Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2023 r., II GSK 364/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2023 r., II GSK 364/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Po 584/19 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 maja 2019 r. nr BP.501.568.2019.1238.GR4.3616 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 584/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 30 maja 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła R. Sp. z o.o. w P. (dalej "skarżąca"), wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

4 Zarzuciła naruszenie:

5 1. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to:

6 A. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 75 §1 i art 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej "k.p.a.") poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu administracyjnym nie było podstaw do przesłuchania kierowcy, skoro złożył on oświadczenie tuż po zatrzymaniu, a tym bardziej nie było podstaw do przesłuchania obu kierowców na powyższe okoliczności, mimo, że uwzględnienie wniosku dowodowego strony było możliwe zaś jego przedmiotem były okoliczności mające znaczenie dla sprawy;

7 B. art 151 p.p.s.a. w zw. z art 7, art 77 § 1 i art 80 kpa poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w postępowaniu administracyjnym został zebrany i rozpatrzony cały dostępny materiał dowodowy konieczny dla załatwienia sprawy, podczas gdy w sprawie nie zostały przeprowadzone dowody bezpośrednie – osobowe (o których mowa wyżej), w konsekwencji czego organ orzekał w oparciu o niepełny i niekompletny materiał dowodowy, przez co naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów;

8 C art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA w Poznaniu obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinno prowadzić do jej uwzględnienia w całości, albowiem kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie jest zgodna z prawem.

9 2. naruszenie prawa materialnego, a to:

10 A. art. 27 ust. 1 i art. 87 ust 1 pkt. 2 lit b w zw. z art 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 2201; dalej "u.t.d.") poprzez ich zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że strona wykonywała międzynarodowy transport drogowy, podczas gdy okoliczność ta, wobec zakwestionowania przez organ prawidłowości wypełnienia formularza jazdy oraz wobec nieprzeprowadzenia wnioskowanego dowodu osobowego nie została wykazana (udowodniona),

11 B. art. 92a ust 1, 6 i 7 u.t.d. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że zasadnie organy nałożyły na stronę karę pieniężną, podczas gdy w sprawie winien mieć zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., albowiem zaistniały w sprawie okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony, zwłaszcza w sytuacji gdy strona naprowadzała na tę okoliczność stosowne dowody (które jednak na skutek błędnego procedowania w sprawie nie zostały przeprowadzone).

12 Z daleko posuniętej ostrożności procesowej podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 27 ust. 1 u.t.d. polegającą na przyjęciu, iż w formularzu jazdy wymagane jest wpisanie danych (obu) kierowców, podczas gdy wymóg ten nie wynika z ww. przepisu prawa.

13 W piśmie z 6 kwietnia 2020 r. organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

14 Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 14 lutego 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o COVID, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostały poinformowane strony.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu została oddalona.

17 Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyłącza zatem przy rozstrzygnięciach oddalających skargę kasacyjną odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

18 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów kasacyjnych.

19 Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy przytoczyć kilka uwag natury ogólnej dotyczących zakresu kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, co jest konieczne z uwagi na sposób sformułowania przez pełnomocnika skarżącego zarzutów kasacyjnych.

20 Ocena tych zarzutów kasacyjnych, z uwagi na sposób, w jaki zostały one postawione, skonstruowane oraz uzasadnione, nie może pomijać faktu, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).

21 Przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej nie można również pomijać konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – o której mowa była na wstępie – a która wyraża się również w tym, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r., sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

22 Skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli w sprawie zostały postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, NSA co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

23 W zakresie zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa procesowego skarga kasacyjna nie była obszerna, istota stawianych w niej zarzutów procesowych sprowadzała się jedynie do ogólnych zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu nie było podstaw do przesłuchania kierowców, chociaż uwzględnienie wniosku dowodowego strony było możliwe oraz że w postępowaniu administracyjnym został zebrany i rozpatrzony cały dostępny materiał dowodowy konieczny dla załatwienia sprawy.

