Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., II GSK 2937/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., II GSK 2937/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1808/15 w sprawie ze skargi G. S.A. w K. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wyznaczenia depozytariusza oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1808/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. oraz zasądził od Komisji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

3 Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 30 września 2014 r. skarżąca spółka wystąpiła do Komisji Nadzoru Finansowego (dalej również: KNF, Komisja) z wnioskiem o wyznaczenie depozytariusza A. Funduszu [...] (dalej: Fundusz), tj. B. S.A. na likwidatora Funduszu, w miejsce A. Towarzystwo [...] S.A. (dalej także: Towarzystwo).

4 W wyniku rozpatrzenia wniosku Komisja Nadzoru Finansowego, powołując się na przepisy art. 61a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie wyznaczenia na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 157 ze zm.; dalej: ustawa o funduszach) B. S.A. - depozytariusza A. Funduszu [...] reprezentowanego przez A. Towarzystwo [...] S.A. z siedzibą w W. likwidatorem funduszu.

5 W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Komisja Nadzoru Finansowego, utrzymała w mocy postanowienie KNF z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia Komisja wyjaśniła, że wniosek skarżącej o wyznaczenie B. S.A na likwidatora Funduszu stanowi przypadek wniesienia żądania wszczęcia postępowania przez podmiot, który - w świetle przepisów ustawy o funduszach - nie jest legitymowany do składania takiego żądania. W tej sytuacji, zdaniem organu, zaszła podstawa do zastosowania przepisu art. 61a § 1 kpa i odmowy wszczęcia postępowania w sprawie.

6 W piśmie z dnia 6 czerwca 2015 r. spółka, wniosła skargę na postanowienie Komisji z dnia [...] kwietnia 2015 r.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), stwierdził, że Komisja błędnie przyjęła, iż w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 kpa. Zdaniem Sądu, przepis ten nie może mieć zastosowania do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie nie wynika w sposób oczywisty, jak w niniejszej sprawie, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. KNF dopiero w toku wszczętego postępowania powinna dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw strony skarżącej, jako podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania nastąpić powinno w drodze wydania ewentualnej decyzji o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia.

8 Zdaniem WSA, rozważenie przez Komisję interesu prawnego skarżącej spółki poza formami postępowania administracyjnego było sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Ponadto Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem z dnia 30 września 2014 r. o wyznaczenie przez Komisję Nadzoru Finansowego innego likwidatora Funduszu, nie zachodzi sytuacja uprawniająca do uznania, że poza wszelką wątpliwością skarżąca, jako wnioskodawca, nie posiada interesu prawnego w tej sprawie.

9 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Komisja Nadzoru Finansowego, która na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzuciła temu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, stanowiące uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppsa poprzez uwzględnienie skargi na postanowienie Komisji z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sytuacji, w której Sąd I instancji naruszył art. 61a § 1 kpa przez przyjęcie, że Komisja wydając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r. naruszyła art. 61a § 1 kpa z uwagi na jego zastosowanie mimo braku podstaw prawnych i faktycznych.

10 Wobec powyższego Komisja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zrzekając się rozprawy organ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

11 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komisja stwierdziła, że w pełni podziela interpretację art. 61a § 1 kpa przedstawioną przez Sąd I instancji. Zdaniem organu Sąd błędnie przyjął jednak, że art. 61a § 1 kpa nie miał zastosowania w sprawie wyznaczenia, na podstawie art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach B. S.A. na likwidatora Funduszu. W ocenie KNF powodem wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania był oczywisty brak interesu prawnego wnioskodawcy. Wnioskodawca, tj. G. S.A. jako uczestnik Funduszu, domagała się wszczęcia postępowania, którego stroną, podmiotem prawa i obowiązków oraz adresatem i beneficjentem decyzji miał być, w świetle decyzji o której mowa w art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach, podmiot trzeci, nowy likwidator – B. S.A. W ocenie organu brak interesu prawnego wnioskodawcy był zatem oczywisty i nie wymagał jakichkolwiek złożonych czynności wyjaśniających. Wnioskowana decyzja oddziaływałaby również na sferę praw i obowiązków Funduszu oraz dotychczasowego likwidatora Funduszu, jednak nie oddziaływałaby na wnioskodawcę.

