Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2020 r., II GSK 4275/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2020 r., II GSK 4275/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 8 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. N. O. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 138/17 w sprawie ze skargi P. K. N. O. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 września 2017 r., oddalił skargę P. K. N. O. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] listopada 2016 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 podczas kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 5 lutego 2015 r., stwierdzono w pasie drogowym ul. Ch. w P. obecność 2 sztuk dwustronnych reklam o treści "O." o wymiarach 2,2m x 9,0m. Jedna z reklama w całości znajdowała się w pasie drogowym wymienionej ulicy, druga, umieszczona w odległości 6,10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, w części znajdowała się w pasie drogowym ulicy Ch.. Ponowne kontrole wykazały, że w dniu 23 marca 2015 r. zostały usunięte reklamy oraz metalowe podpory zaś w dniu 15 kwietnia 2015 r. usunięto fundamenty, na których posadowione były reklamy.

5 Ustalenia te wraz z dokumentami i dowodami pozyskanymi w toku postępowania administracyjnego (pisma: z Urzędu Miasta P. i Gminy Miasta P., opinia techniczna geodety tyczenia pasa drogowego ulicy Ch. dla działki nr [...] obręb [...]) stały się podstawą decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2016 r., którą wymierzono skarżącej spółce karę pieniężną w wysokości 1.314.254,70zł. za zajęcie pasa drogowego ulicy Ch. (droga kat. gminnej) w P. przez umieszczenie, bez zezwolenia zarządcy drogi, reklamy dwustronnej o treści "O." o powierzchni 39,6m² (2,2m x 9,0m x 2 strony) oraz reklamy dwustronnej o treści "O." o powierzchni 31,46m² (7,15m x 2.2m x 2 strony) w okresie od dnia 22 września 2011 r. do dnia 5 lutego 2015 r. tj. przez 1.233 dni.

6 Objętą skargą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji w części i w tym zakresie orzekło o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1.140.513,00 zł. za zajęcie wymienionego pasa drogowego w okresie od 3 marca 2012 r. do 5 lutego 2015r., tj. przez 1.070 dni.

7 Organ odwoławczy wskazał na protokół wznowienia znaków granicznych i opinię uprawnionego geodety dotyczącą spornej reklam, z której wynikało, że po dokonaniu inwentaryzacji domniemanych posadowień dwóch betonowych i dwóch metalowych słupków podstaw reklam i wniesieniu wyników pomiaru na wydruk mapy ewidencyjnej w skali 1:500, wymienione podstawy w całości znajdowały się pasie drogowym ulicy Ch., na działce o numerze ewidencyjnym [...]-[...].

8 W ocenie Kolegium, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy: mapa zasadnicza w skali 1:500 z zaznaczonym obszarem pasa drogowego zajętego przez reklamy; fotografie pobrane z bazy internetowej zasobów "Mapy Google" potwierdzające obecność reklam w maju 2012r.; fotografie wykonane w ramach czynności służbowych podczas objazdu ulic miasta P.; ustalenia dokonane podczas ponownych kontroli w terenie; ustalenia geodety zawarte w opinii z dnia [...] maja 2016 r., implikowały obowiązek nałożenia kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej: u.d.p.).

9 W ocenie Kolegium brak było natomiast podstaw do przyjęcia wskazanej przez organ I instancji daty początkowej zajęcia pasa drogowego przez przedmiotowe reklamy. W ocenie Kolegium dopiero dokumentacja fotograficzna wykonana w ramach czynności służbowych w dniu 3 marca 2012 r., pozwalała na stwierdzenie, że przedmiotowe 2 sztuki dwustronnych reklam o treści "O." znajdowały się w pasie drogowym ulicy Ch. w P..

