Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2010 r., II GSK 390/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2010 r., II GSK 390/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. – T. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 653/08 w sprawie ze skargi S. – T.Spółki z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 653/08 oddalił skargę "S. – T." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

3 Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 W dniu 27 listopada 2006 r. w K. przy ul. P. zatrzymano do kontroli drogowej samochód osobowy marki Mercedes o numerze rejestracyjnym WB[...], kierowany przez M. S.. W trakcie kontroli kierowca okazał do kontroli wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób o numerze [...] wydanej na rzecz "S.-T." Sp. z o.o., dowód rejestracyjny wraz z ubezpieczeniem, prawo jazdy oraz zaświadczenie "S.-T. " Sp. z o.o. stwierdzające spełnienie przez M. S. wymogów określonych w ustawie do pracy na stanowisku kierowcy. Pojazd samochodowy był wyposażony w urządzenie techniczne zawierające nazwę, numer telefonu przedsiębiorcy oraz na drzwiach samochodu umieszczony był adres strony internetowej. W samochodzie zamontowany był drogomierz, na podstawie którego kierowca rozlicza usługę przewozową oraz kasa fiskalna. W wyniku kontroli stwierdzono, że pojazd nie jest taksówką, gdyż nie spełnia kryteriów określonych w § 24 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia. A zatem wykonywany przez kierowcę przejazd miał charakter przewozu okazjonalnego.

5 W tych okolicznościach Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 26 stycznia 2007 r. nałożył na spółkę "S. – T." karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazów określonych w art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088) dotyczących umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy (5.000 zł.) oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych (5.000 zł.).

6 Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 19 czerwca 2007 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że ustalenia faktyczne w sprawie zostały dokonane w oparciu o kompletny i zebrany w sposób rzetelny materiał dowodowy. Zdaniem organu II instancji regulacja zawarta w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Norma prawna wynikająca z tego przepisu precyzyjnie definiuje adresata tej normy oraz zachowania, które są zabronione.

7 W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. spółka "S. –T." zarzuciła organowi II instancji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie art. 7, 10 i 77 § 1 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy.

8 Sąd I instancji oddalił skargę i uznał, że zakwestionowana decyzja jest zgodna z prawem. Zdaniem Sądu I instancji skarżąca spółka legitymowała się licencją uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Licencja ta nie spełniała jednak warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała (zgodnie z tym przepisem) obszaru, na który przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych, zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym jako przewóz, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej".

9 Ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, że na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy o transporcie drogowym). Na skutek tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło wyraz w art. 12 ust. 1b wymienionej ustawy.

10 Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 10, 77 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Poza tym, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca w każdym stadium postępowania miała prawo do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów.

11 Sąd I instancji nie podzielił również argumentacji spółki przedstawionej w piśmie z dnia 7 listopada 2008 r. Według Sądu I instancji organ prawidłowo przyjął, że jest ona stroną w postępowaniu administracyjnym. Spółka jest bowiem podmiotem licencji przewozowej. Poza tym spółka wystawiła zaświadczenie dla kierowcy M. S. o spełnianiu przez niego wszystkich ustawowych wymogów. Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła również sytuacja określona w art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, gdyż suma kar wyniosła 10 000 zł. Podanie zaś sumy kar w osnowie decyzji nie jest uchybieniem, które miało wpływ na wynik sprawy.

12 W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji spółka "S.-T." na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

13 1) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym przez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłową ustaloną przez organy okoliczność, że w imieniu skarżącej był wykonywany zarobkowy przewóz drogowy osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – podczas, gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w trakcie kontroli drogowej oraz w toku dalszego postępowania administracyjnego.

14 2) art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym przez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu wykonywanego taksówką,

15 3) art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym przez błędne ustalenie podmiotowego i przedmiotowego zakresu obowiązywania przepisu,

16 4) art. 6 ustawy o transporcie drogowym przez przyjęcie, że określa on obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego,

17 5) art. 92 ustawy o transporcie drogowym przez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna,

18 6) art. 18 ust. 5 lit. b ustawy o transporcie drogowym przez uznanie, że umieszczony na pojeździe napis "S. C." jest nazwą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "S. – T." Sp. z o.o. podczas gdy z ujawnionej w Krajowym Rejestrze Sądowym firmy przedsiębiorcy, jasno wynika, iż firma, która stanowi nazwę spółki prowadzącej działalność jest "S. – T."

19 Sp. z o.o., oraz uznanie, że ciąg cyfr 300 00 00 jest numerem telefonu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "S. – T."

20 Sp. z o.o. podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika w żaden sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i brak jest w aktach postępowania administracyjnego dowodu na tę okoliczność

21 7) art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym przez uznanie, że niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika ta okoliczność

22 8) art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym przez uznanie, że na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania administracyjnego materiału dowodowego nie wynika powyższa okoliczność.

