Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2017 r., II GSK 3678/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2017 r., II GSK 3678/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Kisielewicz sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1298/15 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w P. na informację zawartą w piśmie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz "A." Spółki z o.o. w P. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 23 września 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1298/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Spółki z o.o. w P., uchylił informację zawartą w piśmie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, a także zasądził na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania sądowego.

3 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 A. Spółka z o.o. w P. (dalej: skarżąca lub spółka) przystąpiła do Konkursu o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Projektu Gekon-Generator Koncepcji Ekologicznych organizowanego przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBiR) i złożyła wniosek o dofinansowanie fazy B+R projektu pt. "[...]. Wniosek został złożony w postaci elektronicznej, a wymagane pisemne załączniki do niego zostały podpisane przez A. Z. – prezesa zarządu spółki.

5 Pismem z [...] października 2014 r. NCBiR poinformowało spółkę, że na podstawie rozdziału V ust. 3 i 4 Regulaminu II konkursu o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach programu Gekon Generator Koncepcji Ekologicznych jej wniosek został odrzucony z przyczyn formalnych, to jest dlatego, że dokumenty załączone do wniosku zostały podpisane niezgodnie z reprezentacją widniejąca w KRS, brak też było stosownego pełnomocnictwa. W piśmie tym poinformowano też, że zgodnie z Regulaminem nie przewiduje się możliwości uzupełnienia lub korekty złożonego wniosku. Pouczono stronę, że zgodnie z rozdziałem VII ust. 1 pkt 1 Regulaminu, od tej informacji przysługuje protest do Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w terminie 14 dni, a Dyrektor NCBiR po zapoznaniu się z rekomendacją zespołu ds. rozpatrywania protestów w ciągu 70 dni przedstawi informację o rozstrzygnięciu protestu.

6 Pismem z [...] stycznia 2015 r. Dyrektor NCBiR poinformował spółkę, że nie uwzględnił jej protestu.

7 Wyjaśnił, że w przypadku, gdy umocowanie do reprezentacji nie wynika z KRS (np. z powodu oczekiwania na wpis), do wniosku należy dołączyć dokument potwierdzający jednoznacznie takie umocowanie na chwilę składania wniosku. Z powodu braku dołączenia takiego dokumentu do wniosku Zespół podjął rekomendację o nieuwzględnieniu protestu.

8 W piśmie stwierdzono, że informacja ta jest ostatecznym rozstrzygnięciem protestu.

9 Pismem z [...] lutego 2015 r. spółka wezwała Dyrektora NCBiR do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniosła skargę na powyższą informację do WSA w Warszawie.

10 WSA w Warszawie uwzględnił skargę spółki na powyższą informację.

11 Sąd stwierdził, że określone w art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. Nr 96, poz. 616 ze zm.; dalej ustawa o NCBiR), w brzmieniu obowiązującym od 25 maja 2015 r. nadanym temu przepisowi ustawą z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o zasadach finansowania nauki oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 249; dalej ustawa o zmianie ustawy o zasadach finansowania), prawo odwołania od decyzji Dyrektora NCBiR do Komisji odwoławczej Rady przysługuje nie tylko od decyzji Dyrektora o przyznaniu środków finansowych (o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o NCBiR), ale również w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych. W konsekwencji jakiekolwiek rozstrzygnięcia w toku postępowania konkursowego naruszające procedurę konkursową lub inne naruszenia formalne mogą być przedmiotem odwołania do komisji odwoławczej.

12 W ocenie WSA postępowanie konkursowe nie jest postępowaniem administracyjnym sensu stricto, a decyzja, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o NCBiR nie jest decyzją w rozumieniu k.p.a., co należy traktować jako zamierzone rozwiązanie legislacyjne.

13 Wobec tego Sąd I instancji uznał, że zaskarżona informacja jest rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), ponieważ rozstrzygnięcia NCBiR są rozstrzygnięciami dotyczącymi uprawnień wynikających przepisów prawa. Za taką wykładnią przemawia również prawo do sadu określone w art. 45 Konstytucji.