10 Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził, że zarzuty odnoszące się do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy były bezpodstawne albowiem organy przeprowadziły bardzo szczegółowe postępowanie mające na celu ustalenie czy sporne reklamy umieszczone zostały w pasie drogowym, czy strona tego zajęcia dokonała zgodnie z obowiązującymi przepisami i okresu w jakim bezspornie reklama była umieszczona w pasie drogowym. Stwierdził również, że strona skarżąca była bierna w toku postępowania, co czyniło wraz ze szczegółowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym niezasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

11 Sąd za bezsporne uznał, że skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wskazał, że w toku postępowania takiego zezwolenia nie przedłożyła, wobec czego niewątpliwie doszło do bezprawnego zajęcia pasa drogowego ul. Ch. w P. przez 1.070 dni. Ilość dni zajęcia oraz powierzchnia tablicy z reklamą zostały ustalone precyzyjnie przez organ administracji.

12 Za pozostające bez znaczenia w sprawie Sąd uznał zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Może przewidywać odmienne niż dotychczasowe przeznaczenie określonego terenu. Powyższe nie zmienia faktu, że sporna reklama w okresie objętym zaskarżoną decyzją była umieszczona w pasie drogowym bez zezwolenia. Strona zaś nie przedstawiła jakiejkolwiek dokumentacji, która mogłaby skutecznie podważyć ustalenia organu.

13 W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.).

14 P. K. N. O. S.A. w P., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:

15 1. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

16 2.1.1. naruszenie art. 151 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem wadliwej kontroli akt sprawy administracyjnej i przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy w sprawie dostatecznie ustaliły stan faktyczny sprawy, oraz że bierność strony może zwolnić organ od obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego i nie jest sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) podczas gdy należało przyjąć, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, w szczególności z uwagi na następujące uchybienia organów:

17 - nieprawidłowe ustalenie granic pasa drogowego, w sposób nieuwzględniający ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów Z. P. P. K. N. O. S.A. w P. wraz z terenami przyległymi, położonymi w granicach administracyjnych miasta P. (uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] października 2003 r., nr [...])oraz uznanie, że wznowienie znaków granicznych fragmentu ul. Ch. (nr działki [...]) było wystarczające do wytyczenia pasa drogowego tej drogi;

18 - nieprawidłowe ustalenie powierzchni zajęcia pasa drogowego przez pracowników organu, a nie przez uprawnionego do wykonywania czynności geodezyjnych, w tym tyczenia pasa drogowego, geodetę, który potwierdził jedynie domniemanie posadowienia fundamentów ww. znaków informacyjnych na działce nr [...] oraz nieuwzględnienie rozbieżności w tym zakresie pomiędzy ustaleniami geodety a stanem faktycznym na gruncie;

19 - niewyjaśnienie niejednoznacznego statusu działki nr [...] obręb [...] w P., która nie została określona w księdze wieczystej nr [...] jako działka drogowa;

20 - nieustalenie daty wykonania przedmiotowych znaków informacyjnych, w związku z czym nie można ustalić przepisów właściwych dla oceny ich posadowienia;

21 w związku z czym organ nie ustalił istotnych okoliczności stanu faktycznego przed zakończeniem sprawy, zaskarżone rozstrzygnięcie były przedwczesne i jako takie powinny być uchylone przez Sąd I instancji;

22 2.1.2. naruszenie art. 151 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem zaakceptowania przez Sąd I instancji błędnej oceny środków dowodowych dokonanej przez organy w sprawie, na podstawie których ustalono istotne okoliczności stanowiące podstawę do wymierzenia spółce kary pieniężnej, w szczególności:

23 - ustalenie daty początkowej rzekomego zajęcia pasa drogowego na podstawie oświadczenia pracownika Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] maja 2016 r. stanowiącego w istocie notatkę służbową, która nie może zastąpić środków dowodowych przewidzianych w art. 75 i nast. k.p.a.;

24 - uznanie, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego przez rzekome reklamy może być ustalona wyłącznie na podstawie czynności pracowników organu, niestanowiących czynności geodezyjnych,

25 w związku z czym Sąd I instancji oddalił skargę od decyzji opierając się o niedopuszczalne środki dowodowe, podczas gdy należało odmówić im mocy dowodowej i uchylić decyzje organów obu instancji;