23 Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy

24 1) art.1 § 1 oraz § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a. , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i

25 art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżącej był wykonywany zarobkowy przewóz drogowy osób pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą podczas gdy okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby nie wynika z protokołu kontroli oraz z materiału dowodowego zgromadzonego podczas kontroli drogowej oraz w toku dalszego postępowania administracyjnego, które to ustalenie miało wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie Sądu I instancji spowodowało zastosowanie wobec spółki "S. – T." art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika okoliczność przewozu osoby wykonywanego w ramach zarobkowego przewozu osób.

26 2) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a. , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracji okoliczność, że w imieniu skarżącej był wykonywany zarobkowy przewóz drogowy osób, pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą na podstawie paragonu fiskalnego lub raportu dobowego, w sytuacji gdy dowody te nie są wystarczające dla ustalenia przewozu konkretnej osoby, a które to ustalenie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało zastosowanie wobec spółki "S. – T." art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym - podczas gdy, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika okoliczność przewozu osoby wykonywanego w ramach zarobkowego przewozu osób;

27 3) art.1 § 1 oraz § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a. , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd w zaskarżonym wyroku za ustaloną przez organy administracyjne okoliczność "drukowania i wręczania klientowi paragonów", podczas gdy fakt ten nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w trakcie kontroli drogowej i w toku dalszego postępowania administracyjnego.

28 4) art.1 § 1 oraz § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a. , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną okoliczność, że w imieniu skarżącej był wykonywany zarobkowy przewóz drogowy osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, w sytuacji gdy organy administracji obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera, który miał być przewożony tym pojazdem,

29 5) poprzez uznanie, że organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w ten sposób, że przyjęły, iż na pojeździe była umieszczona lampa i inne urządzenia techniczne, a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje wyczerpaniem hipotezy normy określonej w art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącego i mogło skutkować oddaleniem skargi spółki.

30 6) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd w zaskarżonym wyroku że organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, iż na pojeździe umieszczona była podświetlana lampa (lub inne urządzenie techniczne), a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powyższe błędne ustalenie Sądu doprowadziło do wyczerpania hipotezy art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej i mogło skutkować oddaleniem skargi spółki.

31 7) art.1 § 1 oraz § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a. , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż umieszczony na pojeździe napis "S. C." jest nazwą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "S. – T." Sp. z o.o., podczas gdy z ujawnionej w Krajowym Rejestrze Sądowym firmy przedsiębiorcy, jasno wynika, iż firma, która stanowi nazwę spółki prowadzącej działalność jest "S. – T." Sp. z o.o., oraz uznanie, że ciąg cyfr 300 00 00 jest numerem telefonu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "S. – T." Sp. z o.o. podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika w żaden sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wobec braku w aktach postępowania dowodu przeprowadzonego przez organy administracyjne obu instancji na powyższą okoliczność, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem spowodowało wyczerpanie hipotezy art. 18 ust. 5 lit. b ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej, bowiem skutkowało wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust.5 lit. b ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej i mogło skutkować oddaleniem skargi spółki.

32 8) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 raz § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy Sąd I instancji zobowiązany był stwierdzić nieważność decyzji organu I i II instancji, ponieważ decyzje skierowano do spółki "S. – T." zamiast do kierującego pojazdem - samodzielnego przedsiębiorcy i czego konsekwencją mogło być oddalenie skargi spółki.

33 9) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność decyzji organu I i II instancji, ponieważ na spółkę "S. – T." nałożono karę nieznaną ustawie i mogły skutkować oddaleniem skargi spółki.

34 10) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji na podstawie sporządzonego protokołu kontroli jako dowodzie, który został sporządzony z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 ustawy o transporcie drogowym za udowodnione okoliczności: zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy oraz umieszczenia na pojeździe nazwy przedsiębiorcy i jego telefonu, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe ustalenia Sądu I instancji spowodowały wyczerpanie hipotezy art. 18 ust. 5 lit. b i lit. c ustawy o transporcie drogowym wobec spółki i mogło skutkować oddaleniem skargi spółki.

35 11) art.1 § 1 oraz § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a. , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny, jest dowodem na okoliczność, że na dachu pojazdu zamontowano lampę podświetlaną lub inne urządzenia techniczne oraz zamieszczenia na samochodzie nazwy i telefonu przedsiębiorcy, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe ustalenia Sądu I instancji spowodowało wyczerpanie hipotezy art. 18 ust. 5 lit. a i lit. b ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej i mogło skutkować oddaleniem skargi spółki.

