Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2022 r., II GSK 399/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2022 r., II GSK 399/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1620/19 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 15 maja 2019 r. nr DRI-VI.025.5.4.2019 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 2. zasądza od T. Sp. z o.o. w W. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1620/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. sp. z o.o. w W. (dalej: spółka lub skarżąca) na postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii (dalej: Minister) z 15 maja 2019 r. nr. DRI-VI.025.5.4.2019 w przedmiocie wydania zaświadczenia – uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od organu na rzecz spółki koszty postępowania.

3 Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Spółka 4 lutego 1998 r. uzyskała zezwolenie nr 3 na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. Specjalnej Strefy Ekonomicznej I. Zezwolenie zostało udzielone do 28 maja 2017 r.

5 Pismem z 27 marca 2017 r. spółka złożyła wniosek o zmianę ww. zezwolenia poprzez nadanie pkt I zezwolenia dotyczącego terminu jego obowiązywania następującego brzmienia: "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa". Spółka uważa, że art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 482 ze zm.; dalej: usse), nie wyklucza zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie.

6 Minister decyzją z 24 lipca 2017 r. nr 179/DI/17 odmówił zmiany zezwolenia, która została następnie utrzymana w mocy decyzją z 23 maja 2019 r. nr DRI-VI.025.1.71.2019.DJ, którą spółka zaskarżyła do WSA.

7 Spółka pismem z 5 kwietnia 2019 r. – na podstawie art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: kpa) – wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wystąpienie skutków w postaci załatwienia sprawy zgodnie z jej wnioskiem z 27 marca 2017 r. o zmianę zezwolenia.

8 Minister postanowieniem z 15 maja 2019 r. odmówił spółce wydania przedmiotowego zaświadczenia.

9 W uzasadnieniu Minister podkreślił, że wniosek spółki o wydanie zaświadczenia nie stanowi prostego poświadczenia stanu prawnego będącego aktem wiedzy organu wynikającego z prowadzonych rejestrów, bądź dokumentów będących w jego posiadaniu wynikających z kompetencji przypisanych organowi. Wniosek zawiera żądanie wydania zaświadczenia, które przesądzałoby stan prawny zaistniały po złożeniu wniosku, a to stanowi interpretację sytuacji prawnej przedsiębiorcy. W ocenie organu, sytuację prawną przedsiębiorcy określa obecnie zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. Specjalnej Strefy Ekonomicznej I. oraz wniosek o jego zmianę. Tak ukształtowanej sytuacji prawnej organ nie jest uprawniony poświadczyć na podstawie art. 217 kpa. Wydanie zaświadczenia stanowiłoby potwierdzenie interpretacji stanu prawnego opisanego we wniosku o wydanie zaświadczenia a do tego organ nie jest uprawniony na podstawie art. 217 kpa.

10 Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę spółki.

11 W motywach wyroku WSA przypomniał, że istota sprawy dotyczy dwóch kwestii, tj. skutku prawnego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej przez organ po upływie terminów do jej załatwienia, a tym samym stworzenia na podstawie art. 11 ust. 9 usdg fikcji prawnej rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem spółki oraz możliwości poświadczenia tego faktu w trybie zaświadczenia.

12 WSA w obu spornych kwestiach przyznał racje skarżącej społce.

13 W pierwszej kolejności odniósł się do możliwości zastosowania art. 11 ust. 9 usdg w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej. WSA uznał, że art. 11 ust. 9 usdg znajduje zastosowanie do postępowania z wniosku przedsiębiorcy w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy ma charakter klauzuli generalnej i znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy - poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw. Ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 usdg.

14 WSA następnie wyjaśnił, że kwestie te zostały przesądzone w wyroku z 27 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1579/19, w którym wskazano, że wniosek spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. Specjalnej Strefy Ekonomicznej, w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi "sprawę przedsiębiorcy", a brak jego rozpatrzenia w terminie rodzi skutek określony w art. 11 ust. 9 usdg, tj. skutek w postaci przyjęcia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy.