26 2.1.3. naruszenie art. 151 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 10 § 1 art. 61 § 1 i 4 oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 i art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu jest wszczęcie postępowania administracyjnego po ponad 3 latach od stwierdzenia okoliczności mających świadczyć o rzekomym zajęciu pasa drogowego, przez co wymiar kary wzrósł z przyczyn leżących po stronie organu oraz niepotwierdzenie tych okoliczności w drodze czynności przy których zapewniony został udział strony, podczas gdy należało przyjąć, że powyższe jest sprzeczne z zasadami wyrażonymi w art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. i kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego nie może być wymierzona za okres poprzedzający wszczęcie postępowania, jeśli postępowanie to nie zostało wszczęte niezwłocznie po stwierdzeniu okoliczności mających uzasadniać jej wymierzenie oraz sprzeczne z celami ustawy o drogach publicznych i reglamentacji zagospodarowania pasa drogowego, wyrażonymi w art. 39 ust. 1 u.d.p. – co powinno skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji;

27 2.1.4. art. 141 § 1 p.p.s.a polegające na lakonicznym i ogólnikowy uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które ogranicza się do przyjęcia stanowiska organu, podczas gdy w przypadku gdy stanowisko to było podważane w skardze przez spółkę z powołaniem się na konkretne argumenty, Sąd I instancji powinien był poddać te argumenty szerszej ocenie, ponadto powielenie bez aktualizacji o dane niniejszej sprawy części uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 37/17, w związku z czym merytoryczna część uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie odnosi się do stanu faktycznego sprawy – co uniemożliwiło spółce merytoryczną polemikę ze stanowiskiem WSA w Warszawie w zakresie tych zarzutów oraz powoduje, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej;

28 2. prawa materialnego:

29 2.2.1. art. 4 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 2 u.d.p. w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 124) oraz rysunkiem i § 18 ust. 2 pkt 7 lit. b) miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że szerokość pasa drogowego jest tożsama z szerokością działki ewidencyjnej, na której droga się znajduje, a ustalenia m.p.z.p. pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy należało przyjąć, że w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na danym obszarze, granice pasa drogowego powinny być ustalane w oparciu o treść planu, a nie tylko ewidencję gruntów czy nieuwzględniające ustaleń m.p.z.p. czynności geodezyjne.

30 Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Płocku oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2016 r.

31 Na wypadek nieuwzględnienia ww. wniosku, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

32 Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym koszów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

33 Pismem z dnia 27 czerwca 2018 r., strona uzupełniła skargę kasacyjną w zakresie podstaw zawartych w 2.1.1. i 2.1.2.

34 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

35 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

36 Stwierdzić należy, że istota problemu prawnego sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który oceniając zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego uznał, iż skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia, w związku z czym organ zasadnie uznał, że spełnione zostały przesłanki warunkujące wymierzenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

37 Przechodząc do oceny zasadności zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu pomieszczonego w punkcie 2.1.4. petitum skargi kasacyjnej. Zauważyć przy tym należy, że strona formułując ten zarzut tak w jego treści jak i częściowe w jego motywach zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. Przypomnieć zatem należy, że wskazany wyżej przepis prawa dotyczy wyłącznie określenia terminu do sporządzenia uzasadnienia wyroku. Natomiast ze skargi kasacyjnej nie wynika aby jej autor zarzucił Sądowi I instancji uchybienie terminowi określonemu w tym przepisie prawa.

38 Uwzględniając jednak treść poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 141 p.p.s.a, oraz motywów omawianego zarzuty, przyjąć należało, że w istocie zarzut ten ma na celu wykazanie, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a.

39 Powołany przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia enumeratywnie elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Elementami tymi są: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach; gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawionego stanu sprawy sąd I instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Jednocześnie podkreśla się, że naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także wskazuje się, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowo przyjętego przez sąd administracyjny stanu faktycznego czy też stanowiska tegoż sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (zob. uchwała NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08 ONSA i WSA 3/2010 poz. 39, wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r. II FSK 1045/09 niepublikowany).

