Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 399/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 399/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 417/09 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 417/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [] czerwca 2009 r., nr [...], o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości i odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008.

3 Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd wskazał, że w wyniku rozpoznania wniosku R. K. (dalej: skarżący) organ pierwszej instancji decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. przyznał wnioskowane płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2008.

4 Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. organ wznowił postępowanie w sprawie, ponieważ zostały ujawnione nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., a nieznane organowi.

5 Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. organ uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. i odmówił przyznania płatności.

6 W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżący nie użytkował działek, w stosunku do których wnioskował o przyznanie płatności.

7 Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

8 W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809 ze zm. – dalej: rozporządzenie) płatność rolnośrodowiskowa udzielana jest producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej, co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się m.in. do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia z dnia 17 maja 1999 r. nr 1257/1999/WE w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz.Urz. WE L 160 z 26 czerwca 1999 r. ze zm. – dalej: rozporządzenie nr 1257/1999/WE) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia nr 1257/1999/WE (Dz.Urz. UE L 153).

9 W związku z powyższym organ uznał, iż skarżący nie spełnił podstawowych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowych, co skutkowało odmową ich przyznania. Przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazało, że skarżący na żadnej z działek zadeklarowanych do płatności nie prowadził działalności rolniczej. Organ dał wiarę zeznaniom świadków, którzy zeznali, że byli oni użytkownikami działek należących do skarżącego, na których to działkach kosili trawę i wypasali bydło. Organ wskazał także, że skarżący na wstępnym etapie postępowania wyjaśniającego nie kwestionował i nie wnosił uwag do zeznań świadków oraz przyznał, że nie użytkował rolniczo swoich działek. Dlatego też organ nie dał wiary późniejszym wyjaśnieniom skarżącego i złożonemu przez niego oświadczeniu z dnia 23 maja 2009 r., z których wynikało, że przedmiotowe działki były przez niego użytkowane rolniczo.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalając skargę wskazał, powołując się na § 2 ust. 1, § 11 ust. 2 rozporządzenia, iż płatności rolnośrodowiskowe są udzielane producentowi rolnemu do działek rolnych, na których producent ten prowadzi faktycznie działalność rolniczą, a więc decyduje o profilu upraw i dokonuje zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie. W realiach sprawy organ prawidłowo więc ustalił, że skarżący występując o przyznanie przedmiotowych płatności na rok 2008 nie użytkował faktycznie swoich gruntów rolnych. Grunty te, jak wynika z zeznań świadków oraz wyjaśnień skarżącego, były użytkowane przez: D. T., Z. Ć. i F. J. Sąd nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącego, że on i pozostali świadkowie zostali wprowadzeni w błąd przez osobę prowadzącą przesłuchania m.in. przez podyktowanie nieznanych im pojęć, ponieważ zeznania te zostały potwierdzone własnoręcznymi podpisami zeznających, a sam skarżący biorąc udział we wszystkich przesłuchaniach nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń. Sąd wskazał też, iż późniejsze oświadczenia świadków, w których zaprzeczają oni wcześniejszym swoim zeznaniom, stanowią jedynie dokument prywatny i nie mogą być utożsamiane z dowodem z zeznań świadków, ponieważ inna jest ich wartość dowodowa. Sąd uznał również, iż wskazany w wezwaniu na rozprawę inny przedmiotu rozprawy (ustalenie powierzchni do przyznania płatności) nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro zostały ujawnione nowe okoliczności, o czym skarżący został powiadomiony.

11 Skargą kasacyjna z dnia 19 lutego 2010 r. skarżący zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. i zarzucił naruszenia:

12 - prawa materialnego, tj. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniające decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji cech charakterystycznych, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, odnoszących się do badań statystycznych w zakresie struktury gospodarstw rolnych (Dz.U.UE L z dnia 12 sierpnia 2002 r.), przez niezastosowanie przepisów załącznika do tego rozporządzenia określających pojęcie gospodarstwa rolnego i sposobu zarządzania gospodarstwem do sytuacji, jaka wytworzyła się w gospodarstwie skarżącego, co skutkowało również naruszeniem art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie: K.p.a.), poprzez przyjęcie, iż skarżący nie jest faktycznym posiadaczem gospodarstwa rolnego, a w szczególności poprzez błędne przyjęcie, iż nie władał on swoim gospodarstwem w sposób faktyczny i fizyczny oraz że nie użytkował swojej ziemi rolniczo, a nadto spowodowało to nieprawidłowa ocenę współpracy skarżącego z innymi rolnikami przesłuchanymi w charakterze świadków;

13 - przepisów postępowania, poprzez niezastosowanie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) i niedokonanie oceny naruszenia art. 71 k.p.a. w protokołach przesłuchania świadków przez Agencję, z których wynika, iż były "uzupełnione" niezgodnie za zasadą wynikającą z art. 71 k.p.a., co miało istoty wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i uznania, iż skarżącemu należy cofnąć przyznane dopływy rolne, a także art. 75 § 1 k.p.a., przez nieuznanie za dowód w sprawie oświadczenia złożonego przez świadków po ich przesłuchaniu w postępowaniu przed Kierownikiem Agencji, mimo oczywistego naruszenia przepisu art. 71 k.p.a, a dowodem może być wszystko, co przyczynia się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zarzucił również brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 145 k.p.a. przez organ pierwszej instancji poprzez nie wskazanie podstawy do wzruszenia dotychczasowej decyzji ostatecznej, a w szczególności nie wskazanie, jakie to nowe fakty, czy o nowe dowody istniejące w dacie wydania zmienionej decyzji dały podstawę do wzruszenia prawomocnej ostatecznej decyzji.