15 W zakresie drugiej kwestii związanej z wydaniem zaświadczenia, WSA wskazał, że 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935; dalej: ustawa nowelizująca kpa). Ustawą tą wprowadzono Rozdział 8a "Milczące załatwienie sprawy". Zatem wbrew poglądowi organu, który zakwestionował dopuszczalność potwierdzenia zajścia skutku w postaci milczącego załatwienia sprawy przez wydanie zaświadczenia, kwestię tę wprost uregulował obowiązujący w dacie złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia art. 122f § 1 kpa, który stanowi, iż na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. WSA stwierdził, że również w poprzednio obowiązującym stanie prawnym fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy wywołuje skutki tożsame jak w sytuacji wydania rozstrzygnięcia przez organ, dlatego nie można przyjąć, że powyższa okoliczność nie mogłoby znaleźć odzwierciedlenia w zaświadczeniu wydanym w trybie art. 217 kpa.

16 WSA uznał, że Minister naruszył art. 11 ust. 9 usdg w zw. z art. 122f § 1 kpa.

17 W efekcie WSA, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302), orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.

18 Minister skargą kasacyjną zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając:

19 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

20 1) art. 11 ust. 9 usdg w zw. z art. 196 ust 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 650), poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia potwierdzającego wystąpienie skutków w postaci załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem z 13 kwietnia 2017 r. o zmianę zezwolenia nr 3 z 4 lutego 1998 r., w sytuacji gdy nie jest to przepis szczególny o którym mowa w art. 122a kpa, jak również nie może on znaleźć zastosowania w sprawach zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej wydawanej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej;

21 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

22 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 217 § 1 oraz § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 kpa, poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy brak jest podstaw do wydania zaświadczenia, gdyż rozstrzygałoby ono o okoliczność spornej i które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania i skutkowało bezpodstawnym uchyleniem postanowienia;

23 - art. 141 § 4 ppsa poprzez brak orzeczenia co do istoty sprawy na skutek braku jednoznacznego wskazania podstawy prawnej będącej podstawą wydania zaświadczenia, a co za tym idzie brak sformułowania wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania i które to naruszenie ma istotny wpływ naw wynik sprawy z uwagi na, fakt, że organ nie ma pewności na podstawie którego w przywołanego przez sąd przepisu powinien orzekać;

24 - art. 141 § 4 ppsa poprzez sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia bez pełnego odniesienia się do istotnych kwestii spornych podnoszonych przez organ administracji w szczególności dotyczących braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 11 ust. 9 usdg wskazując na ugruntowane orzecznictwo sadów administracyjnych w tej sprawie oraz odnosząc się do postanowień dyrektywy usługowej, co miało wpływ na wynik postępowania, ponieważ uniemożliwia organowi prawidłową ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, co prowadzi do braku możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy;

25 - art. 122f § 1 kpa w zw. z art. 16 ustawy nowelizującej kpa, poprzez oparcie rozstrzygnięcia art. 122f § 1, który mocą przepisów przejściowych nie może znaleźć zastosowania w sprawach niezakończonych ostateczną decyzją administracyjną w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ sąd zastosował przepis którego w tym stanie faktycznym sprawy nie mógł zastosować, co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia postanowienia o odmowie wydania zezwolenia.

26 Z uwagi na powyższe Minister wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych.

27 W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

28 Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

29 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

30 Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

31 Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

32 Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

33 Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.

34 Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

35 Jak wynika ze skargi kasacyjnej, spór dotyczy prawidłowości stanowiska WSA, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Ministra w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uznał, że postanowienie to jest niezgodne z prawem i uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa. WSA przyjął, że wydanie zaświadczenia było możliwe na podstawie art. 122f kpa, w związku z wnioskiem skarżącej z 4 kwietnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w przedmiocie zmiany udzielonego spółce zezwolenia, a więc złożonego już po wejściu w życie przepisów zmieniających Kodeks postępowania administracyjnego. Dodatkowo WSA wskazał, że jeśliby nawet przyjąć, że nie ma możliwości wydania w przedmiotowej sprawie zaświadczenia na podstawie art. 122f kpa z uwagi na przepisy intertemporalne, to i tak istnieje taka możliwość na podstawie art. 217 § 1 kpa. Takie stanowisko WSA kwestionuje organ.

36 Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że w punkcie 1. jej petitum zarzucono naruszenie art. 11 ust. 9 usdg, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia potwierdzającego wystąpienie skutków w postaci załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem z 13 kwietnia 2017 r. o zmianę zezwolenia nr 3 z 4 lutego 1998 r., w sytuacji gdy nie jest to przepis szczególny o którym mowa w art. 122a kpa, jak również nie może on znaleźć zastosowania w sprawach zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej wydawanej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej.

37 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to zarzut chybiony.