40 Wbrew zarzutom skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie, umożliwiając przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA w kwestionowanym zakresie. Sąd I instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie NSA uzasadnienie sądu I instancji spełnia zatem wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z czym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia tego przepisu.

41 Nie jest zasadne zarzut pomieszczony w pkt. 2.1.1. petitum skargi kasacyjnej.

42 Naruszenia wskazanych w nim przepisów postępowania skarżąca spółka upatruje w wadliwym oddaleniu przez Sąd I instancji skargi, pomimo niedostatecznie wyjaśnionego stanu faktycznego sprawy, w szczególności z uwagi na: nieprawidłowe ustalenie granic pasa drogowego, w sposób nieuwzgledniający ustaleń́ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów Zakładu Produkcyjnego P. K. N. O. Spółki Akcyjnej w P. wraz z terenami przyległymi, położonych w granicach administracyjnych miasta P. oraz uznanie, że geodezyjne wznowienie znaków granicznych fragmentu ul. Ch. (działki nr [...]) było wystarczające do wytyczenia pasa drogowego tej drogi; nieprawidłowe ustalenie powierzchni zajęcia pasa drogowego przez pracowników, a nie przez uprawnionego do wykonywania czynności geodezyjnych geodetę; niewyjaśnienie niejednoznacznego statusu działki nr [...] z obrębu [...] w P., która nie została określona w księdze wieczystej jako działka drogowa oraz nieustalenie daty wykonania przedmiotowej tablicy informacyjnej, w związku z czym nie można ustalić przepisów właściwych do oceny jej posadowienia.

43 Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i pozwalał na przyjęcie przez organy, że skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tej materii stanowisko Sądu I instancji, że organy przeprowadziły bardzo szczegółowe postępowanie, w trakcie którego zebrały obszerny materiał dowodowy w postaci: opinii technicznej uprawnionego geodety, mapy geodezyjnej w skali 1:500, na której wyraźnie zostały pokazane linie graniczne pasa drogowego ulicy Ch. i zaznaczony obszar zajętego pasa drogowego przez przedmiotową reklamę, zdjęcia tejże reklamy zarówno z kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 23 marca 2015 r. oraz zdjęcia pobrane ze strony internetowej "Mapy Google", wykonane w maju 2012 r., jak również fotografie wykonane w ramach czynności służbowych podczas objazdu ulic miasta P. w tym m. in. ulicy Ch. w P. w dniu 3 marca 2012 r., potwierdzające lokalizację, a tym samym istnienie w terenie reklamy dwustronnej o treści "O." w dacie ich wykonania, które stanowią dowód umieszczenia przedmiotowej reklamy, tj. w pasie drogowym drogi publicznej (działka nr ewid. [...] obręb [...] w zarządzie MZD w P.).

44 Powyższe pozwoliło zatem organom ustalić czy reklama umieszczona została w pasie drogowym i czy skarżąca tego zajęcia dokonała zgodnie z obowiązującymi przepisami. Powyższe pozwoliło także ustalić okres, w jakim reklama była umieszczona w pasie drogowym.

45 Skarżąca nie podważyła powyższych dowodów zebranych przez organy administracji. W toku postępowania nie przedłożyła przedmiotowego zezwolenia. Mimo wezwań organów administracji skarżąca nie udzieliła informacji oraz wyjaśnień, a także nie nadesłała żadnych dokumentów na poparcie aktualnie prezentowanych twierdzeń. W jednym z pism wskazała jedynie, że to na organie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżąca poinformowała także w toku postępowania, że nie prowadzi wykazów obiektów reklamowych w pasie drogowym ulicy Ch..

