Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2020 r., II GSK 408/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2020 r., II GSK 408/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "S." Sp. z o.o. z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 261/17 w sprawie ze skargi "S." Sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "S." Sp. z o.o. z siedzibą w D. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 261/17, oddalił skargę S. Sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

3 Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

4 I

5 W dniu [...] czerwca 2015 r. w miejscowości S. na drodze krajowej nr 92 (dopuszczalny nacisk na osi 10 t.) zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego oraz trzyosiowej naczepy. Pojazdem kierował J. G., który wykonywał międzynarodowy przejazd na trasie z Holandii do Polski w imieniu S. Sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej: skarżąca, spółka).

6 W trakcie kontroli stwierdzono, iż nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego wynosił 10,65 t. i przekraczał dopuszczalną normę o 0,65 t. Kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

7 Decyzją z dnia [...] września 2015 r. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego - działając na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust. 1 -3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. – dalej: p.r.d.) oraz art. 104 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej: k.p.a.) - nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV.

8 Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 13 października 2016 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 242/16 odrzucił skargę wniesioną na ww. rozstrzygnięcie GITD z dnia [...] grudnia 2015 r.

10 Pismem z dnia 21 września 2016 r. spółka złożyła wniosek o uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. wydanej w sprawie ostatecznej decyzji.

11 Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. GITD - działając na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. - odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2015 r.

12 Pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

13 GITD decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 14 listopada 2016 r.

14 W uzasadnieniu GITD wskazał, że argumenty skarżącej zawarte w piśmie z dnia 21 września 2016 r., jak i we wniosku z dnia 5 grudnia 2016 r., nie mogą stanowić podstawy do zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Podkreślił, że niniejsze postępowanie nie może obejmować po raz kolejny kontroli decyzji o nałożeniu kary pieniężnej z punktu widzenia przepisów stanowiących ich podstawę materialnoprawną, ani też nie może obejmować oceną ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w postępowaniu zakończonym tą decyzją.

15 Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki.

16 WSA wyjaśnił, że tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i art. 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji nie może bowiem prowadzić do wydania decyzji, które będą naruszać prawo.

17 Ponadto, trybu z art. 154 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a., nie można traktować jako służących ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej instancji.

18 Następnie, Sąd I instancji wskazał, że decyzje o nałożeniu kary pieniężnej podejmowane na podstawie art. 140 aa ust. 1 i art. 140 ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. mają charakter decyzji związanych. Świadczy o tym brzmienie art. 140 aa ust. 1 p.r.d., zgodnie z którym za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Imperatywna forma czasownika "nakłada" wskazuje, że orzekający w takiej sprawie organ administracji nie ma możliwości wyboru rozstrzygnięcia, lecz obowiązany jest w opisanym w tym przepisie stanie faktycznym wymierzyć karę pieniężną, jak to miało miejsce w sprawie zakończonej ostateczną decyzją GITD z dnia [...] grudnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. nakładającą na spółkę karę pieniężną w kwocie 5.000 zł.

19 WSA podkreślił, że ustawowa przesłanka, o jakiej mowa zarówno w art. 154 k.p.a., jak i w art. 155 k.p.a., tj. słuszny interes strony, nie jest przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną, odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny. Stąd też nie jest możliwe wywiedzenie słusznego interesu strony tylko z art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a., bowiem istnienie tego słusznego interesu musi wynikać z rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których wydana została ostateczna decyzja, co do której uruchomiono tryb nadzwyczajny. Natomiast skoro związanie administracyjne czyni niedopuszczalnym wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie obu omawianych przepisów, to tym samym brak jest materialnoprawnych podstaw do jakiegokolwiek analizowania przesłanek wynikających z obu tych przepisów. W tym kontekście podnoszenie jakichkolwiek zarzutów przez skarżącą, czy to natury formalnej (faktycznej), czy prawnej, pozostaje bez wpływu na treść podejmowanego przez organ rozstrzygnięcia z jej wniosku z dnia 21 września 2016 r. Niedopuszczalność stosowania trybu z art. 154 i z art. 155 k.p.a. do decyzji związanych, a taką jest decyzja nakładająca karę pieniężną na skarżącą, uniemożliwia bowiem jakąkolwiek analizę przesłanek pod kątem uchylenia lub zmiany decyzji w tym przedmiocie.

20 II

21 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego.

22 Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sprawie niniejszej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprawidłowe przeprowadzenie przez WSA kontroli decyzji GITD, a co za tym nieuwzględnienie, że w zaskarżonej decyzji naruszono:

23 - art. 138 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji GITD z dnia [...] grudnia 2015 r., w sytuacji gdy istniały przesłanki do uchylenia ww. decyzji w trybie art. 155 k.p.a.;

24 - art. 7, 77 § 1 k.p.a w zw. z 107 k.p.a. i 140 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich przesłanek przemawiających za zmianą ostatecznej decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na spółkę, a m.in. nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony, a w konsekwencji nierozważenie przez organ możliwości zmiany ostatecznej decyzji zgodnie ze słusznym interesem strony;

25 - art. 155 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i bezzasadne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do uchylenia decyzji GITD w trybie tego przepisu, podczas gdy spełnione zostały przesłanki konieczne do jego zastosowania;

26 - art. 6-10 k.p.a. - zasad ogólnych postępowania administracyjnego tj. zasady praworządności i działania na podstawie przepisów prawa, zasady dążenia do prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania do władczy publicznej.

