Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., II GSK 312/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., II GSK 312/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1362/16 w sprawie ze skargi D. S.A. w S. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 1362/16, po rozpoznaniu skargi D. S.A. w S. na czynność Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa [...]; a dalej idącą skargę oddalił.

3 I

4 Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

5 D. S.A. w S. (dalej: skarżąca lub Agencja) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "Dolnośląski Operator Systemu Finansowania Usług Rozwojowych" w ramach Działania 8.6. Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014-2020.

6 Pismem z dnia [...] września 2016 r. Zarząd Województwa [...] pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej (dalej: IZ lub organ) poinformował skarżącą

7 o negatywnej ocenie projektu, wskazując, że wprawdzie jej wniosek spełnił wymagane kryteria obligatoryjne i otrzymał większą ilość punktów niż wymagane minimum, jednak nie uzyskał największej ilości punktów wśród projektów ocenionych pozytywnie, a zgodnie z przyjętymi w Regulaminie konkursu kryteriami, dofinansowanie miał otrzymać jeden projekt z największą ilością punktów.

8 W dniu [...] października 2016 r. skarżąca złożyła protest od oceny formalno-merytorycznej wniosku. W ramach podniesionych zarzutów wskazała, że w konkursie wybrany został projekt pn. "Partnerstwo na rzecz rozwoju dolnośląskich MMŚP i ich pracowników" złożony przez Partnerstwo, w skład którego weszło sześć odrębnych podmiotów (spółek kapitałowych). Liderem tego Partnerstwa jest A. S.A. w L., która działając jako wnioskodawca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu przygotowanego przez Partnerstwo. Skarżąca podniosła, że akcjonariuszem A. S.A. jest w 94,28% Województwo [...]. W przekonaniu skarżącej struktura kapitałowa A. S.A. oraz czterech z pięciu pozostałych spółek tworzących Partnerstwo, w których jedynym bądź większościowym udziałowcem jest Województwo [...] decyduje o tym, że spółki te są podmiotami powiązanymi w rozumieniu art. 3 załącznika nr 1 do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu. Tymczasem art. 33 ust. 6 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2010 (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 217) w skrócie: z.r.p.p. wyklucza, aby porozumienie lub umowa o partnerstwie zawarta być mogła pomiędzy podmiotami powiązanymi.

9 Instytucja Zarządzająca zaskarżonym pismem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] poinformowała skarżącą, że protest pozostawiono bez rozpatrzenia, gdyż wnioskodawca nie wskazał kryterium wyboru projektów, z których oceną się nie zgadza, ani zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny wniosku. W ocenie organu treścią protestu było zakwestionowanie wyboru projektu złożonego przez inny aplikujący w konkursie podmiot. Powołując się na treść art. 53 ust. 1 z.r.p.p. organ wskazał, że wnioskodawca może złożyć protest w przypadku negatywnej oceny projektu, jednak procedura odwoławcza nie przewiduje "analizy takich przypadków, w których wnioskodawca podnosi zarzuty wobec dofinansowania projektów złożonych przez innych wnioskodawców".

10 Od powyższego Agencja złożyła skargę. Informacji o rozstrzygnięciu protestu poprzez pozostawienie go bez rozpoznania skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa, tj. art. 33 ust. 1 i 6 oraz art. 41 z.r.p.p. przez ich pominięcie i naruszenie przez to w sposób rażący art. 54 ust. 2 pkt 5, a także art. 59 ust. 1 pkt 3 z.r.p.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca argumentowała, że przepis art. 53 ust. 1 odnosi się do ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów, a nie jedynie projektu wnioskodawcy.

11 W odpowiedzi Instytucja Zarządzająca wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że na tle przepisów art. 53 ust. 1, art. 54, art. 56-58 ustawy procedura odwoławcza nie przewiduje, aby w ramach rozstrzygania protestu poddać ocenie wniosek

12 o dofinansowanie innego podmiotu. Skarżąca może ewentualnie poszukiwać ochrony prawnej w ramach trybu skargowego, przewidzianego ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, z którego, według wiedzy organu, skarżąca skorzystała.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b z.r.p.p. stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie uznał, że na tym etapie sprawy, wskutek nierozpatrzenia protestu, niedopuszczalne jest odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi w zakresie art. 33 z.r.p.p. i w tej części Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

14 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) w skrócie: p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności.