24 Podkreślić należy, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte w przedmiocie nałożenia kary za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Podstawowym zadaniem organu prowadzącego takie postępowanie jest ustalenie w sposób prawidłowo i niewątpliwy, czy doszło do naruszenia nakazów i zakazów wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny, że same fakty nieokazania przez kierowcę w trakcie kontroli wypisu z licencji oraz formularza jazdy nie zawierającego pełnych danych co do kierowców wykonujących międzynarodowy okazjonalny przewóz drogowy osób, zostały w sprawie ustalone prawidłowo i znajdują pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym wskazanym w części historycznej uzasadnienia. Zdaniem NSA zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i pozwalał na przyjęcie przez organy, że skarżąca spółka dopuściła się naruszeń Lp. 1.12 i 2.14.1. załącznika nr 3 do u.t.d.. Wskazane przez skarżącą wnioski dowodowe nie były niezbędne do wyjaśnienia okoliczności sprawy.

25 Zauważyć należy, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 830/13). Wobec zatem ustalenia przez organ, na podstawie treści protokołu kontroli, wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, mając na uwadze charakter odpowiedzialności administracyjnej, organ nie miał podstaw do dalszego prowadzenia czynności dowodowych, zwłaszcza w sytuacji gdy strona składając wnioski dowodowe nie określiła szczegółowo okoliczności, na które kierowcy mieli złożyć zeznania.

26 W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. polegającego na oddaleniu skargi na decyzje organu drugiej instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a. wskazać należy na trzy istotne kwestie.

27 Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a,, stąd też nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

28 Po drugie, powiązanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c z zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne, wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych.

29 Po trzecie wreszcie, zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że oba wskazane wyżej przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Pierwszy z nich wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie art. 151 p.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi – dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" – mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy oddalenie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. – przez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. – przez jego błędne zastosowanie, możliwa jest zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego, jednak w skardze kasacyjnej tego nie uczyniono.

30 Dodać też należy, że formułując zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, dokładnie który przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

31 Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz wzorów zachowania adresowanych do sądu, które miałyby zostać naruszone przez ten sąd, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Przywołanie w petitum skargi kasacyjnej przepisy nie mogły być zatem uznane za skuteczne, gdyż skarżący nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać ich naruszenia oraz na czym miałby polegać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, w szczególności w zakresie, w jakim miałoby to dotyczyć stanu faktycznego oraz sposobu jego ustalenia. Jeżeli tak, to w świetle wszystkich konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20) oraz konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. w tej mierze również np. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014, sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13) omawiane zarzuty nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącego.

32 Z tego też powodu należało uznać, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji nie został skutecznie podważony i prawidłowo został przyjęty za podstawę wyrokowania

33 W odniesieniu zaś do naruszenia przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 27 ust. 1 i art. 87 ust 1 pkt. 2 lit b w zw. z art 4 pkt 2 u.t.d. poprzez ich zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że strona wykonywała międzynarodowy transport drogowy.

34 W tym miejscu należy podkreślić, że w doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącą pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39).

35 Konstruując zarzuty naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej nie wskazał normy odniesienia, gdyż nie powołał przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, ani art. 151 p.p.s.a. Uchybienie to jednak – w świetle stanowiska wyrażonego w ww. uchwale – nie powoduje, że skarga kasacyjna uchyla się spod rozpoznania.

36 Kwestia sporna podniesiona przez skarżącą spółkę sprowadzała się de facto do określenia, kiedy rozpoczyna się międzynarodowy transport drogowy – w momencie rozpoczęcia trasy, a więc już na terytorium Polski, czy też w chwili przekroczenia granicy państwowej.

37 Ustawa o transporcie drogowym definiuje w art. 4 pkt 2 u.t.d. międzynarodowy transport drogowy jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej.

38 Z powyższego przepisu wynika, że istotną cechą przewozu międzynarodowego jest przekroczenie granicy RP w jego trakcie (tak również R. Strachowska [w:] Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2012, art. 4).