14 Uwzględniając prokonstytucyjną wykładnię przepisu art. 40 ustawy o NCBiR, Sąd przyjął, że protest wniesiony na stanowisko NCBiR o odrzuceniu wniosku skarżącej zawarte w piśmie z [...] października 2014 r., powinien podlegać procedurze odwoławczej takiej jak odwołanie od decyzji Dyrektora NCBiR o odmowie przyznania środków finansowych określonej w art. 40 ustawy o NCBiR.

15 WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę NCBiR będzie związane wykładnią prawa dokonaną przez sąd. Rozpatrzenie protestu musi zawierać rozważania dotyczące treści regulaminu konkursu, w szczególności określonych w nim podstaw do odrzucenia wniosku bez merytorycznej oceny. NCBiR zastosowuje art. 40 w brzmieniu obecnie obowiązującym, gdyż ustawa zmieniająca w części zmieniającej ten przepis nie zawiera przepisów przejściowych takich jak art. 7 i 8 ustawy o zmianie ustawy o zasadach finansowania.

16 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło NCBiR, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez jej odrzucenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucono:

17 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i uwzględnienie skargi na akt, który nie podlega kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, a tym samym uwzględnienie skargi w sprawie, w której droga sądowa była niedopuszczalna, co stanowi przyczynę nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.;

18 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

19 a) art. 40 ust. 2 ustawy o NCBiR w brzmieniu znowelizowanym w związku z art. 7 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o zasadach finansowania nauki oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 249) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, bowiem w dniu rozstrzygnięcia sprawy wyrokiem WSA nie miały zastosowania znowelizowane przepisy ustawy o NCBiR;

20 b) art. 40 ust. 2 ustawy o NCBiR poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że jakiekolwiek rozstrzygnięcia w toku postępowania konkursowego naruszające procedurę konkursową lub inne naruszenia formalne mogą być przedmiotem odwołania do komisji odwoławczej, a więc zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o NCBiR mogą być też przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, podczas gdy komisja odwoławcza Rady NCBiR nie rozpoznaje odwołań (protestów) od pism informujących o wynikach oceny formalnej wniosku o dofinansowanie, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania w wyroku WSA ww. przepisu do rozstrzygnięcia Dyrektora NCBiR, które ma charakter czynności informującej, dotyczy wyników oceny formalnej wniosku o dofinansowanie i nie podlega kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne.

21 W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

22 W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być:

25 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

26 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

27 Skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, co oznacza, że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

28 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwione podstaw i z tego powodu nie została uwzględniona.

29 W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ustawy o NCBiR, ustawa ta określa zasady działania NCBiR, które jest agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, powołaną do realizacji zadań z zakresu polityki naukowej, naukowo-technicznej i innowacyjnej państwa (art. 1 ust. 2).

30 Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o NCBiR, realizacja zadań Centrum obejmuje w szczególności ogłaszanie konkursów na wykonanie projektów w ramach realizowanych programów oraz ocenę i wybór wniosków dotyczących wykonania projektów.

31 Procedurę przyznawania środków finansowych na wykonanie projektów reguluje art. 40 ustawy o NCBiR, który w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, stanowi, że przyznawanie przez Centrum środków finansowych na wykonywanie projektów następuje w drodze decyzji Dyrektora wydawanej na podstawie listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków. Od decyzji wnioskodawcy przysługuje odwołanie do komisji odwoławczej Rady w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, a na decyzję komisji odwoławczej przysługuje skarga do Sądu.

32 W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z brzmieniem treści art. 40 ust. 2 ustawy o NCBiR obowiązującym od 25 maja 2015 r. nadanym ustawą z o zmianie ustawy o zasadach finansowania określone w art. 40 ust. 2 ustawy o NCBiR, prawo odwołania od decyzji Dyrektora do Komisji odwoławczej Rady przysługuje już nie tylko od decyzji Dyrektora o przyznaniu środków finansowych (o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o NCBiR), ale również w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych. W konsekwencji jakiekolwiek rozstrzygnięcia w toku postępowania konkursowego naruszające procedurę konkursową lub inne naruszenia formalne mogą być przedmiotem odwołania do komisji odwoławczej, a więc zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o NCBiR mogą być też przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w wyniku skarg i na rozstrzygnięcie komisji odwoławczej w przedmiocie odwołania.

