującego się, że skoro należności i wierzytelności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej przypadają agencjom, a Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uzyskała akredytację jako agencja płatnicza, to wierzycielem tych należności jest właśnie ta Agencja, a nie jej Prezes.

11 W skardze do Sądu Kierownik ARiMR zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wierzycielem w niniejszej sprawie może być wyłącznie Prezes ARiMR jako organ Agencji reprezentujący ją na zewnątrz, podczas gdy organem działającym w imieniu Agencji jest również Kierownik Biura Powiatowego ARiMR.

12 Sąd I instancji uznał skargę za niezasadną. Przyznał rację organowi, że w myśl art. 2 oraz art. 8 ustawy o ARMIR, Agencja jest państwową osobą prawną, której organem jest, powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, Prezes. Kieruje on działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz, wykonując swoje zadania przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych. Zgodnie z art. 10 ustawy o ARIMR, Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach. W tym samym zakresie, na podstawie art. 29 ustawy o ARIMR, mają też uprawnienie do ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu I instancji, że kierownicy biur powiatowych mogą w sposób samodzielny we własnym imieniu występować w postępowaniach egzekucyjnych, bowiem wszelkie ich kompetencje, jako organów pomocniczych Prezesa Agencji pochodzą od tego właśnie organu, działającego w imieniu Agencji.

13 Tym samym, Sąd I instancji, podzielił ocenę DIS co do nieprawidłowości wystawionych tytułów wykonawczych, w których jako wierzyciel ujawniony został sam Kierownik ARiMR.

14 Sąd stwierdził ponadto, że ze struktury organizacyjnej Agencji wynika, iż organem kierującym działaniami Agencji oraz reprezentującym ją na zewnątrz jest jedynie Prezes Agencji, który swoje zadania wykonuje przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych. Nie mają oni zatem innego umocowania do działania w imieniu Agencji, jak tylko umocowanie pochodzące od organu osoby prawnej tj. Prezesa Agencji, który przy ich pomocy wykonuje swoje zadania.

15 Skargę kasacyjną od wyroku złożył Kierownik ARiMR, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), poprzez nieuprawnione oddalenie skargi, pomimo tego, iż organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania egzekucyjnego w postaci:

16 - art. 5 § 1 pkt 2 w zw. z art. 1a pkt 13 u.p.e.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że podmiot żądający wszczęcia egzekucji (wystawca tytułu egzekucyjnego i wierzyciel), jakim był Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. nie spełniał wymogów stawianych przez ten przepis i nie mógł tym samym w sposób samodzielny występować w postępowaniu egzekucyjnym;

17 - art. 29 § 2 w zw. z art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a., poprzez bezzasadny zwrot tytułów wykonawczych z dnia 4 lutego 2015 r. wskutek wadliwego przyjęcia za organami administracji publicznej obu instancji, że tytuły te nie spełniają wymogów formalnych.

18 Kierownik ARiMR wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie postanowień organów administracji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

19 W odpowiedzi na skargę kasacyjną DIS wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna Kierownika ARiMR zasługuje na uwzględnienie.

22 W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, akceptując stanowisko organu stwierdził, że Kierownika ARiMR jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą występować samodzielnie, jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Powołał się przy tym na treść art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., według którego uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Wynika z tego, że zdaniem Sądu I instancji, tym bezpośrednio zainteresowanym nie jest organ, który w świetle ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ma kompetencje do ustalania, w formie decyzji, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (art. 29 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o ARiMR).

23 Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie obecnym, powyższego poglądu nie podziela. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że analogiczny problem był już rozważany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 434/15; z dnia 03 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 651/15, a także z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 436/16 oraz z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2123/15 (dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.).

24 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela i uznaje za własny pogląd wypowiedziany w uzasadnieniach przytoczonych powyżej wyroków, w których stwierdzono, że przymiot organu bezpośrednio zainteresowanego w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku ma ten organ, który bezpośrednio kreuje ten obowiązek, czyli tak jak w rozpatrywanej sprawie organ, który wydaje decyzje o zwrocie kwoty nienależnie pobranych lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych. Tym organem jest Kierownik Powiatowego Biura ARiMR. Co prawda Kierownik Biura ARiMR nie jest organem Agencji jako osoby prawnej, jest jednakże organem działającym za Agencję w sferze stosunków publicznoprawnych, dotyczących realizacji przez Agencję płatności w ramach systemów wsparcia dla rolnictwa. W zakresie tych działań mieści się niewątpliwie domaganie się wykonania decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Inaczej mówiąc – Kierownik Biura ARiMR jest organem publicznoprawnym, działającym na rzecz Agencji, wobec której obowiązek zwrotu płatności ma być wykonany. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przyznanych Kierownikowi Biura ARiMR kompetencji nie jest uzasadnione przyjęcie, że wierzycielem w takich sprawach, jak rozpatrywana, jest Prezes ARiMR tylko dlatego, że jest organem Agencji jako osoby prawnej.

25 Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych judykatach stwierdził jednoznacznie, że Kierownik Powiatowego Biura ARiMR, który nie jest organem Agencji, jako osoby prawnej, jest jednakże organem działającym za Agencję w sferze stosunków publicznoprawnych, dotyczących realizacji przez Agencję płatności w ramach systemów wsparcia dla rolnictwa. Domaganie się wykonania decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń niewątpliwie mieści się w zakresie tych działań.

26 Mając na uwadze powyższe, stanowisko autora skargi kasacyjnej prezentowane w skardze kasacyjnej należało uznać za trafne.

27 Ze względu na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

28 Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.

29 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490, z późn. zm.). Na koszty postępowania składają się kwoty: 100 zł tytułem wpisu od skargi, 240 zł za udział pełnomocnika w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, 100 zł tytułem odpisu orzeczenia z uzasadnieniem, 100 zł tytułem wpisu od skargi kasacyjnej oraz 120 zł tytułem sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej przez pełnomocnika.