36 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka "S. –T." przedstawiła obszerną argumentację powyższych zarzutów.

37 Z ostrożności procesowej spółka "S. – T." wniosła także o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w kwestii zgodności z Konstytucją RP art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Zakazy określone w tym przepisie dotyczące oznakowania i wyposażenia pojazdów podmiotów wykonujących przewóz okazjonalnych są, w ocenie skarżącej, sprzeczne z art. 2, 20 i 22 oraz art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1. i ust. 2 Konstytucji RP. Według skarżącej, od udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie prawne zależy bowiem rozstrzygnięcie tej sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie

38 Mając na uwadze powyższe, spółka "S. – T." wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Spółka wniosła również o wstrzymanie wykonania decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 czerwca 2007 r. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 czerwca 2009 r. oddalił wniosek strony o wstrzymanie wykonania tej decyzji.

39 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

40 Przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy na wstępie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej – "z ostrożności procesowej" – wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją.

41 Zgodnie z art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Przewidziane w art. 193 Konstytucji uprawnienie sądu oznacza obowiązek tylko w tym wypadku, gdy sąd ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją, dlatego oddalił na rozprawie wniosek o przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego, a argumentacja uzasadniająca to rozstrzygnięcie zostanie przedstawiona w dalszej części uzasadnienia.

42 Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

43 W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

44 We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania z wyjątkiem zarzutu ujętego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakwestionowane przez skarżącą przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym jednak, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być, jak uczyniła to skarżąca, powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

45 Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżącą przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

46 Skarżąca zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 p.p.s.a. nie wskazała w sposób dokładny, która jednostka redakcyjna tego przepisu (paragraf) została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym w art. 176 p.p.s.a. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącą i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. W związku z nieprecyzyjnym powołaniem przepisu art. 141 p.p.s.a. w podstawie kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.

47 Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń Sądu I instancji dotyczących umieszczenia na dachu pojazdu urządzenia technicznego z napisem "S. C." z numerem telefonu oraz na nadwoziu naklejonych informacji z numerem telefonu, tym samym co na urządzeniu na dachu pojazdu. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu przeprowadzonej dniu 27 listopada 2006 r., a także zdjęć pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę inspektora transportu drogowego.

48 Sąd I instancji prawidłowo uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu banneru spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut skarżącej, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa nie jest trafny, ponieważ z treści protokołu z kontroli pojazdu wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany urządzeniem technicznym - lampą, umieszczoną na dachu pojazdu. Należy zauważyć, że wprowadzenie powyższego zakazu było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. Celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywanie transportu drogowego taksówką.

49 W świetle przedstawionych wyżej wywodów Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu podświetlony transparent z napisem "S. C." i numerem telefonu naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d.

50 Sąd I instancji prawidłowo również uznał, że umieszczenie przez skarżącą na boku pojazdu napisu z numerem telefonu stanowiło naruszenie zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 lit. b/ u.t.d. Zgodnie z tym przepisem przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. Przepis ten nie może być rozumiany w taki sposób, że do naruszenia zawartego w nim zakazu dochodzi tylko wtedy, gdy nazwa przedsiębiorcy umieszczona na pojeździe jest tożsama z firmą pod jaką przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem "firmy" lecz "nazwy", która może być nadana przez przedsiębiorcę i różnić się od jego firmy. W związku z umieszczeniem przez skarżącą na dachu i boku pojazdu nazwy "S. C.", Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że stanowi to naruszenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. b/ u.t.d.

51 W świetle powyższych wywodów brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., zostały poczynione przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. w takim stopniu, że miało by to istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowości tych ustaleń nie podważa również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut sporządzenia protokołu kontroli z dnia 27 listopada 2006 r. z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d., gdyż z treści tego protokołu wynika jakie czynności kontrolne przeprowadził inspektor oraz co w wyniku tych czynności ustalił w zakresie stanowiącym przedmiot regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 u.t.d. Skarżąca nie wskazała na czym konkretnie polega naruszenie formy sporządzenia protokołu, zastrzeżonej dla tej czynności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że dowód ten nie stanowił wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d.

52 Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności objęte hipotezą art. 18 ust. 5 u.t.d., gdyż skarżąca formułując zarzut tej treści nie wzięła pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d.