27 W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że w sprawie wykazany został słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, która została wydana na podstawie polskich przepisów, które są niezgodne z obwiązującym porządkiem prawnym.

28 W piśmie z dnia 12 maja 2019 r. spółka wskazała, że w dniu 21 marca 2019 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał wyrok w sprawie C-127/17, który to w związku z toczącym się postępowaniem przed NSA ma zasadnicze znaczenie.

III

29 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

30 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

31 W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

32 Odnosząc się do zarzutów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 k.p.a., art. 7, 77 § 1 k.p.a w zw. z 107 k.p.a., art. 140 k.p.a. art. 155 k.p.a. oraz art. 6-10 k.p.a. należy stwierdzić, że są one niezasadne. Autor skargi kasacyjnej - jak wynika to z treści uzasadnienia - podważa w istocie: 1) zasadność niewzruszenia przez Sąd I instancji decyzji ostatecznej GITD z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej na spółkę za naruszenie przepisów w transporcie drogowym żądając jej uchylenia oraz 2) podnosi niewłaściwe zastosowanie art. 155 k.p.a. poprzez stwierdzenie braku podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji GITD z dnia [...] grudnia 2015 r.

33 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji, który oddalił skargę spółki.

34 Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowania, o których mowa w art. 154 i art. 155 k.p.a., są nadzwyczajnymi trybami postępowania mającymi na celu wzruszenie ostatecznych decyzji administracyjnych. W postępowaniach tych weryfikacja ostatecznej decyzji następuje tylko z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. O uwzględnieniu obu tych interesów można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Chodzi tu o taką sytuację, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny". W obszarze tego "luzu" organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, przy czym każde z tych rozstrzygnięć jest podejmowane w granicach prawa. W postępowaniach, o których mowa w art. 154 i art. 155 k.p.a. nie jest natomiast dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 24 października 2012 r., I GSK 792/11, CBOSA).

35 Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie spółki, strona nie może - powołując się na interes społeczny lub własny interes - domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. W przeciwnym wypadku postępowania określone w art. 154 i art. 155 k.p.a. służyłyby do ponownego rozpoznania spraw już zakończonych ostateczną decyzją administracyjną niejako "w kolejnej instancji". Prowadziłoby to do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Organ administracji nie jest zatem uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz powinien dokonać jej analizy jedynie pod kątem zbadania dwóch przesłanek, jakimi są interes społeczny lub słuszny interes strony (wyroki NSA: z 24 października 2012 r., I GSK 792/11; z 16 kwietnia 2011 r., II OSK 1081/10, z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10; z 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09; z 5 stycznia 2007 r. I OSK 586/06; z 9 maja 2005 r., OSK 1764/04; z 23 stycznia 2003 r. III SA 1195/01, z 12 kwietnia 2000 r., III SA 1388/99; z 4 października 1999 r., IV SA 1434/97; z 4 maja 1999 r., III SA 5695/98, CBOSA).Trzeba podkreślić, że trybu z art. 155 k.p.a., nie można traktować jako służącego ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 1943/18, CBOSA).

36 Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji", jak usiłuje to czynić skarżąca kasacyjnie spółka. Podkreślić należy, iż przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 155 k.p.a. nie jest ocena zarzutów merytorycznych, które mogły zostać podnoszone w zwykłym trybie odwoławczym, lecz to czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie to jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego pozwalającym wzruszyć ostateczną decyzję po spełnieniu przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2019 r., II OSK 1540/18; wyroki NSA w Warszawie: z 13 grudnia 1996 r., sygn. III SA 1212/95, LEX nr 28966, z 15 listopada 1996 r., sygn. III SA 1110/95, LEX nr 27376).

37 Zatem w postępowaniu wszczętym wnioskiem spółki na podstawie art. 155 k.p.a., będącym nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, podnoszenie przez skarżącą kasacyjnie spółkę w tym postępowaniu zarzutów i wątpliwości natury merytorycznej - pozostaje bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w takim postępowaniu.

38 Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie - wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie spółki - podziela stanowisko Sądu I instancji o niedopuszczalności stosowania trybów nadzwyczajnych z art. 154 i art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanych, którymi są decyzje organów orzekających w rozpoznawanej sprawie. Jak bowiem słusznie stwierdził Sąd I instancji, decyzje o nałożeniu kary pieniężnej podejmowane na podstawie art. 140 aa ust. 1 i art. 140 ab ust. 1 pkt 2 p.r.d., mają charakter decyzji związanych.

39 W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Natomiast ich zastosowanie do decyzji związanych jest niedopuszczalne (por. wyroki NSA z 26 października 2018 r., I OSK 205/17; z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, LEX nr 784233; z 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2663/15, LEX nr 2170798). Zatem w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe.

40 Natomiast, odnosząc się do powołanego przez skarżącą kasacyjnie spółkę w piśmie procesowym z dnia 12 maja 2019 r. wyroku TSUE z dnia 21 marca 2019 r., C-127/17 w sprawie Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, należy stwierdzić, że wyrażone w nim stanowisko Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej - wbrew stanowisku kasatora - nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, która dotyczy nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. Decyzję ostateczną - wydaną przez GITD z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. nakładającą na spółkę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV – można byłoby zweryfikować pod kątem jej legalności w postępowaniu wznowieniowym, nie zaś w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 155 k.p.a.

41 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).