15 W uzasadnieniu WSA omawiając postępowanie w przedmiocie wniesionego protestu wskazał, że dzieli się ono na dwa etapy. W pierwszym etapie organ ocenia spełnianie przez protest warunków formalnych, o których mowa w art. 54 ust. 2 z.r.p.p., a w ramach tej oceny, czy protest zawiera "wskazanie" kryteriów wyboru projektów.

16 Jeśli protest zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 54 ust. 2 ustawy, organ przechodzi do drugiego etapu polegającego na weryfikowaniu prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów. Wobec tego, mając na uwadze brzmienie art. 59 ust. 1 pkt 3 z.r.p.p., organ jest uprawniony do pozostawienia protestu bez rozpatrzenia tylko wówczas, gdy strona w ogóle w proteście nie wskaże kwestionowanego kryterium, a winien przejść do drugiego etapu postępowania, jeśli tylko wnoszący protest wymieni kryterium i uzasadni jego zakwestionowanie.

17 Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało zakończone na etapie badania wstępnego, poprzez pozostawienie protestu bez rozpatrzenia ze względu na stwierdzenie przez organ niedopuszczalności przedmiotowej – z powodu niespełnienia wymogu określonego w art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy (niewskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem). WSA wskazał, że zarówno sporny warunek opisany w pkt 4 ustępu 2 art. 54 ustawy, jak i przepis art. 59 ust. 1 pkt 3 wymieniający przesłanki do pozostawienia protestu bez rozpatrzenia stanowią jedynie o "wskazaniu" kryteriów wyboru projektów. Wystarczy zatem, dla uznania spełnienia omawianego warunku celem dopuszczenia protestu do dalszej, merytorycznej weryfikacji – samo wymienienie przez wnioskodawcę w proteście, jakie kryterium wyboru projektów kwestionuje wraz z podaniem z jakich przyczyn to czyni, czyli zawierając uzasadnienie na poparcie stawianych w proteście zarzutów odnoszących się do kryterium, z oceną którego się nie godzi. Zdaniem Sądu, należy bowiem rozgraniczyć wymóg formalny "wskazania kryteriów wyboru projektów" oraz "wskazania zarzutów o charakterze proceduralnym" – o których mowa w punktach 4 i 5 ustępu 2 art. 55 ustawy – od oceny słuszności tych zarzutów oraz od oceny, czy kwestionowane w proteście kryterium lub podniesiony zarzut mogą być i z jakich powodów uwzględnione bądź nieuwzględnione przez Instytucję Zarządzającą. Ich weryfikacja następuje w fazie rozpatrzenia protestu.

18 Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżąca wskazała i uzasadniła, z oceną którego kryterium wyboru projektów się nie zgadza. W ocenie WSA, pozostawienie protestu bez rozpatrzenia z przyczyny określonej w art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy powinno być zawężone wyłącznie do sytuacji, w których składający protest wnioskodawca w ogóle nie formułuje oraz nie uzasadnia jakichkolwiek zarzutów przeciwko zaskarżonej tym protestem informacji. Tym samym WSA uznał, że organ dokonał błędnej wykładni art. 59 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy, co pociągnęło za sobą wadliwe zastosowanie tego przepisu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

19 II

20 Skargę kasacyjną złożył Zarząd Województwa [...] zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

21 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

22 1. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4, art. 59 ust. 1 pkt 3 oraz art. 53 ust. 1 z.r.p.p. poprzez wadliwe uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, w konsekwencji przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...], podczas gdy prawidłowa ocena postępowania przeprowadzonego przez organ oraz jego rozstrzygnięcia winna prowadzić do oczywistego wniosku o poprawności pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wobec niewskazania przez autora protestu kryteriów oceny jego projektu, z którymi się nie zgadza;

