Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r., II GSK 320/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r., II GSK 320/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka - Szpringer (spr.) Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Op 369/09 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz J. K. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r, sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę J. K. na decyzję Dyrektora O. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 r.

3 Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 W dniu [...] r. J. K. (dalej skarżący) złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w O. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).

5 W dniu [...] r. na działkach skarżącego położonych w województwie o. przeprowadzono kontrolę w zakresie wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, o które to płatności skarżący również się ubiegał. Działki skarżącego w ramach tego programu pomocowego położone w województwie d. zostały skontrolowane w dniach 2-10 stycznia 2006 r. Podczas obu tych kontroli skarżący był obecny. Osobiście podpisał i odebrał protokoły. Zgłoszone przez niego uwagi do protokołu ze stycznia 2006 r. zostały odnotowane. Pismem z dnia [...] r. skarżący złożył wyjaśniania odnośnie protokołu kontroli z zakresu płatności rolnośrodowiskowych, co do działek położonych w województwie o. Jednocześnie podniósł zastrzeżenia do kontroli przeprowadzonej na działkach położonych w województwie d.

6 W lutym 2006 r. skarżący skorygował wniosek w zakresie płatności ONW podając inne powierzchnie części działek oraz częściowo zmienił sposób ich użytkowania. Ostatecznie wniosek o zmianę cofnął, zgłaszając do płatności ONW działki położone w województwie d. o powierzchni 103,78 ha. W następstwie tego zgłoszone działki wytypowano do kontroli, którą przeprowadzono w dniach 17-18 maja 2006 r. Skarżący był podczas niej obecny i nie zgłaszał żadnych uwag.

7 Postanowieniem z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. dopuścił w niniejszej sprawie dowód z protokołu kontroli w zakresie płatności rolnośrodowiskowych z 2-10 stycznia 2006 r. Natomiast skarżący pismem z dnia

8 [...] r. wniósł o uwzględnienie podczas rozstrzygania sprawy o przyznanie płatności ONW danych wynikających z protokołów kontroli z 17-18 maja 2006 r., a tym samym pominięcie ustaleń wynikających z protokołu kontroli z 2-10 stycznia 2006 r.

9 Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW na 2005 r. z uwagi na procentową różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności to jest 103,78ha a powierzchnią zakwalifikowaną do jej przyznania to jest 51,56ha w wysokości 101,28%.

10 Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor O. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. utrzymał powyższą decyzję w mocy.

11 Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., który wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. [...] uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że wykorzystanie ustaleń poczynionych w drodze kontroli płatności rolnośrodowiskowych w postępowaniu dotyczącym płatności obszarowych nie narusza przepisu art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Jednak w związku z tym, że wyrokiem z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt [...], WSA w O. uchylił decyzję w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, to w sytuacji gdy organ uznał, że bardziej miarodajne są wyniki kontroli poczynione w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, a tam występują inne kryteria niż przy przyznawaniu płatności obszarowej, konieczna jest weryfikacja tych ustaleń, gdyż w przeciwnym razie mogą one prowadzić do błędnych wniosków w niniejszej sprawie.

12 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] r. odmówił przyznania skarżącemu płatności ONW na 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż uwzględnił ustalenia kontroli z 17-18 maja 2006 r. dokonane w zakresie płatności ONW i stwierdził procentową różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności to jest 103,78ha a powierzchnią zakwalifikowaną do jej przyznania to jest 77,54 ha w wysokości 33,84%.

13 Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor O. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał ustalony przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. stan faktyczny za zgodny z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA w O. w sprawie o sygn. akt [...].

14 Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wskazał na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz" U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Odnosząc się do wyroku WSA w O. z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt [...], z którego wynikało, że zasadniczym i jedynym powodem uchylenia decyzji odmawiających przyznania płatności ONW na 2005 r. było oparcie tej decyzji na ustaleniach faktycznych dokonanych w postępowaniu dotyczącym innego programu pomocowego i brak próby weryfikacji tak uzyskanych danych pod kątem przesłanek warunkujących przyznanie płatności ONW, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała wyrażonej w przedstawionym przepisie zasady związania orzekających ponownie organów oceną prawną wyrażoną poprzednio przez sąd.

15 Sąd podkreślił, że w obecnie prowadzonym postępowaniu zrezygnowano z czynienia ustaleń faktycznych w oparciu o dane wynikające z ustaleń uzyskanych w toku prowadzenia czynności dotyczących płatności rolnośrodowiskowych, których przyznanie uwarunkowane jest odmiennymi od płatności ONW przesłankami, i które skarżący konsekwentnie (od chwili zapoznania się z nimi) kwestionował. Było to spowodowane uznaniem, że ustalenia dokonane w styczniu 2006 r. i zawarte w protokole kontroli prowadzonej na rzecz płatności rolnośrodowiskowych były obarczone błędem (m. in. prowadzenie pomiarów zimą przy zalegającym śniegu, brak ustalenia punktów odniesienia przy wykonywaniu zdjęć w terenie).