39 Skoro zaś autor skargi kasacyjnej nie podważył przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, należało stwierdzić, że wykonywany przewóz rozpoczął się w Poznaniu, a miał miejsce docelowe w Berlinie, a więc zgodnie z art. 4 pkt 2 u.t.d. spełniał przesłanki przewozu międzynarodowego, Nie było więc podstaw do zakwestionowania okazanych przez kierowcę w czasie kontroli dokumentów pod kątem wskazanej w niej trasy przewozu.

40 W konsekwencji kierowca powinien był posiadać dokumenty wymagane przy przewozie międzynarodowym.

41 Dokumenty te określają m.in. przepisy art. 27 i art. 87 u.t.d. Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.t.d. przy wykonywaniu przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym wymagany jest formularz jazdy zawierający w szczególności dane dotyczące oznaczenia przedsiębiorcy, numeru rejestracyjnego pojazdu, rodzaju usługi, miejsca początkowego i miejsca docelowego przewozu drogowego oraz listę imienną przewożonych osób. Z art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. b u.t.d. wynika zaś, że podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując przewóz drogowy osób przy wykonywaniu międzynarodowych przewozów wahadłowych lub okazjonalnych – odpowiednie zezwolenie lub formularz jazdy.

42 W pkt 3 formularza jazdy wymagane jest natomiast, aby wskazać "nazwisko(-a) i imię(-ona) kierowcy(-ów)". Oznacza to, że przewoźnik powinien wymienić w tym formularzu wszystkich kierowców, którzy będą wykonywali przewóz międzynarodowy, od momentu jego rozpoczęcia (w niniejszej sprawie – od Poznania) do jego zakończenia (w niniejszej sprawie – do Berlina). Obowiązek wskazania wszystkich kierowców wynika również z lp. 3.14 pkt 1 załącznika nr 3 do u.t.d., który przewiduje karę pieniężną za okazanie przez kierowcę formularza jazdy podczas wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego osób, który nie zawiera wpisanych wszystkich kierowców. Nie ma przy tym znaczenia, że wymóg wskazania kierowców nie wynika z art. 27 ust. 1 u.t.d.

43 Autor skargi kasacyjnej zarzucił również naruszenie art. 92a ust 1, 6 i 7 u.t.d. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że zasadnie organy nałożyły na stronę karę pieniężną, podczas gdy w sprawie winien mieć zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., albowiem zaistniały w sprawie okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony.

44 Przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. Zgodnie z ust. 6 tego przepisu za kierowców, o których mowa w ust. 5 pkt 1-4, uważa się również osoby niezatrudnione przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, wykonujące osobiście przewozy drogowe na jego rzecz. Stosownie zaś do ust. 7, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:

45 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9,

46 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10

47 - załącznika nr 3 do ustawy.

48 Natomiast art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przewiduje wyjątek od zasady wynikającej z art. 92a u.t.d. Wynika z niego, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

49 NSA wielokrotnie podkreślił, że przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. – stanowiący podstawę wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej – ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, która ma charakter obiektywny (por. np. wyrok NSA z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11). Nie jest ona uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA z: 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17). Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma zatem przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (zob. np. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Z powyższego jednoznacznie wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia zatem domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika.

50 Ustawodawca umożliwił przedsiębiorcy obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 u.t.d., stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. W rozpoznawanej sprawie jednak tego domniemania skarżący kasacyjnie skutecznie nie obalił.

51 Podkreślić trzeba, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem rygorystyczna, z powodu dążenia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć.

52 Autor skargi kasacyjnej, poza enigmatycznym powołaniem się na powołane dowody, nie wyjaśnił, na jakiej podstawie doszła do wniosku, że wystąpiły przesłanki wyłączające odpowiedzialność przewoźnika. To zaś na stronie ciąży obowiązek wskazania, jakie konkretnie dowody wykazujące okoliczności egzoneracyjne zostały powołane w toku postępowania administracyjnego, których nie uwzględnił organ i co pominął Sąd pierwszej instancji podczas wydawania zaskarżonego wyroku.

53 W niniejszej sprawie takich argumentów nie zawarto w skardze kasacyjnej, co nie pozwoliło na uwzględnienie omawianego zarzutu.

54 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.