38 Przede wszystkim wskazać należy, że w tym przedmiocie równolegle wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 202/20, którym oddalił skargę kasacyjną organu od wyroku WSA z 27 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1579/19, ze skargi spółki na decyzję Ministra z 23 maja 2019 r. nr DRI-VI.025.1.71.2019.DJ w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, którym uchylił decyzje organów obu instancji. W wyroku tym NSA wskazał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 11 ust. 9 usdg ustanawiający fikcję rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. Zatem sprawa w przedmiocie zmiany przysługującego spółce zezwolenia na działalność w specjalnej strefie ekonomicznej została pozytywnie dla spółki zakończona. W związku z tym nie ma potrzeby powtarzania w tym zakresie argumentacji WSA zawartej w zaskarżonym wyroku, gdyż ta dotycząca wykładni art. 11 ust. 9 usdg w przedmiocie zmiany zezwolenia na działalność w specjalnej strefie ekonomicznej jest prawidłowa.

39 Mając na uwadze powyższe, należało rozważyć, czy błędna ocena organu dotycząca możliwości zastosowania w sprawie art. 11 ust. 9 usdg, stwierdzona przywołanym wyrokami WSA z 27 listopada 2019 r. (ostatecznie potwierdzona wyrokiem NSA z 1 lipca 2022 r.) oznacza, że organ wydał nieprawidłowe postanowienie z 15 maja 2019 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego wystąpienie skutków w postaci załatwienia sprawy zgodnie z wniosek spółki z 27 marca 2017 r. o zmianę zezwolenia nr 3.

40 W tym zakresie organ, na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, w pierwszym rzędzie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 kpa, poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy brak jest podstaw do wydania zaświadczenia, gdyż rozstrzygałoby ono o okoliczność spornej.

41 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to zarzut usprawiedliwiony, który zarazem przesądził o wyniku sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

42 Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 217 § 1 kpa – organ administracji wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 pkt 2 kpa – zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosowanie do art. 218 § 1 kpa – w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

43 Podkreślić należy, że zaświadczenie wydawane na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ma charakter materialno-technicznej czynności urzędowej i sprowadza się do potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, ale tylko takich, o których informacje znajdują się w dyspozycji organu.

44 W doktrynie wskazuje się, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 i n. kpa, nie kreuje stanu faktycznego czy prawnego ani ich w sposób wiążący nie ustala (nie stwierdza), lecz jedynie potwierdza ich istnienie albo obowiązywanie (Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004, s. 256; M. Zdyb, J. Stelmasiak, Prawo administracyjne, Warszawa 2017, str. 211-214; M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2017, str. 301-305; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, str. 460-462). Dlatego zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 i n. kpa, można przepisać wartość logiczną w tym sensie, że można wypowiadać się o jego prawdziwości albo fałszywości. Zawiera ono bowiem oświadczenie wiedzy organu administracji publicznej wydającego zaświadczenie na temat określonego stanu faktycznego albo prawnego. To zaś, inaczej niż treść aktu administracyjnego albo aktu normatywnego, może być prawdziwe albo fałszywe. Jest tak nawet wówczas, gdy zaświadczenie dotyczy faktu wydania jakiegoś aktu administracyjnego czy jego treści. (por. Gajda-Durlik M. (red.), Kmieciak Z. (red.), Milczące załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej; pub. WKP 2019 str. 278).

45 W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 kpa jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy kwestii spornych, które winny być rozstrzygnięte w postępowaniu administracyjnym o charakterze jurysdykcyjnym. Nie można bowiem w drodze zaświadczenia uzyskiwać de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, bądź też pozyskiwać tego rodzaju dane, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach odrębnego postępowania administracyjnego. Zaświadczenie z uwagi na jego "naturę", nie służy bowiem rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co ich występowania w konkretnym wypadku (por. wyroki NSA z: 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1067/14; 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 377/19).

46 Przekładając powyższe na stan faktyczny sprawy, wskazać należy, że spółka złożyła wniosek o wydanie spornego zaświadczenia – na podstawie art. 217 kpa – 5 kwietnia 2019 r., a Minister rozpoznał wniosek zaskarżonym postanowieniem z 15 maja 2019 r. Podkreślić należy – co ma kluczowe znaczenie w sprawie – że wówczas (ww. datach) funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja Ministra z 24 lipca 2017 r. nr 179/DI/17 odmawiająca spółce zmiany zezwolenia nr 3 z 4 lutego 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. Specjalnej Strefy Ekonomicznej I., która następnie została utrzymana w mocy decyzją Ministra z 23 maja 2019 r. nr DRI-VI.025.1.71.2019.DJ. W sprawach tych rozstrzygana była kwestia m.in. możliwości zastosowania w sprawie art. 11 ust. 9 usdg. Decyzje te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego dopiero mocą wyroku WSA z 27 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1579/19.