16 Sąd wskazał, że dokonując ustaleń faktycznych przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy oparły się na danych zawartych w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniach 17-18 maja 2006 r, do którego skarżący nie zgłaszał żadnych uwag, czy zastrzeżeń. Mając świadomość ustaleń kontroli prowadzonej na rzecz płatności rolnośrodowiskowych, J. K. wnosił o oparcie decyzji mającej rozstrzygać kwestie przyznania płatności ONW na danych ustalonych w protokole kontroli przeprowadzonej na rzecz tych płatności. Dopiero, kiedy rozstrzygnięcie w przedmiocie płatności ONW, oparte na danych wynikających z ustaleń protokołu z 17-18 maja 2006 r. okazało się dla skarżącego niekorzystne podniósł on pod adresem tych ostatnich ustaleń zarzuty. Sąd podkreślił, że danych przyjętych za faktyczną podstawę rozstrzygnięcia skarżący nie kwestionował przez blisko 3 lata, a przedstawionych po tym okresie zarzutów nie poparł żadnymi dowodami. Zdaniem Sądu, również

17 z uwagi na tak znaczny upływ czasu nie sposób skutecznie domagać się przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu, ponieważ jej ewentualne przeprowadzenie mogłoby pozwolić na ustalenie powierzchni wykorzystywanej do celów produkcji rolnej i posiadanych przez skarżącego działek w roku 2009, a nie w maju 2005 r. Sąd I instancji uznał zatem, że dowód z ponownej kontroli jako nieprzydatny do ustalenia spornej w sprawie kwestii, został zasadnie pominięty przez organy.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. podkreślił, że nałożenie stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony tego postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej, może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.

19 W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów regulujących tok postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisów regulujących przebieg postępowania dowodowego.

20 Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

21 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

22 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

23 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

24 naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy wskutek

25 niezastosowania lub błędnego zastosowania przepisów ustawy z dnia 18 grudnia

26 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu

27 cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rolnictwa

28 i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania

29 gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.)

30 oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r.

31 w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez przyjęcie, iż zasadnie przyznano

32 skarżącemu jednolitą płatność obszarową na 2005 rok w pomniejszonej wysokości,

33 w sytuacji, gdy w ocenie Sądu sprawa została należycie wyjaśniona, a z uzasadnienia

34 decyzji nie wynika, dlaczego stwierdzony stopień zadrzewienia działki uznano

35 za niedopuszczalny w świetle przepisów polskich i europejskich, które wyjątkowo,

36 ale jednak dopuszczają porośnięcie działki drzewami i krzakami;

37 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

38 * art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., wobec

39 niedostrzeżenia bądź nieuwzględnienia przez Sąd, że zaskarżona decyzja

40 organu jest kolejną w sprawie dotyczącą płatności za rok 2005, wydana

41 w oparciu o te same przepisy prawa i stan faktyczny. W ocenie skarżącego,

42 zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie

43 faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych

44 ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa

45 i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny

46 wpływ na wynik sprawy. Podkreślono, że Sąd winien był, sprawując kontrolę

47 legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję

48 na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.,

49 * art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.7, 75 § 1, 77 oraz 80 k.p.a.,

50 przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności

51 administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo

52 że zebrany przez Organ materiał dowodowy okazał się być sprzeczny i budzący

53 wątpliwości, który po prawidłowej ocenie mógł przechylić szalę na korzyść

54 skarżącego, tym bardziej, iż początkowo rozbieżność obszaru uznanego

55 do dopłat do obszaru zadeklarowanego wynosiła około 50%, obecnie już tylko

56 20,84% w sytuacji, gdy np. obszar ujęty do dopłat w wyniku kontroli ze stycznia

57 2006 roku zakwalifikowany został do dopłat, a pominięty w wynikach kontroli

58 z maja 2006 roku,

59 * art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący

60 wykazał, iż postępowanie organu dotknięte było wadami, które uniemożliwiły

61 prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

62 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

63 Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy, jednak z przyczyn innych niż wskazano w jej treści. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko nieważność postępowania. Oznacza to, że niezależnie od wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych, Sąd w pierwszej kolejności powinien rozważyć, czy nie zaistniała jedna z przesłanek nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a.

64 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie doszło do naruszenia art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 powołanej ustawy nieważnością postępowania.

65 Z analizy akt sprawy wynika, że w składzie Sądu pierwszej instancji, który wydał wyrok z dnia 15 października 2008 r. o sygn. akt [...], brała udział sędzia NSA J. K.. Następnie ta sama sędzia brała udział w wydaniu objętego skargą kasacyjną wyroku z dnia 10 listopada 2009 r, sygn. akt [...].

66 W demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP) sąd powinien działać bezstronnie, gwarancją czego powinny być przepisy o ustroju sądów oraz przepisy regulujące poszczególne procedury.

