Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., II GSK 407/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., II GSK 407/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Maciej Nawrocki po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 5 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Go 803/08 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w R. na rzecz W. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 I

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, oddalił skargę W. B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd.

4 W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Naczelnik Urzędu Celnego w G. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nałożył na W. B. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Nałożenie kary pieniężnej było następstwem kontroli, dokonanej w dniu [...] października 2004 r. w miejscowości S. na drodze krajowej, samochodu ciężarowego Ford Transit wraz z przyczepą, stanowiącego własność i kierowanego przez W. B. Podczas kontroli ustalono, iż dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony, a kierujący pojazdem nie posiadał przy sobie karty opłaty drogowej. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Dyrektor Izby Celnej w R., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

5 Oddalając skargę W. B. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie zaznaczył, że organy administracji winny stosować przepisy obowiązujące w dacie orzekania, jednakże dla oceny obligatoryjności nałożenia na skarżącego kary z tytułu nieuiszczenia opłaty drogowej w związku z przejazdem drogą krajową dokonywanym w dniu [...] października 2004 r., niezbędne było stosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, zwanej dalej u.t.d., w brzmieniu obowiązującym w tej dacie. W art. 3 ust. 1 u.t.d., w ówczesnym brzmieniu, ustawodawca zastrzegł, że jej przepisów nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów: przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - w niezarobkowym przewozie drogowym osób; o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy, a także zespołów ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego. Z kolei w myśl przepisu art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d., do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Z treści powyższych przepisów Sąd wywiódł, że przepisy u.t.d. mają zastosowanie do przewozu drogowego wykonywanego pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony, także przez podmiot niebędący przedsiębiorcą, przy czym odpowiednie zastosowanie mają wtedy przepisy u.t.d. dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego (art. 4 pkt 4).

6 Nadto Sąd pierwszej instancji podał, że zgodnie z przepisem art. 42 ust. 1 u.t.d. w treści obowiązującej w dniu kontroli, powinność uiszczenia spornej opłaty obciążała przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonującego przewozy na potrzeby własne. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy celne prawidłowo przyjęły, iż na skarżącym ciążył obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, przewidziany w art. 42 ust. 1 u.t.d., gdyż błędne było rozumowanie, że jeżeli skarżący wykonuje przejazd zespołem pojazdów niezwiązany z prowadzoną działalnością gospodarczą ("prywatnie"), nie mają wobec niego zastosowania przepisy ustawy o transporcie drogowym. Wykładnia wskazanych wyżej przepisów ustawowych nakazywała bowiem odpowiednie stosowanie przepisów regulujących niezarobkowy przejazd drogowy, zatem także obowiązku uiszczania należnej opłaty drogowej za przejazd po drodze krajowej. Zgodnie z poz. 4.1. załącznika do u.t.d. (w wersji obowiązującej w dniu kontroli), wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych penalizowane było karą pieniężną w kwocie 3.000 zł. Organy celne miały więc, w ocenie Sądu pierwszej instancji, podstawę do wymierzenia kary w tej wysokości, w świetle art. 92 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d.

7 II

8 Od powyższego wyroku W. B. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

9 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

10 1) art. 42 ust. 1 u.t.d. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy w dacie orzekania obowiązywał korzystniejszy dla skarżącego art. 42 ust. 1 pkt 5 u.t.d. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw;

11 2) art. 4 pkt 4, art. 42 ust. 1 i art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] października 2004 r., oraz art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 12 Rozporządzenia Rady Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. poprzez przyjęcie, iż przepisy u.t.d. według stanu na dzień [...] października 2004 r. dotyczyły przewozów dokonywanych pojazdami używanymi do niehandlowych przewozów w celach prywatnych;

12 3) art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d., poprzez przyjęcie, iż odpowiednie stosowanie przepisów u.t.d., odnoszących się do niezarobkowego wykonywania przewozów drogowych dotyczy również przedsiębiorców;

13 4) poz 4.1 załącznika do u.t.d. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu jako obowiązującego na dzień kontroli.

14 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w R. domagał się jej oddalenia nie podzielając zarzutów skarżącego.

III

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. lub ustawą procesową, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Stosownie do treści przytoczonego przepisu Sąd zobligowany jest w każdej sprawie zbadać wpierw, czy nie występują przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.

17 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie występuje przesłanka nieważności postępowania określona w art.183 § 2 pkt 4 p.p.s.a, albowiem w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brali udział sędziowie wyłączeni z mocy ustawy.

18 Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika bowiem, że w składzie Sądu pierwszej instancji, który wydał wyrok w dniu 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 456/07 brali udział m.in. sędziowie Joanna Brzezińska oraz Ireneusz Fornalik. Następnie ci sami sędziowie, również brali udział w wydaniu zaskarżonego wyroku z dnia 5 lutego 2009 r.

19 Przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, iż sędzia wyłączony jest z mocy ustawy od orzekania w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator.