46 Zauważyć należy, w kontekście powołanego stanowiska skarżącej, że w toku ustalania stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym, strona nie jest zwolniona ze współdziałania z organem i przejawiania inicjatywy dowodowej (np. wyrok NSA z dnia 2 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2078/17). Obowiązek ten wprawdzie nie wyłącza wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznacza, że strona powinna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy (wyrok NSA z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1291/12), zwłaszcza jeśli kwestionuje dotychczasowe ustalenia organu. Tak więc kwestionowanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, bez oparcia tych twierdzeń na konkretnym materiale dowodowym, stanowi jedynie polemikę z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ prowadzący postępowanie w tej sprawie.

47 Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozwala również na stwierdzenie, jak sugeruje to strona w ramach omawianego zarzutu, że organ w toku przeprowadzonego postępowania wadliwie ustalił powierzchnię zajętego pasa drogowego czyniąc to za pomocą pracowników organu nie zaś uprawnionego do wykonywania tego typu czynności geodetę. Takiemu stanowisku przeczy opinia geodety z dnia [...] maja 2016 r., sporządzona w związku ze zleconym tyczeniem pasa drogowego ulicy Ch. w P., z której wynikało, że w pasie drogowym wymienionej ulicy, na działkach [...]-[...] znajdowały się, w całości w obrębie tego pasa drogowego, dwa betonowe i stalowe słupki podstawy reklamy.

48 Niezasadne są również zarzuty z pkt 2.1.2. petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca dąży w nich do wykazania, że sąd I instancji dokonał błędnej oceny środków dowodowych zebranych przez organy w sprawie, na podstawie których ustalono istotne okoliczności stanowiące podstawę̨ do wymierzenia kary pieniężnej, w szczególności dotyczących ustalenia daty początkowej zajęcia pasa drogowego na podstawie oświadczenia pracownika Zarządu Dróg w P. z dnia 11 maja 2016 r., stanowiącego w istocie notatkę służbową, która nie mogła zastąpić środków dowodowych przewidzianych w art. 75 i n. k.p.a.

49 Wskazania wymaga, że data początkowa zajęcia pasa drogowego ustalona przez organ I instancji na dzień 22 września 2011 r., została poddana weryfikacji organu odwoławczego, który stwierdził błędne ustalenia w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło bowiem, że dowodami pozwalającymi na ustalenie daty początkowej zajęcia pasa drogowego, była wykonana w dniu 3 marca 2012 r. dokumentacja fotograficzna podczas wykonywanych czynności służbowych pracowników organu. Podkreślenia wymaga, że to ustalenie znajdowało również potwierdzenie w innych dowodach zgromadzonych w niniejszej sprawie – kontroli z 23 marca 2015 r. oraz zdjęć pozyskanych z witryny internetowej "Google Maps". Niewadliwie wobec tego Sąd I instancji uznał za prawidłową datę przyjętą przez organ odwoławczy, jako datę początkową zajęcia spornego pasa drogowego, co w konsekwencji przekładało się również na wysokość ustalonej kary za stwierdzony delikt.

50 Skarżąca nie podważyła powyższych dowodów zebranych przez organy administracji w tej kwestii, mimo że była wielokrotnie wzywana przez organ do udzielenia informacji, wyjaśnień, czy przedłożenia dokumentów. Nie zakwestionowała powyższych ustaleń, ani nie przedstawiła innych dokumentów mających na celu wykazanie daty początkowej zajęcia pasa drogowego przez skarżącą (np. rachunków na których widniała data posadowienia betonowych i metalowych słupków podstaw reklam).

51 Powyższe czyni niezasadnym zarzut z pkt 2.1.1. petitum skargi kasacyjnej.

52 Odnosząc się do zarzutu pomieszczonego w pkt 2.1.3. petitum skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że w jego ramach skarżąca zmierza w istocie do wykazania naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasady czynnego udziału strony w postepowaniu poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego po ponad 3 latach od stwierdzenia okoliczności mających świadczyć o rzekomym zajęciu pasa drogowego, przez co wymiar kary wzrósł z przyczyn leżących po stronie organu oraz niepotwierdzenie tych okoliczności w drodze czynności przy których zapewniony został udział strony.