33 W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym przyznawanie środków finansowych przez Dyrektora NCBiR następuje w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1075/13, publ. LEX nr 1572578, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 154/17). W uzasadnieniu tego stanowiska podnosi się, że ustawodawca nie wyłączył w stosunku do tej decyzji stosowanie przepisów k.p.a., tak jak uczynił to np. w art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.).

34 W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. II GPS 3/06 (ONSAiWSA 2007/3/59), wydanej na podstawie podobnej regulacji zawartej w obowiązującej poprzednio ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206), NSA stwierdził m.in., że decyzje o przyznaniu środków finansowych "mają charakter indywidualny i jednostronny. Te cechy są oczywiste i nie wymagają dalszego wyjaśnienia. Natomiast władczość omawianej decyzji nie może być rozumiana w sposób tradycyjny, z nawiązaniem do przymusu państwowego. Cecha ta przejawia się w wyłączności skutków prawnych decyzji o przyznaniu dofinansowania, [...] decyzja administracyjna jest niezbędną przesłanką zawarcia umowy".

35 W doktrynie podkreśla się, że również wykładnia celowościowa i funkcjonalna ustawy o NCBiR przemawiają za koniecznością uznania decyzji wydawanej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy za decyzję administracyjną w rozumieniu k.p.a. Uznanie bowiem, że w postępowaniach toczących się przed organami NCBiR "nie ma zastosowania k.p.a., prowadziłoby do niejasności proceduralnej. [...] Istotne luki w zakresie regulacji postępowania przed NCBiR (np. dotyczące stosowania instytucji wezwania do usunięcia braków formalnych, wymaganej treści wydawanej decyzji, liczenia terminów, dokonywania doręczeń) tworzyłyby stan niepewności prawnej – tak dla stron postępowania, jak i dla samego organu administracji" (A. Jakubowski, Decyzje w przedmiocie grantów naukowych, ZNSA 2015, nr 5, s. 85).

36 W rozpoznawanej sprawie spornym zagadnieniem jest charakter pisma Dyrektora NCBiR z dnia [...] stycznia 2015 r. informującego o negatywnym rozstrzygnięciu protestu – czy jest to akt władzy publicznej mieszczący się w grupie aktów i czynności z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

37 Wymaga przypomnienia, że w literaturze przedmiotu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r. s. 59-60) i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podziela, że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zakreślają następujące elementy:

38 1) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia, wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;

39 2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność;

40 3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu;

41 4) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny;

42 5) akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

43 W orzecznictwie przyjmuje się, że przez akty lub inną czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne wywołujące określone skutki prawne. Przy czym ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 265/07, LEX nr 460717).

44 Zauważyć również trzeba, że akt ten lub czynność może być określony w różnorodny sposób, np. jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo nazwa pisma nie ma jednak istotnego znaczenia, gdyż najistotniejsze, że nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

45 Nie ulega wątpliwości, że pismo z dnia [...] stycznia 2015 r. Dyrektora NCBiR de facto rozstrzyga o niezasadności protestu złożonego przez skarżącą spółkę od odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu. Ma charakter publicznoprawny, gdyż wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa.

46 Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną określonego podmiotu prawa bądź przez to, że wywołują określony skutek prawny, jakie obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością.

47 Odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych jest, jak już wyżej wskazano, czynnością podejmowaną przez organ administracji w toku procedury odwoławczej kończącej się rozstrzygnięciem dotyczącym uprawnienia wnioskodawcy wynikającego z przepisu prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Takie odrzucenie wniosku definitywnie pozbawia wnioskodawcę szans na udział w postępowaniu konkursowym, w stopniu nie mniejszym, niż niekorzystna decyzja, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o NCBiR. To przepisy ustawy o NCBiR rodzą prawa podmiotów takich jak skarżąca spółka do udziału w organizowanych przez NCBIR konkursach mających na celu uzyskanie dofinansowania prac badawczo-rozwojowych ze środków publicznych. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że pozbawienie podmiotu należącego do kręgu podmiotów uprawnionych prawa do ubiegania się o środki publiczne przyznawane przez jednostkę państwową – agencję wykonawczą, na podstawie arbitralnego rozstrzygnięcia opartego na niejasno określonych przesłankach, bez prawa do poddania takiego rozstrzygnięcia kontroli sądowej, stanowiłoby nie tylko naruszenie wynikającego z art. 45 Konstytucji prawa do sądu, ale również naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie możliwości kontroli zasadności odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych, a więc na jedną z form władczej działalności administracji, która kończy postępowanie w sprawie o przyznanie środków finansowych.