14 Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych kosztów.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

17 Zakres kontroli sądu odwoławczego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

18 Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

19 Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 134 p.p.s.a.) wypada zauważyć, iż wskazany przepis składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, w myśl których sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1) oraz nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

20 Zawarta w nim dyspozycja braku związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza nic innego jak to, że sąd w ramach przyznanej mu kognicji winien rozpoznać sprawę z uwzględnieniem wszystkich aspektów mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, nawet, jeśli wiąże się to z wyjściem poza granice rozpoznania skargi. Zakres sądowej kontroli wyznaczany jest przez przedmiot danej sprawy administracyjnej, wyprowadzany z podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a nie przez treść sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków.

21 Według skarżącego art. 134 p.p.s.a. został naruszony w związku z zaakceptowaniem przez Sąd pierwszej instancji naruszeń w zakresie procedury administracyjnej.

22 W stanie sprawy przedmiotem kontroli Sąd pierwszej instancji była decyzja podjęta po wznowieniu postępowania (na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, art. 147 i art. 150 k.p.a.) zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, a więc w trybie nadzwyczajnym, co oznacza, iż postępowanie to miało ograniczony zakres, ponieważ jego przedmiotem było zbadanie istnienia przesłanek wznowieniowych oraz czy są one zasadne.

23 Zdaniem skarżącego, organ nie wykazał przesłanek do wznowienia postępowania, a w szczególności w związku z brakiem wskazania nowych faktów czy dowodów, czym naruszył przepis art. 145 k.p.a. Zarzut ten nie znajduje jednak oparcia w materiale dowodowym sprawy. Organ wydając zaskarżoną decyzję wskazał bowiem, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie płatności na lata 2004, 2005 i 2006 wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, świadczące o tym, że skarżący nie był posiadaczem deklarowanych gruntów i nie prowadził na nich działalności rolniczej.

24 Przeprowadzone w powyższym zakresie postępowanie dowodowe, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie narusza przepisów postępowania, w tym wskazanego przez skarżącego art. 71 i art. 75 § 1 k.p.a.

25 Sporządzone przez organ protokołu przesłuchania świadków odpowiadają stawionym im wymogom, o jakich mowa w rozdziale 2 działu II k.p.a. Z ich treści wynika bowiem, kto, kiedy i z jakiego powodu je sporządził, a także, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny oraz co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokoły te zostały podpisane przez osoby uczestniczące przy ich sporządzaniu, co wypełnia dyspozycję art. 68 i art. 69 k.p.a. W sposób prawidłowy zostały również dokonane poprawki w treści protokołów, co z kolei wypełnia dyspozycję art. 71 k.p.a.

26 Zatem słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie doszło do naruszenia przepisów w powyższym zakresie, a tym samym brak było jakichkolwiek podstaw do podważenia wiarygodności uzyskanych przez organ zeznań. Poza tym jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji skarżący brał udział w przesłuchaniach świadków i nie wniósł żadnych zastrzeżeń do składanych przez nich wyjaśnień. Niezależnie od tego skarżący przesłuchiwany w charakterze strony (protokół z dnia 23 kwietnia 2009 r.) zeznał, że w latach 2004 – 2006 i nadal nie użytkuje rolniczo działek deklarowanych we wnioskach o przyznanie płatności obszarowych i rolnośrodowiskowych, a jedynie wykonuje prace na rzecz ochrony środowiska. Natomiast pozostałe grunty oddał w użytkowanie innym rolnikom (na podstawie ustnej umowy). Stąd też późniejsze wyjaśnienia skarżącego oraz pozostałych świadków nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. Nie z powodu tego, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że stanowiły one dokumenty prywatne, ale z racji tego, że w sposób zupełnie odmienny, bez wskazania szczególnych przyczyn takiego stanu rzeczy, przedstawiały one okoliczności mające znaczenie w sprawie. Brak dania wiary tym dokumentom nie oznacza jeszcze, że doszło do naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (...). Organ odniósł się bowiem do tych dokumentów, lecz odmiennie od skarżącego ocenił ich wartość dowodową, co w ocenie Sądu zasługiwało na aprobatę.

27 Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji.

28 Podsumowując, zarzut naruszenia przepisów postępowania należy uznać za niezasadny.

29 Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy przede wszystkim zauważyć, iż nie został on w sposób właściwy uzasadniony, do czego zobowiązuje art. 176 p.p.s.a. Nie wystarczy bowiem powołać się na przepis, który zdaniem skarżącego został naruszony, ale należy wyjaśnić na czym to naruszenie polegało. Uzasadnieniem dla zarzutu opartego na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie może być bowiem argumentacja wskazująca na nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, jak ma to miejsce w niniejszej skardze kasacyjnej, ponieważ tego typu argumenty mogą być podnoszone w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, tj. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

30 Niezależnie od powyższego wypada jednak zauważyć, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, na których producent ten prowadzi działalność rolną. Istotą tej płatności jest bowiem pomoc producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne na cele rolne, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. W stanie sprawy postępowanie bezsprzecznie wykazało, iż skarżący nie użytkował we wskazany sposób posiadanych gruntów rolnych, co wykluczało skarżącego z możliwości skorzystania z przedmiotowej płatności.

31 Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

32 Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.