12 W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

15 Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania - z przyczyn enumeratywne wymienionych w § 2 tego artykułu - bierze pod uwagę z urzędu. Wynikająca z powyższych uregulowań zasada związania skargą kasacyjną oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny - w przypadku braku ustawowych przesłanek nieważności postępowania - bada jedynie, czy zaskarżony wyrok narusza przepisy wskazane w podstawach, na których środek odwoławczy oparto.

16 W rozpoznawanej skardze kasacyjnej, opartej na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie art. 61a § 1 kpa przez przyjęcie, że KNF zastosowała wskazany przepis mimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych. Organ wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył przy tym, że nie kwestionuje wykładni omawianego przepisu dokonanej przez WSA, a jedynie jego zastosowanie przez Sąd poprzez przyjęcie, że organ nie był uprawniony w stanie sprawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

17 Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że w podstawie skargi kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Organ potwierdza to również formułując wniosek o rozpoznanie jego skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym jednocześnie zrzekając się rozprawy. Zgodnie bowiem z relewantnym dla sprawy brzmieniem art. 182 § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny może (...) na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2, a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wymienione w przywołanym przepisie przesłanki zostały spełnione, co skutkowało dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej Komisji na posiedzeniu niejawnym, a przy okazji utwierdziły Sąd kasacyjny w przekonaniu o zakresie zarzutów skargi kasacyjnej.

18 I tak, zgodnie z treścią art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

19 Artykuł 61a § 1 kpa wyznacza przesłanki dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania, oparte na aspekcie podmiotowym i aspekcie przedmiotowym. W sprawie oparto odmowę wszczęcia postępowania na aspekcie podmiotowym. Odmowa przyznania jednostce statusu strony, a w następstwie odmowa przyznania jej ochrony prawnej może nastąpić tylko w przypadkach, gdy przepisy obowiązujące nie dają podstaw prawnych do jej udzielenia. Odmowa przyznania jednostce statusu strony wymaga wyprowadzenia z obowiązujących przepisów prawa, przy ustaleniu, że istniejący w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznemu zapisanemu w normie prawnej, wykluczenia podstaw prawnych udzielenia tej ochrony (tak NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1199/14). Według art. 28 kpa "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Artykuł 28 ustanawia przesłankę materialnoprawną przyznania jednostce statusu strony – przesłankę interesu (obowiązku) prawnego.

20 Interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (patrz: wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11). Dlatego też zagadnienie interesu prawnego, którego legitymacja procesowa jest pochodną, powszechnie w doktrynie i orzecznictwie uważane jest za zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, bowiem warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny zależny jest od istnienia przepisu materialnoprawnego, z którego można go wywieść (patrz: NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11).

21 Biorąc pod uwagę powyższe, nie budzi wątpliwości Sądu kasacyjnego, że dla skutecznego zakwestionowania oceny prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa, opartej na aspekcie podmiotowym, niezbędne jest równoczesne podniesienie kwestii wykładni przepisu prawa materialnego, a w tej konkretnej sprawie art. 248 ust. 3 ustawy o funduszach inwestycyjnych, wskazanego w podstawie zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym "Komisja może wyznaczyć innego likwidatora". Zarzut wykładni cytowanego przepisu ustawy o funduszach inwestycyjnych nie został jednak objęty podstawą skargi kasacyjnej, a w konsekwencji stanowisko Sądu I instancji odnośnie konieczności zbadania przez Komisję interesu prawnego uczestnika Funduszu – G. S.A. w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wyznaczenia B. S.A. na likwidatora Funduszu w miejsce Towarzystwa, nie zostało podważone.

22 W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 ppsa, orzekł jak w sentencji.