23 2. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b w zw. z art. 57 i art. 58 ust. 2 w zw. z art. 53 ust. 1 i art. 54 ust. 2 pkt 4 z.r.p.p. poprzez pominięcie treści i znaczenia przepisów art. 57 i art. 58 ust. 2 z.r.p.p. przy analizie postępowania prowadzonego przez organ, a wywołanego wniesieniem protestu, które normują przedmiot tego postępowania oraz konsekwencji pozytywnego rozpatrzenia protestu; z przepisów tych w ocenie skarżącego organu jednoznacznie wynika, że przedmiot postępowania odwoławczego jest zakreślony wskazanymi w proteście kryteriami, w zakresie których projekt protestującego nie został właściwie oceniony, one też determinują dalsze postępowanie z projektem w razie uwzględnienia protestu.

24 D. S.A. w S. nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

26 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

27 Z uwagi na przedmiot rozpoznawanej sprawy zasadnicze zagadnienie prawne, którego dotyczą zarzuty skargi kasacyjnej, sprowadza się do wykładni art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

28 Przepis ten oznacza, że protest powinien zawierać wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem.

29 Konsekwencją niespełnienia warunku formalnego, określonego w art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy jest pozostawienie protestu bez rozpatrzenia (art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy), przy czym w razie niespełnienia tego wymagania nie wzywa się wnoszącego protest do uzupełnienia protestu (art. 54 ust. 4 ustawy).

30 W skardze kasacyjnej co do tego zagadnienia prezentowane jest stanowisko, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy, albowiem przyjął, że wznoszący protest spełnia wymóg formalny określony w tym przepisie także wtedy, gdy jego protest zawiera wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną się nie zgadza co do projektów innych uczestników postępowania konkursowego i nie kwestionuje oceny własnego projektu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, w kontekście innych przepisów tej ustawy (art. 53, art. 54 i art. 56-58) przemawia za stanowiskiem, że wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną się nie zgadza, powinno odnosić się do projektu wnoszącego protest.

31 Stanowisko prezentowane w skardze nie jest prawidłowe, albowiem należy

32 w pełni podzielić wykładnię przepisu art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy dokonaną przez Sąd pierwszej instancji.

33 Po pierwsze, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie zwrócono uwagę, że negatywna ocena określonego projektu w rozumieniu ustawy, może polegać także na tym, że określony projekt uzyska niższą ocenę od innego projektu i z tego powodu nie zostanie wybrany, podczas gdy zdaniem wnoszącego protest, wskazane kryterium wyboru co do tego innego projektu zostało wadliwie ocenione. Nie sposób przyjąć, że wnoszący protest nie może kwestionować w proteście oceny wskazanych kryteriów wyboru projektów z tego powodu, że na skutek wadliwej oceny kryteriów co do innego projektu, projekt ten uzyskał wyższą ocenę niż projekt wnoszącego protest. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby bowiem, że uczestnik postępowania konkursowego byłby pozbawiony skutecznego środka prawnego do kwestionowania wyników konkursu, w sytuacji, gdy na skutek wadliwej oceny kryteriów inny projekt został oceniony wyżej.

34 Po drugie, z literalnego brzmienia art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wynika, że wymogiem formalnym protestu jest "wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem", co oznacza, że przepis ten w żaden sposób nie wiąże tego wymogu formalnego wyłącznie z oceną kryteriów wyboru co do projektu wnoszącego protest. Należy przy tym mieć na uwadze, że chodzi o wymóg formalny samego protestu, jako środka zaskarżenia, który ma obejmować wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnoszący protest się nie zgadza, co oznacza, że ten wymóg formalny jest spełniony także wtedy, gdy

35 w proteście wskazano kryterium wyboru projektów, z którego oceną – co do projektu innego uczestnika postępowania – nie zgada się wnoszący protest.

36 Po trzecie, przepisy ustawy dotyczące rozpatrywania protestu, na które powołano się w skardze kasacyjnej, nie mogą mieć istotnego znaczenia w toku dokonywania wykładni przepisu określającego wymagania formalne protestu, ponieważ czym innym są wymogi formalne protestu, a czym innym uregulowania dotyczące rozpatrywania protestu i rozstrzygnięć wydawanych w wyniku rozpatrzenia protestu.

37 Z przytoczonych względów, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.