20 Instytucja wyłączenia sędziego ma charakter gwarancji procesowej, mającej w szczególności zapewnić realizację wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zasady odzwierciedlającej treść art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, która ustanawia prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

21 Ranga tych przepisów świadczy o tym, że bezstronność sędziowska jest wartością, której ochrona i realizacja są szczególnie ważne w demokratycznym państwie prawa. Tak uregulowaną bezstronność należy utożsamiać z obiektywizmem wyrażającym się w równorzędnym traktowaniu stron postępowania, tak aby nie doszło do stworzenia korzystniejszej sytuacji procesowej dla żadnej z nich. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wyrażał pogląd, że zasada obiektywizmu i bezstronności orzekania na gruncie prawa do sprawiedliwego procesu administracyjnego, jest rozumiana m.in. w ten sposób, że na treść rozstrzygnięcia sądowego nie mogą wpływać zapatrywania, uprzedzenia i interesy osoby biorącej udział w podejmowaniu rozstrzygnięcia, a osoba ta nie powinna uczestniczyć w kontroli wydanego przez siebie aktu (tak m.in. w wyroku z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08, z powołaniem się również na poglądy doktryny: Z. Kmieciak Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, str. 119). Obiektywizm i bezstronność mogą być zakwestionowane, gdy sędzia (a tym bardziej dwoje sędziów, jak w sprawie niniejszej) orzeka dwukrotnie w sprawie; biorąc wcześniej udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku kasacyjnego, a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na decyzję podjętą na skutek wcześniejszego wyroku Sądu. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyżej wyroku z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08 oraz w wyrokach z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 683/08, z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK199/09 i z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II GSK 436/09, orzekając w podobnych sprawach jak rozpoznawana.

22 Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 18 p.p.s.a. był już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyrokach z dnia 13 grudnia 2005 r. w sprawie o sygn. akt SK 53/04 (OTK-A 2005/11/134) oraz z dnia 14 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt SK 6/07 (OTK-A 2008/8/137). Mając na uwadze zaprezentowane w tych wyrokach rozważania Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należy tak interpretować, aby wyeliminować z obrotu prawnego orzeczenie wydane w okolicznościach mogących budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności sądu, który je wydał.

23 A zatem, skoro dwoje sędziów, orzekających w składzie w którym zapadł zaskarżony wyrok, brało uprzednio udział w wydaniu orzeczenia z 20 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Go 456/07, to – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną – niezależnie od tego, czy zarzut taki jest zgłaszany, czy też nie, mogą powstać zasadne wątpliwości, co do obiektywizmu podjętego rozstrzygnięcia.

24 Jednakże nie można nie zauważyć, że wyrok zapadły w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji, jak i wcześniejszy wyrok w tej sprawie dotyczą orzeczeń administracyjnych wydanych w zwykłych trybach postępowania, a zatem nie można automatycznie stwierdzić związku o charakterze równoznacznym z sytuacjami, będącymi przedmiotem rozważań zwłaszcza w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 października 2008 r., o sygn. akt SK 6/07.

25 Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę na wcześniejsze wyroki tegoż Sądu zapadłe m.in. w sprawach z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II GSK 274/08, z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08 oraz z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 683/08 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), gdzie w okolicznościach analogicznych do niniejszej sprawy uznano, że orzekanie przez tego samego sędziego w kolejnym składzie narusza dyspozycję art. 18 § 1 pkt 6 ustawy procesowej.

26 Reasumując dotychczasowe rozważania uznać należy, że stosowanie przepisu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stawia Sąd przed koniecznością dokonania wykładni w taki sposób, aby jej rezultat był zgodny z zasadą recypowaną z postanowień ww. Konwencji i wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd stosując ustawę, powinien bowiem w pierwszym rzędzie wykorzystać technikę wykładni tak, aby wyeliminować nieprawidłowości jej stosowania i narzucić właściwe rozumienie przepisów ustawy (por.: m.in. ww. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08 oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 20 listopada 1995 r., sygn. akt K 23/95, opubl.: OTK 1995/3/05; 17 lipca 1996 r., sygn. akt K 8/96, opubl.: OTK ZU nr 1996/4/32, 24 czerwca 1998 r., sygn. akt K 3/98, opubl.: OTK ZU nr 1998/4/52). Wiąże się to ściśle również z koncepcją obiektywnej bezstronności sędziowskiej (wypracowaną w orzecznictwie ETPC oraz Trybunału Konstytucyjnego - na co zwracał uwagę NSA w ww. wyroku z dnia 8 lipca 2009 r.), w myśl której istotne znaczenie dla oceny obiektywizmu Sądu ma zewnętrzny, społeczny odbiór zaistniałych okoliczności. W tym ujęciu instytucja wyłączenia sędziego, ma zapewniać także budowanie zaufania społecznego do organów sprawujących wymiar sprawiedliwości. Postępowanie musi być zatem prowadzone tak, aby nie stwarzać nawet pozornego wrażania lekceważenia standardów zachowania bezstronności będącej przecież uzewnętrznieniem niezawisłości sędziowskiej.

27 Odmienność sytuacji, będących przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 6/07 od okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie, jest dość oczywista. Jednak wywody poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny i Trybunał Konstytucyjny w oparciu o relacje między zwyczajnym i nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, mogą znaleźć odpowiednie zastosowanie do zależności istniejących między dwoma trybami zwyczajnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, odwołując się do zapatrywań wyrażonych w uzasadnieniach wyroków NSA w sprawach z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II GSK 274/08, z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 683/08, z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08, wskazuje, że nie można z góry wykluczyć, że w okolicznościach konkretnej sprawy nie zajdą przesłanki, które potraktować należałoby jako przesłankę wyłączenia sędziego.

28 Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała wskazana wyżej przesłanka nieważności postępowania.

29 Stwierdzona powyżej nieważność obliguje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z przepisami art. 185 § 1 i art. 186 p.p.s.a., do uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, bez możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż ocena wydanego wyroku w nieważnym postępowaniu staje się bezprzedmiotowa, jeżeli niezależnie od jej wyniku orzeczenie podlega uchyleniu.

30 Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.