Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2017 r., II GSK 3382/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2017 r., II GSK 3382/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 93/15 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 93/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności.

3 Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. przyznał W. P. (mężowi skarżącej) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 rok, na łączną kwotę 4.376,36 zł. Decyzja została podjęta przez zięcia W. P. – P. K.

4 W toku postępowania wszczętego z powodu wątpliwości co do powierzchni, do której przyznano płatności, organ ustalił, że W. P. zmarł w dniu 30 września 2009 r.

5 W dniu 5 listopada 2013 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w T. oświadczenie, że pobrała dopłatę unijną na dofinansowanie gospodarstwa rolnego w roku 2009, o którą wnioskował jej mąż, a która została przelana na ich wspólny rachunek bankowy. Wskazała przy tym, że nie miała świadomości, że należy zgłosić śmierć męża.

6 Decyzją z dnia [...] września 2014 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 4.376,36 zł.

7 Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę nienależnie pobranych płatności wskazał art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.; dalej: ustawa o Agencji).

8 Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że jako spadkobierczyni przysługiwało jej prawo do płatności, organ wskazał, że producentem, któremu nadano numer ewidencyjny był jej mąż, a zatem tylko on był stroną postępowania w przedmiocie płatności, niezależnie od tego, że postępowanie to dotyczyło gruntów rolnych wchodzących w skład majątku wspólnego małżonków i odnosiło skutek wobec małżonka.

9 W ocenie organu odwoławczego fakt, że wnioskodawca zmarł przed wydaniem decyzji oznacza, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Jej adresatem była osoba nieżyjąca, której nie można doręczyć decyzji. W związku z powyższym, postępowanie administracyjne z wniosku W. P. stało się bezprzedmiotowe, a środki finansowe przyznane na mocy tej decyzji stanowiły płatności nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi na mocy art. 29 ust. 1 a ustawy o Agencji.

10 Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 styczniu 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy chmielu niezwiązanej z produkcją lub wsparcia specjalnego do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności lub tylko wsparcie, płatności te lub wsparcie to przysługują spadkobiercy, który zgodnie z ust. 2 wyżej wymienionej ustawy wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. W niniejszej sprawie żona spadkodawcy nie złożyła stosownego wniosku, a zatem nie można było przyznać jej płatności.

11 W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) wskazał przede wszystkim, że stan faktyczny sprawy w zasadzie jest bezsporny.

13 Przechodząc do omówienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji Sąd I instancji wskazał, że na gruncie prawa krajowego zwrot kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności dokonuje się w oparciu o art. 29 ustawy o Agencji, przy czym ustawą z dnia 14 stycznia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 341) o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wprowadzono m. in. art. 29 ust. 1a, zgodnie z którym art. 29 ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1 (ustawa weszła w życie w dniu 2 kwietnia 2014 r.).

14 Sąd I instancji uznał, że w świetle obecnie obowiązującej treści przepisów nie ma zatem przeszkód prawnych do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranego świadczenia wobec osoby niebędącej stroną dotychczasowego postępowania o przyznanie dopłat.

15 Sąd I instancji nie miał też wątpliwości, że kwota przyznanej płatności została pobrana nienależnie. Zarówno decyzja jak i wypłata została dokonana już po śmierci wnioskodawcy, a skarżąca pobierając dopłaty ze wspólnego konta nie miała do tego żadnej podstawy prawnej.

16 Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej, zgodnie z którym prawo do dopłaty przysługuje jej na podstawie stwierdzonego prawa do spadku po wnioskodawcy. W tym zakresie WSA wskazał, że lex specialis w stosunku do art. 30 § 4 kpa, zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następca prawny, stanowi art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy chmielu niezwiązanych z produkcją lub wsparcia specjalnego do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności lub tego wsparcia, płatności te lub wsparcie to przysługują spadkobiercy, który zgodnie z ust. 2 wyżej wymienionej ustawie wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Z akt sprawy wynika, że skarżąca z takim wnioskiem nie wystąpiła, a określony termin upłynął bezskutecznie.

17 Niespełnienie powyższych wymogów nakazuje zdaniem WSA przyjąć, że pobrane przez M. P. świadczenie było nienależne i jako takie podlega zwrotowi na podstawie art. 29 ust. 1 a ustawy o Agencji.

18 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. P.

19 Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 28 kpa poprzez nieprawidłowe uznanie, że M. P. jest stroną niniejszego postępowania.

20 Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

21 W uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że kompetencje decyzyjne określone w ustawie o Agencji nie wystarczają ARiMR do egzekwowania we własnym zakresie zwrotu środków publicznych. W sprawie nie chodzi więc o samo stwierdzenie, czy płatności są nienależnie pobrane i powinny być zwrócone, lecz o to, w jakim trybie organ może żądać tego zwrotu, w szczególności w trybie decyzji administracyjnej. Uznać zatem należy - zdaniem autora skargi kasacyjnej - że M. P. nie może być stroną niniejszego postępowania, a wszelkie decyzje wydane w sprawie są nieważne.

22 W piśmie procesowym z dnia 11 września 2015 r. autor skargi kasacyjnej dodatkowo wskazał na rozbieżność w orzecznictwie na gruncie stosowania art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

24 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawa - na której skargę kasacyjną oparto i która wiąże Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy na zasadzie określonej art. 183 § 1 ppsa - nie znajduje bowiem usprawiedliwienia.

25 Jedyny zarzut postawiony Sądowi I instancji to zarzut naruszenia art. 28 kpa.

26 Zarzut ten nie może być uznany za trafny.

27 W myśl art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

28 W orzecznictwie i doktrynie zasadnie podnosi się, że interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, może być wyprowadzone z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel - "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego"; LEX/el., 2016; komentarz do art. 28, teza 2 oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo).

29 W rozpatrywanym przypadku, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poza sporem było, że skarżąca pobrała płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2009 r., o którą wnioskował jej mąż, przy czym wydanie decyzji a następnie wypłata płatności miały miejsce po śmierci wnioskodawcy. Skarżąca pobierając płatność nie miała zatem żadnej ku temu podstawy prawnej.

30 Sąd I instancji podzielił przy tym pogląd organu, że przepisem regulującym sposób załatwienia sprawy i stanowiącym podstawę prawną jej rozstrzygnięcia jest art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Stanowi on, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

31 Wskazano nadto, że na mocy art. 29 ust. 1a powołanej ustawy, przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. W świetle tej regulacji - jak wywiedziono - nie ma przeszkód prawnych do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranego świadczenia wobec osoby niebędącej stroną postępowania o przyznanie płatności. Wcześniejsza rozbieżność w orzecznictwie w tym przedmiocie - na którą wskazywała skarżąca kasacyjnie - straciła zatem na aktualności.

32 Skarga kasacyjna nie kwestionuje wykładni ani zasadności zastosowania w sprawie powołanych przepisów ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - stanowiących materialnoprawne podstawy rozstrzygnięcia, zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

33 Nie ulega natomiast kwestii, że nie można skutecznie zakwestionować statusu strony postępowania wyłącznie zarzutem naruszenia art. 28 kpa, bez podważenia istnienia i zasadności zastosowania normy prawnej, z której wywiedziono podstawę do sformułowania obowiązku skarżącej.

34 W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

35 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.