47 W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze skarżącym kasacyjnie organem, że nie mógł on w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia z 15 maja 2019 r. wydać zaświadczenia o żądanej przez spółkę treści, w spornej sprawie. W takim przypadku, zaprzeczyłby bowiem ówczesnemu stanowi wiedzy, a więc temu, że w obrocie prawnym istnieją decyzje niekorzystne dla spółki. Tak więc wydanie zaświadczenia, zgodnego z wnioskiem spółki, stałoby w kontrze do obowiązujących wtedy decyzji organu. Przyjąć zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie spółka w drodze zaświadczenia chciała uzyskać faktycznie rozstrzygnięcie kwestii, która była dopiero przedmiotem orzekania w sądowoadministracyjnym postępowaniu, do czego – jak zaznaczono wyżej – postępowanie, o jakim mowa w art. 217 i art. 218 kpa nie służy.

48 Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA błędnie ocenił, iż zaskarżone postanowienie Ministra narusza prawo i w związku z tym należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Jeszcze raz podkreślić należy, że organ nie mógł – w ówczesnym stanie wiedzy i stanie sprawy – podjąć innego rozstrzygnięcia. Przy czym zauważyć należy, że w przypadku zmiany stanu faktycznego lub stanu prawnego – a tak się stało w rozpoznawanej sprawie – osoba może żądać wydania nowego zaświadczenia o treści adekwatnej do nowego stanu, a nie zmiany zaświadczenia wydanego uprzednio.

49 Kolejny procesowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 122f § 1 kpa w zw. z art. 16 ustawy nowelizującej kpa, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na art. 122f § 1, który mocą przepisów przejściowych nie może znaleźć zastosowania w sprawach niezakończonych ostateczną decyzją administracyjną w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej.

50 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to także zarzut trafny.

51 Stosownie do art. 16 ustawy nowelizującej kpa – do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a i- 96n ustawy zmienianej w art. 1.

52 Zgodnie z art. 18 ustawy nowelizującej kpa, weszła ona w życie 1 czerwca 2017 r., w tym w szczególności przepisy Rozdziału 8a kpa.

53 Trafnie skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że postępowanie, którego miałoby dotyczyć wnioskowane zezwolenie zostało wszczęte 29 marca 2017 r., a więc przed wejściem w życie Rozdziału 8a kpa. Natomiast, zgodnie z art. 16 § 1 kpa, ostateczna decyzja organu został wydana w 23 maja 2019 r.

54 Zatem z uwagi na termin wejścia w życie nowych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy przejściowe brak było możliwości zastosowania nowych przepisów w przedmiotowej sprawie. Tak więc przyjęcie przez WSA możliwości zastosowania w sprawie art. 122f kpa było nieprawidłowe, gdyż prowadziłoby to do nieuprawnionego rozciągnięcia stosowania nowych przepisów, a jednocześnie narusza to przepisy intertemporalne wskazane w ustawy nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego.

55 Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

56 Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

57 Wskazać należy, że sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (np. wyroki NSA z: 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08 czy 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1421/21). Wskazać także należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu dotyczącego wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (p. np. wyroki NSA z 24 kwietnia 2016 r., sygn. akt I GSK 190/12 czy z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 215/18).

58 Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie organu, umotywowanie zaskarżonego wyroku umożliwiało zrozumienie toku myślenia sądu i weryfikację argumentów, co z kolei pozwalało na dokonanie kontroli instancyjnej wyroku. Sama zaś błędna ocena merytoryczna przez WSA zaskarżonego postanowienia nie miała wpływu na ocenę zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

59 Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, zaskarżony wyrok jako nieodpowiadający prawu uchylił. Jednocześnie wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 ppsa, rozpoznał skargę i ją oddalił, gdyż zaskarżone postanowienie Ministra – w dacie jego wydania – zasadnie odmawiało wydania żądanego zaświadczenia w formie postanowienia na podstawie art. 219 kpa w zw. z art. 218 § 1 i 2 oraz art. 217 § 2 pkt 2 kpa.

60 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).