48 Z całą pewnością odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej. Odrzucając wniosek z przyczyn formalnych organ administracji wypowiada się na temat przeszkód w realizacji wynikającego wprost z prawa uprawnienia strony do żądania merytorycznego załatwienia jej sprawy. Dodać można, że prawo strony do tego żądania w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy wynikało z art. 40 ustawy NCBiR i jest czynnością władczą w tym sensie, że zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Posiada zatem wszystkie cech pozwalające na zakwalifikowanie do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Na takie właśnie cechy aktów i czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. wskazuje się w doktrynie (podobnie J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3 str. 31-32).

49 Stwierdzić należy, że prawo do rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym, a w tym prawo do złożenia środka zaskarżenia, można określić mianem uprawnień procesowych. Powyższe nie wyklucza jednak możliwości zaskarżania do sądu administracyjnego aktów lub czynności organów administracyjnych, które tych uprawnień dotyczą. Taką właśnie czynnością jest odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. pozwala objąć sądową kontrolą takie działania organów administracji publicznej, które nie są podejmowane, tak jak decyzje i postanowienia, w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw lub obowiązków jednostki o publicznoprawnym charakterze (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 59). Nie można jednocześnie zawężać pojęcia "uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa", tylko do sfery prawa materialnego. Sądowej kontroli poddano również akty i czynności dotyczące uprawnień i obowiązków proceduralnych (zob. P. Pietrasz, Sądowa kontrola aktów i czynności, innych niż decyzje i postanowienia, związanych z realizacją zobowiązań podatkowych, Sądownictwo administracyjne na Podlasiu 1994-2009. Księga Jubileuszowa, Białystok 2009 r., s. 62). Odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych dotyka uprawnień adresata, wynikających z przepisów prawa i jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Czynność ta ma niewątpliwie wpływ na sytuację prawną podmiotu, do którego została skierowana. Poprzez dokonanie takiej czynności organ administracji publicznej konkretyzuje normę proceduralną, przez co pośrednio odmawia dokonania merytorycznej oceny wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Powyższy pogląd został zaakceptowany w orzecznictwie.

50 Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że czynność polegająca na odrzuceniu wniosku z przyczyn formalnych, podjęta przez organ administracyjny Dyrektora NCBiR, mieści się w grupie aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i może być przedmiotem skargi wnoszonej do sądu administracyjnego w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a.

51 Należy też zauważyć, że w tej sprawie skarżąca spółka zastosowała się do trybu wniesienia skargi, przewidzianego dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi – a z taką sytuacją mamy do czynienia – skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa.

52 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za całkowicie chybione należy uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 40 ust. 2 ustawy o NCBiR w brzmieniu znowelizowanym w związku z art. 7 ustawy o zmianie ustawy o zasadach finansowania przez niewłaściwe ich zastosowanie oraz jego błędną wykładnię.

53 Podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie oparł swojego rozstrzygnięcia na ww. przepisie w znowelizowanym brzmieniu. Sąd I instancji stwierdził wprost, że nowelizacja art. 40 ustawy o NCBiR weszła w życie już po wydaniu zaskarżonej informacji (s. 10 uzasadnienia wyroku WSA), ale słusznie potraktował kierunek nowelizacji jako wskazówkę interpretacyjną wzmacniającą dokonaną przez siebie prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu w jego brzmieniu sprzed nowelizacji.

54 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, oddalił.

55 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z ust. 2. pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Kwota 120 zł obejmuje koszty zastępstwa procesowego za sporządzenie i wniesienie przez pełnomocnika skarżącej spółki, reprezentującego ją również przed Sądem I instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie.