Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2017 r., II GSK 2959/17

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2017 r., II GSK 2959/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 21 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M., A. T., A. T., R. M., B. S., A. S., J. S., A. S., T. O., M. C. – O., M. B., B. L., I. G., R. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 16/17 o odrzuceniu skargi S. M., A. T., A. T., R. M., B. S., A. S., J. S., A. S., T. O., M. C. – O., M. B., B. L., I. G., R. S. na czynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie informacji o sposobie rozpatrzenia zawiadomień postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 16/17, odrzucił skargę S. M., A. T., A. T., R. M., B. S., A. S., J. S., A. S., T. O., M. C. – O., M. B., B. L., I. G., R. S. na czynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie informacji o sposobie rozpatrzenia zawiadomień.

3 W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniach [...] i [...] sierpnia 2016 r. do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wpłynęły zawiadomienia złożone przez S. M., A. T., A. T., R. M., B. S., A. S., M. B., B. L., I. G. i R. S. Zawiadomienia dotyczyły podejrzenia stosowania przez spółkę H. S.A. w W. praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, polegających na wprowadzaniu konsumentów w błąd w zakresie ryzyka związanego z zakupem lokalu w obiekcie hotelarskim "M. R." w miejscowości U. w gminie M. oraz w obiekcie hotelarskim "M. M. R." w miejscowości J. W. w gminie M. i przedstawianiu jedynie korzyści związanych z tymi inwestycjami. W ocenie zgłaszających działanie takie mogło stanowić nieuczciwą praktykę rynkową określoną w art. 5 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (Dz. U. Nr 171, poz. 1206).

4 Pismem z [...] sierpnia 2016 r. Prezes UOKiK przekazał zawiadamiającym informację o sposobie rozpatrzenia obu zawiadomień oraz poinformował o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w związku z działaniami przedsiębiorcy i ograniczeniu możliwości dalszych działań w związku z upływem okresu przedawnienia przewidzianego w art. 105 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 184; powoływanej dalej jako: u.o.k.k.) w związku z przepisami przejściowymi.

5 W wyniku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa Prezes UOKiK pismem z dnia [...] października 2016 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko o niemożliwości postawienia zarzutu naruszenia zbiorowych interesów konsumentów z powodu upływu rocznego terminu przedawnienia.

6 Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na informację o sposobie rozpatrzenia zawiadomień.

7 Sąd I instancji odrzucając skargę na to pismo (informację), stwierdził, że zaskarżone pismo, informujące skarżących o niepotwierdzeniu podejrzenia naruszenia przez Przedsiębiorcę przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, uzasadniających wszczęcie postępowania antymonopolowego, jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, który podlegałby kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). WSA podkreślił, że informacja o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia nie jest indywidualnym aktem administracyjnym - decyzją ani postanowieniem. Sąd uznał również, że pismo to nie należy do kategorii działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – inne akty lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż pismo Prezesa UOKiK nie spełnia niezbędnych ku temu kryteriów. Nie dotyczy, bowiem ani uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tym zakresie Sąd I instancji zwrócił uwagę, przywołując regulacje zawarte w art. 48, art. 49 oraz art. 86 ust. 1 i 4 u.o.k.k., że złożenie zawiadomienia dotyczącego podejrzenia stosowania praktyk ograniczających konkurencję nie nakłada na Prezesa UOKiK obowiązku wszczęcia postępowania w danej sprawie.

8 Sąd I instancji podkreślił, że zawiadamiającemu nie przysługują żadne środki kontroli (w tym kwestionowania) sposobu rozpatrzenia zawiadomienia przez Prezesa Urzędu. W szczególności informacja o braku podstaw do wszczęcia postępowania antymonopolowego nie może być traktowana jako decyzja o odmowie wszczęcia postępowania, podlegająca zaskarżeniu w drodze odwołania. WSA stwierdził, że negatywne rozpatrzenie zawiadomienia, czyli brak podjęcia przez Prezesa UOKiK postępowania antymonopolowego, jest aktem/czynnością, który/która nie podlega zaskarżeniu. Rozpatrzenie zawiadomienia, o jakim mowa w art. 86 ust. 4 u.o.k.k., czyli pisemna informacja o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia, nie jest bowiem władczym rozstrzygnięciem organu administracji, lecz "działaniem materialno-technicznym". Organ jednostronnie stwierdził, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania, ponieważ nastąpiło przedawnienie roszczeń, a także poinformował strony o tym, że w stosunku do wskazanego Przedsiębiorcy były już prowadzone postępowania w przedmiocie podejrzenia prowadzenia przez niego nielegalnych praktyk.

9 W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że informacja Prezesa UOKiK o braku podstaw do wszczęcia postępowania antymonopolowego, wydana na podstawie art. 86 ust. 4 u.o.k.k., nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji skarga wniesiona na powyższe pismo została odrzucona przez Sąd I instancji jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.

10 Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli: S. M., A. T., A. T., R. M., B. S., A. S., J. S., A. S., T. O., M. C. – O., M. B., B. L., I. G., R. S., zaskarżając w całości postanowienie Sądu I instancji.

11 Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

12 I. przepisów prawa materialnego, tj.:

13 1. art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że czynność odmowy przez Prezesa UOKiK wszczęcia postępowania dotyczącego naruszania zbiorowych interesów konsumentów nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i poprzez to zamknięcie stronie drogi postępowania w obronie swoich praw, podczas gdy z treści naruszonego przepisu bezspornie wynika prawo do skierowania sprawy na drogę postępowania sądowoadministracyjnego;

14 2. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez jego błędną wykładnię skutkującą brakiem możliwości jakiejkolwiek kontroli rozstrzygnięcia Prezesa UOKiK, podczas gdy na podstawie naruszonego przepisu zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola działalności organów administracji publicznej.

15 II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu, że od zawiadomienia Prezesa UOKiK w przedmiocie informacji o zakończeniu postępowania wyjaśniającego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

16 Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

19 Postawione w ramach wywiedzionej skargi kasacyjnej zarzuty w istocie sprowadzają się do zakwestionowania oceny pisma Prezesa UOKiK, jakiej dokonał Sąd I instancji, a która zdaniem skarżących kasacyjnie ograniczała ich prawo do sądu poprzez odmowę poddania kontroli zgodności z prawem czynności organu polegającej na poinformowaniu o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie praktyk ograniczających konkurencję.

20 Naczelny Sąd Administracyjny podziela i przyjmuje za prawidłową ocenę zaskarżonego pisma organu, jakiej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że pismo to nie należy do żadnej z kategorii aktów lub czynności organów administracyjnych określonych w art. 3 § 2 pk 1 – 4 p.p.s.a., podlegających kontroli ich zgodności z przepisami prawa przez sądy administracyjne.

21 Zasadniczą kwestią, w oparciu o którą wywiedziono niepoddający się kontroli sądowej charakter informacji jaką organ zobowiązany jest udzielić podmiotowi składającemu zawiadomienie dotyczące podejrzenia stosowania praktyk ograniczających konkurencję, są regulacje zawarte w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów, w tym przede wszystkim określające podstawy na jakich Prezes UOKiK może wszcząć postępowanie antymonopolowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 48 i 49 powołanej ustawy, postępowania wyjaśniające lub antymonopolowe w sprawie praktyk ograniczających konkurencję są wszczynane wyłącznie z urzędu, w szczególności na podstawie informacji zawartych w zawiadomieniu, jeśli dają uzasadnione podejrzenie możliwości naruszenia przepisów o ochronie konkurencji. Zgodnie natomiast z art. 86 ust. 1 i 4 omawianej ustawy każdy może zgłosić Prezesowi UOKiK na piśmie zawiadomienie dotyczące stosowania praktyk ograniczających konkurencję, zaś ten obowiązany jest do przekazania zgłaszającemu informacji na piśmie o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem. Przepisy te w sposób jednoznaczny, co zostało potwierdzone tak w literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie, wskazują, że zawiadomienie, o którym mowa w art. 86 § 1 ustawy, nie jest wiążące dla Prezesa, co jest związane pośrednio z szerokim kręgiem podmiotów mogących takie zawiadomienie złożyć – "Każdy może zgłosić Prezesowi (...)". Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu "Jego funkcją jest dostarczenie organowi informacji na temat rzekomego stosowania praktyk ograniczających konkurencję. Zarówno treść, jak i wiarygodność tych informacji weryfikowane są przez Prezesa UOKiK, oceniającego, czy podejrzenie stosowania takich praktyk jest na tyle uzasadnione, że celowym jest wszczęcie postępowania antymonopolowego. Brak związania Prezesa UOKiK zawiadomieniem składanym na podstawie art. 86 u.o.k.k. przejawia się więc w szczególności w braku konieczności wszczynania przez Prezesa UOKiK postępowania antymonopolowego na podstawie informacji zawartych w zawiadomieniu. Oczywiście Prezes UOKiK może wszcząć takie postępowanie, a jedynym bądź podstawowym motywem jego działania może być właśnie uzyskanie informacji zawartych w zawiadomieniu, o którym mowa w art. 86 u.o.k.k. (por. Kohutek K., Sieradzka M., Ustawa o ochronie konkurencji i Konsumentów. Komentarz, wyd. LEX, 2014 r.).

22 Trafnym wobec powyższego było stanowisko Sądu I instancji oparte również na orzeczenictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie (por. postanowienie NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1035/11), które Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający tą sprawę w pełni podziela, że informacja pochodząca od organu, skierowana do zawiadamiających na podstawie art. 86 § 4 u.o.k.k. nie ma charakteru aktu lub czynności administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym nie podlega kontroli sądów administracyjnych zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak bowiem zasadnie stwierdził Sąd I instancji, podzielając stanowisko zaprezentowane postanowieniu NSA z dnia 12 lipca 2011 r., "Zawiadamiającemu (...) nie przysługują żadne środki kontroli (w tym kwestionowania) sposobu rozpatrzenia zawiadomienia przez Prezesa Urzędu. W szczególności informacja o braku podstaw do wszczęcia postępowania antymonopolowego nie może być traktowana jako decyzja o odmowie wszczęcia postępowania. Zawiadomienie jest jedynie środkiem o charakterze sygnalizacyjnym, niewiążącym Prezesa Urzędu, który dysponuje pełną uznaniowością w zakresie wszczynania postępowań. Jedynym obowiązkiem, który powstaje po stronie Prezesa UOKiK na skutek zgłoszenia zawiadomienia, jest wymóg przekazania zgłaszającemu pisemnej informacji o sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem".

23 W konsekwencji braku podstaw do zakwalifikowania informacji, o której mowa w art. 86 § 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, do kategorii działalności organu administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych, nie jest możliwe rozpoznanie skargi wywiedzionej od takiej informacji wobec braku kognicji sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie wystąpiła zatem przesłanka określona w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., obligująca sąd do odrzucenia skargi, co też Sąd I instancji niewadliwie uczynił.

24 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.