67 W cytowanej ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jedną z takich gwarancji procesowych jest instytucja wyłączenia sędziego, której celem jest zapobieganie takim sytuacjom, w których sędzia ponownie orzeka w tej samej sprawie, a więc o identycznym zakresie podmiotowo -przedmiotowym.

68 Art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym 10 listopada 2009 r., to jest w dacie wydania zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji) stanowił, że sędzia wyłączony jest z mocy ustawy od orzekania w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Stosowanie więc art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wymagało dokonania wykładni tego przepisu w taki sposób, aby jej rezultat był zgodny i odpowiadał konstytucyjnej koncepcji bezstronnego sądu.

69 Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat instytucji wyłączenia sędziego jako jednego z rozwiązań składających się na szczegółowy, proceduralny aspekt prawa do sądu - bezstronność sędziowską, polegającą na tym, że "sędzia kieruje się obiektywizmem, nie stwarzając korzystniejszej sytuacji dla żadnej ze stron czy uczestników postępowania, zarówno w trakcie toczącej się przed sądem sprawy, jak i orzekania (wyrok z dnia 13 grudnia 2005 r, sygn. akt SK 53/04 oraz z dnia 14 października 2008 r. sygn. akt SK6/07) odnoszą się bezpośrednio do art. 18 p.p.s.a.

70 Zagadnieniem bezstronności sędziowskiej zajmował się wielokrotnie również Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok z dnia 27 października 2009 r., II GSK 436/09; wyrok z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 683/08; wyrok z dnia 8 lipca 2009 r, sygn. akt II OSK 1110/08, wyrok z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I GSK 931/08,

71 wyrok z dnia 24 marca 2010 r, sygn. akt li GSK 514/09). Poglądy, jakie zostały wyrażone przez ten Sąd nakazują rozumieć zasadę obiektywizmu i bezstronności orzekania na gruncie prawa do sprawiedliwego procesu administracyjnego, w ten sposób, że na treść rozstrzygnięcia sądowego nie mogą wpływać zapatrywania, uprzedzenia i interesy osoby biorącej udział w podejmowaniu rozstrzygnięcia, a osoba ta nie powinna uczestniczyć w kontroli wydanego przez siebie aktu. W powołanych wyrokach w okolicznościach analogicznych do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że orzekanie przez tego samego sędziego w kolejnym składzie narusza dyspozycję art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec tego, gdy ten sam sędzia bierze udział w orzeczeniu kasacyjnym w sprawie ze skargi na decyzję organu, a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na decyzję podjętą na skutek wcześniejszego wyroku Sądu, dochodzi do naruszenia standardów zachowania bezstronności, będącej uzewnętrznieniem niezawisłości sędziowskiej.

72 W wyrokach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zob. wyrok ETPC z dnia 1 października 1982 r., w sprawie nr 8692/79 Piersack przeciwko Belgii; wyrok ETPC z dnia 26 października 1984 r. w sprawie nr 9186/80, De Cubber przeciwko Belgii; wyrok ETPC z dnia 25 czerwca 1992 r. w sprawie nr 13778/88, Thorgeirson przeciwko Islandii) został wyrażony pogląd, że bezstronność w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) należy pojmować tak w oparciu o kryterium subiektywne - rozumiane jako osobiste przekonanie sędziego w danej sprawie, jak i w oparciu o kryterium obiektywne, to jest ustalając, czy sędzia spełniał wystarczające gwarancje umożliwiające wyłączenie jakichkolwiek uzasadnionych wątpliwości w tej mierze.

73 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach sprawy przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należy tak interpretować, aby wyeliminować z obrotu prawnego orzeczenie wydane w okolicznościach mogących budzić uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności sądu, który je wydał. Podkreślenia wymaga okoliczność, że bezstronność sędziowska odgrywa doniosłe znaczenie w porządku prawnym i sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, z czym wiąże się potrzeba takiego działania organów, które będzie wzbudzało zaufanie społeczeństwa do instytucji powołanych do sprawowania wymiaru sprawiedliwości.

74 Zatem, skoro sędzia NSA J. K. orzekała w składzie w sprawie o sygn. akt I SA/Op 224/08, zakończonej wyrokiem z 15 października 2008 r., a następnie brała udział w wydaniu orzeczenia z 10 listopada 2009 r. w sprawie o sygn. akt [...], to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezależnie

75 od tego, czy zarzut taki został postawiony, mogą powstać wątpliwości odnośnie obiektywizmu podjętego rozstrzygnięcia.

76 Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania. Stwierdzona nieważność obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, bez możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

77 W tej sytuacji bezprzedmiotowa stała się ocena wyroku wydanego w nieważnym postępowaniu.

78 Ubocznie wypada zauważyć, że pewne wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. definitywnie zostały usunięte aktualnym brzmieniem art. 18 § 1 pkt 6a dodanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z 23 października 2009 r. o zmianie ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2009 r., Nr 221, poz. 1736).

79 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 4 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.