53 Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący skierowania decyzji do S. – T. Spółki z o.o. zamiast do kierującego pojazdem samodzielnego przedsiębiorcy, gdyż oznaczenie strony w decyzji dokonane zostało w sposób prawidłowy. Należy wskazać, że podmiotem uprawnionym do podjęcia i wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym osób, na podstawie licencji nr[...], była S. – T. Spółka z o.o. W aktach sprawy znajduje się także zaświadczenie wydane przez skarżącą na podstawie art. 39e ust.1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, z którego między innymi wynika, że kierujący pojazdem M. S. jest zatrudniony przez spółkę S. – T.. Skarżąca jako wykonująca przewóz drogowy posiadała zatem status strony w postępowaniu administracyjnym, wszczętym przez organ inspekcji drogowej (art. 92a ust. 3 u.t.d.). Wydana w tym postępowaniu decyzja została więc prawidłowo skierowana przeciwko skarżącej Spółce, a zatem Sąd I instancji nie mógł stwierdzić jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

54 Za niezasadny należy również uznać zarzut, dotyczący nałożenia na skarżącą spółkę kary łącznej, nieznanej ustawie, zamiast kar za każde naruszenie. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy stwierdzić, że nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Przepis ten stanowi podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia. W przepisie tym mowa jest bowiem o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w dniu 27 listopada 2006 r. nie może być w związku z tym traktowane, jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (por. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08, niepubl.).

55 W świetle przedstawionych wyżej wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wykluczało uwzględnienie skargi i uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

56 Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że zarzuty w tej części, ujęte w pkt 2 oraz 4-7, wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi, w konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.

57 Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 i art. 6 u.t.d. Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innej od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d. jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Licencji udziela się na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 4 u.t.d.). W rozpoznawanej sprawie S. – T. Spółka z o.o. posiadała licencję na wykonywanie przewozu osób lecz nie miała licencji na wykonywanie transportu drogowego osób taksówką samochodem marki Mercedes nr rej.[....]. Nie można jednak utożsamiać licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką z licencją na wykonywanie przewozu drogowego osób. Innymi słowy posiadanie licencji na przewóz osób nie uprawnia przedsiębiorcy do wykonywania przewozu osób taksówką, gdyż obydwie licencje są wydawane na dwa różne rodzaje działalności gospodarczej. Świadczy o tym odrębne uregulowanie licencji na taksówkę we wspomnianym art. 6 ustawy o transporcie drogowym. W przepisie tym określono zakres przedmiotowy licencji oraz warunki, jakie musi spełniać przedsiębiorca ubiegający się o jej przyznanie. Tezę tę potwierdza treść art. 12 ust. 1b ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym licencja na krajowy transport drogowy osób nie upoważnia podmiotu do wykonywania transportu drogowego taksówką. Podczas kontroli w dniu 27 listopada 2006 r. skarżąca nie okazała licencji na wykonywanie transportu osób pojazdem, który został uznany przez organy kontrolujące za taksówkę. Spółka realizowała więc przewóz z naruszeniem obowiązków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym, co stanowiło podstawę dla organu administracji publicznej do nałożenia na spółkę kary pieniężnej.

58 Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów niż transport drogowy taksówką. W świetle przedstawionych wywodów należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 i art. 6 u.t.d. nie są usprawiedliwione.

59 Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowała się skarżąca spółka, w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń i sposobu oznakowania pojazdu, którym wykonywany był skontrolowany przewóz. Nietrafny jest zarzut skarżącej, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności "ubocznej" i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak skarżąca, wykonują transport drogowy, jako działalność podstawową. W związku z powyższym należy podkreślić, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak i zresztą żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Żaden bowiem przepis tej ustawy nie stanowi, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność "ubocznie" w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Nieprzekonujące są przy tym wywody zaprezentowane w skardze kasacyjnej, wyprowadzające powyższy wniosek z systemowej i celowościowej wykładni ustawy, a zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. I tak, przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczy przewozu niezarobkowego, a takiego nie wykonywano skontrolowanym pojazdem. Natomiast przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Powyższe stanowisko skarżącej nie znajduje także uzasadnienia w art. 4 pkt 11 u.t.d.

60 Nieuprawnione jest stanowisko skarżącej odnośnie interpretacji art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten, jak to już wyżej wskazano, nie odnosi się do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, lecz wyłącznie do osób wykonujących przewozy okazjonalne. Przepis ten ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej.

61 Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku skarżącej, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.). W myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 u.t.d. Trudno uznać bowiem, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. godzi w powinność państwa udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką, czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszał art. 20 i 22 Konstytucji RP, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy.

62 Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej wywody skarżącej wskazujące na niespójność art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń. W myśl tego przepisu, kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Stanowisko skarżącej, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. wkracza w materię, którą penalizuje art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, nie wydaje się uprawnione, dlatego że po pierwsze, podmioty uprawnione do wszczynania postępowań z tytułu naruszenia ustawy o transporcie drogowym, wymienione w art. 89 tej ustawy, stosują przepisy ustawy o transporcie drogowym, nie zaś Kodeks wykroczeń i po drugie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest przepisem szczególnym, który ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń (por. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08).

63 Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.