53 Ponownie podkreślić należy, że skarżąca pomimo prawidłowego zawiadomienia o czynnościach podejmowanych przez organy administracji nie uczestniczyła w nich, czym pozbawiła się czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się natomiast do naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów, wskazać należy, że w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest: "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa" (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984/2, poz. 117; a także A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2019, pkt 1 do art. 8). Podkreśla się również, że realizacja wynikającego z art. 8 k.p.a. wymagania prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa "jest szczególnie istotne w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody" (wyrok SN z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994/1, poz. 2). Za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (władzy publicznej) uznaje się zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (wyrok NSA w Łodzi z 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1, poz. 27).

54 Mając powyższe na uwadze za nieuzasadnione uznać należy twierdzenia skarżącej o naruszeniu powołanej zasady. Z niepodważonych przez skarżącą okoliczności faktycznych sprawy jasno wynikało bowiem, że skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W toku postępowania takiego zezwolenia nie przedłożyła. Organ odwoławczy natomiast na podstawie zebranego materiału dowodowego (m.in. mapy zasadniczej w skali 1:500 uzyskanej z zasobów Miasta P., fotografii pobranych z bazy internetowej zasobów "Mapy Google", fotografii wykonanych w ramach czynności służbowych podczas objazdu ulic miasta P. w tym m.in. ulicy Ch. w dniu 3 marca 2012 roku, kontroli przeprowadzonych w terenie w dniach 23 marca i 15 kwietnia 2015 r., udokumentowanych protokołami i sporządzoną dokumentacją fotograficzną z ww. czynności) ustalił okres zajęcia pasa drogowego od dnia 3 marca 2012 roku do dnia 5 lutego 2015 roku tj. przez 1.070 dni. Dlatego też powoływanie się przez skarżącą, że działała w zaufaniu do organów, nie może oznaczać zaakceptowania przez organy i sąd sytuacji, w której skarżąca zajęła pas drogowy ulicy Ch. W P. poprzez umieszczenie, bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy. Skarżąca miała bowiem świadomość, że działania jej są niezgodne z prawem.

55 Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego pomieszczonego w punkcie 2.2 petitum skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że w swojej istocie sprowadza się do on do, istotnego zdaniem skarżące, wpływu planu zagospodarowania przestrzennego na treść rozstrzygnięcia w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy należało przyjąć, że w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na danym obszarze, granice pasa drogowego powinny być ustalane w oparciu o treść tego planu, a nie tylko ewidencję gruntów.

56 Wskazania, wobec tak sformułowanego zarzutu, wymaga, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu.

57 Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie odnosiła się do kwestii rozumienia przepisu. Uzasadnienie bowiem tego zarzutu skargi kasacyjnej odnosi się wyłącznie do kwestii stanu faktycznego i prawidłowości jego ustalenia. Brak jest zaś uzasadnienia, na czym miała polegać błędna wykładnia przepisów, jakie dyrektywy interpretacyjne organy naruszyły, tym bardziej brak jest wskazania, w jaki sposób należy rozumieć wymienione w ramach omawianego zarzutu przepisy.

58 Wbrew twierdzeniom skarżącej podkreślić należy, że przywołane przez nią przepisy materialnoprawne zostały w tej sprawie prawidłowo zinterpretowane, jak i zastosowane. Sąd I pierwszej instancji dostatecznie wyjaśnił rozumienie przywoływanych przepisów, ponadto trafnie wskazał, że w jego ocenie zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostawały bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem planistycznym w systemie prawnym zagospodarowania przestrzennego gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala bowiem przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Może przewidywać odmienne niż dotychczasowe przeznaczenie określonego terenu. Niemniej nie zmienia to faktu, że sporna reklama w okresie objętym zaskarżoną decyzją była umieszczona w pasie drogowym bez zezwolenia, a strona skarżąca nie przedstawiła jakiejkolwiek dokumentacji, która mogłaby skutecznie poważyć ustalenia organu.

59 Wobec powyższego, zarzut z pkt. 2.2.1. petitum skargi kasacyjnej uznać należało za również niezasadny.

60 Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności sprawy, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.