Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., II GSK 322/13

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., II GSK 322/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K., A. C., V. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 703/12 w sprawie ze skargi K. K., A. C., V. S. na czynność Burmistrza Miasta L. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji na jedno dziecko postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 703/12, odrzucił skargę K. K., A. C., V. S. na czynność Burmistrza Miasta L. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych punktów przedszkolnych na jedno dziecko na 2012 rok.

3 WSA stwierdził, że zaskarżona czynność organu wykonawczego gminy nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie przyznają bowiem wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) kompetencji do określania uprawnień bądź obowiązków w zakresie przyznawania dotacji, o jakich mowa w art. 90 ust. 2b i ust. 2d ustawy o systemie oświaty. Uprawnienia takie – na podstawie art. 90 ust. 4 tej ustawy - posiada organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności, o których mowa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.).

4 Złożenie przez prowadzącego niepubliczne przedszkole wniosku oraz wskazanie wymaganych danych, co do liczby dzieci uczęszczających do przedszkola skutkuje dla organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej (konkretyzacja wysokości dotacji). Ta stricte techniczna czynność o charakterze księgowo-rachunkowym nie kwalifikuje się jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie jest to również akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), czy też podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej czynność nakazana prawem albo czynność prawna lub faktyczna naruszająca prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.).

5 Między podmiotem uprawnionym do żądania wypłaty dotacji a jednostką samorządu terytorialnego właściwą do wypłaty tej dotacji nawiązuje się na podstawie art. 90 ustawy o systemie oświaty stosunek prawny odpowiadający cechom zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 kodeksu cywilnego, a skoro w przepisach ustawy o systemie oświaty nie przewidziano szczególnego trybu dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze postępowania administracyjnego, to podmiot uprawniony winien poszukiwać ochrony prawnej przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym.

6 Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyły K. K. i A. C., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

7 Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegające na błędnym uznaniu, iż zaskarżony akt Burmistrza Miasta L. zatwierdzający obliczenie miesięcznej stawki dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych punktów przedszkolnych na jedno dziecko nie jest czynnością organu wykonawczego gminy podlegającego kognicji sądów administracyjnych.

8 W uzasadnieniu skarżące podały, że zaskarżony akt Burmistrza miał charakter generalny, gdyż aktem tym organ władczo rozstrzygnął nie tylko o prawach skarżących, ale także i o prawach wszystkich działających na terenie Gminy Miasta L. niepublicznych przedszkoli i niepublicznych punktów przedszkolnych.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

11 Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie charakteru prawnego powyższej czynności Burmistrza Miasta L., a następnie dopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

12 Dotychczas nie jest kwestionowany pogląd, iż w przedmiocie udzielenia dotacji niepublicznym przedszkolom i niepublicznym punktom przedszkolnym brak jest podstawy prawnej do orzekania w formie decyzji administracyjnych.

13 W przedmiotowej sprawie skarżące podważały sposób obliczenia kwoty dotacji przypadającej na jedno dziecko przez Burmistrza Miasta L.. Powyższa czynność organu wykonawczego mająca na celu obliczenie wysokości dotacji i jej wypłacenie dla placówki niepublicznej jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa.

14 Art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty określa jedynie przesłanki ustalania dotacji z budżetu gminy, powiatu lub państwa, w zależności od rodzaju placówki ubiegającej się o dotację. Ustawa nie określa wysokości dotacji, a zatem jej obliczenie jest wykonaniem prawa.

15 Oznacza to, że ocena zgodności z prawem tego rodzaju czynności – w tym wypadku ustalenia kwoty dotacji na jedno dziecko w 2012 r. – stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jako czynności z zakresu administracji publicznej podlega kontroli sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 320/07, oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I SA/ Po 392/11).

16 Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, który powołując się na orzecznictwo NSA prezentuje pogląd, iż wnioskodawca winien dochodzić roszczeń w przedmiocie dotacji przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym.

17 Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie wynika, aby tryb ustalania i rozliczania dotacji przewidywał określenie jej wysokości w formie umowy i aby taka umowa była zawarta ze skarżącą. Przy braku stosunku obligacyjnego brak jest podstaw do odsyłania strony na drogę postępowania cywilnego.

18 W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, trafny jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., natomiast chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., albowiem przedmiotowa czynność nie stanowi aktu w rozumieniu tegoż przepisu.

19 Zauważyć wypada, że w kilku orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego podobnie jak w niniejszej sprawie zaprezentowany został pogląd, że obliczenie należnej dotacji dla danej placówki oświatowej jest czynnością techniczną o charakterze księgowo-rachunkowym (m.in. wyrok z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 563/12, z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1651/12).

20 Sąd w niniejszym składzie odstępuje od tego poglądu, bowiem czynność przyznawania i obliczania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty jako akt stosowania prawa wymaga kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem.

21 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi winien ocenić zachowanie trybu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. i art. 53 § 2 p.p.s.a., czego nie badał z uwagi na powody wydania zaskarżonego postanowienia.

22 Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w postanowieniu.

23 Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42) wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.