Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019 r., II GSK 278/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019 r., II GSK 278/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1344/18 w sprawie ze skargi [..] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę Okręgowej Izby Aptekarskiej w G (dalej: skarżąca lub Izba) na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: Inspektor) z dnia [..] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 7 lipca 2017 r. Izba wystąpiła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na podstawie wniosku A P sp. z o.o. z siedzibą w G , a prowadzonym przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

4 Postanowieniem z 1 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Inspektor na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił Izbie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Organ uznał, że udział skarżącej w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi w związku z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2016 r. poz. 1496 ze zm.), dalej u.i.a., jednak za dopuszczeniem nie przemawia interes społeczny .

5 Postanowieniem z [..] maja 2018 r. Inspektor utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie pierwszoinstncjyne za prawidłowe, jednakże z innych powodów niż wskazane w zaskarżonym postanowieniu. Inspektor stwierdził, że cele statutowe Izby nie uzasadniają dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. Uznał również, że interes społeczny nie przemawia za dopuszczeniem Izby do postępowania. Organ II instancji wyjaśnił, że przy badaniu celów statutowych organizacji społecznej organ administracji ocenia, czy dana sprawa dotyczy kierunków działalności tej organizacji, zapisanych w statucie lub innym akcie spełniającym funkcję podobną do statutu.

6 WSA uwzględnił skargę na powyższe postanowienie. Sąd uznał, że Inspektor w sposób nieprawidłowy ocenił przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ błędnie uznał, że interes społeczny nie koresponduje z interesem samorządu zawodowego i jego celami statutowymi.

7 Cele statutowe samorządu zawodowego aptekarzy zostały określone w akcie rangi ustawowej. Głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zawód ten może być wykonywany m.in. w aptece ogólnodostępnej, na prowadzenie której wymagane jest zezwolenie wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i jest nim właśnie sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty.

8 Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów prawa farmaceutycznego. Sprawowanie pieczy w tym względzie przez samorząd zawodowy aptekarzy leży więc nie tylko w interesie korporacji, lecz także w interesie społecznym, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek. Oczywistym jest, że działalność apteki, jak i wykonywanie zawodu farmaceuty mieści się w kompetencjach nadzorczych samorządu aptekarskiego. W ramach sprawowania przez samorząd aptekarski pieczy nad należytym prowadzeniem apteki mieści się wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Zatem cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Oznacza to, że postępowanie w takiej sprawie jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim.

9 WSA podał, że zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa w związku z nakazem najwyższej ochrony szczególnych konsumentów, jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego może zatem brać udział w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdyż jest ona - jako podmiot reprezentujący i nadzorujący farmaceutów - zainteresowana tym, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki. W sytuacji wszczęcia postępowania z wniosku przedsiębiorcy, samorząd zawodowy aptekarzy może w pełni reprezentować interes grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu. W istniejącym stanie prawnym interesu społecznego w żądaniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej należy upatrywać zarówno w celach statutowych OIA, publicznym charakterze samego zawodu farmaceuty, jak i w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego.

10 WSA nie zgodził się ze stanowiskiem Inspektora, że po stronie Izby nie istnieje interes społeczny w ustaleniu, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skarżąca, realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna ma interes w żądaniu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, który to interes winien być kwalifikowany w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.

11 Inspektor zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:

12 Na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. norm prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

13 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 k.p.a. i przyjęcie, że Izba wykazała interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu i w konsekwencji przeprowadzenie nieprawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Inspektora oraz poprzedzającego je postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w G i ich uchylenie,

14 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku należytej analizy okoliczności sprawy przez WSA, w szczególności w zakresie podnoszonych przez organ argumentów odnośnie kwestii dotyczących braku po stronie Izby interesu społecznego udzielenia wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

15 Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. norm prawa materialnego, tj.:

16 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 2a ust. 1 pkt 8 u.i.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że celem statutowym oraz przejawem interesu społecznego uzasadniającym udział Izby w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jest zapis ustawy stanowiący, że do zadań Izby należy sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu farmaceuty oraz, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i polega m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną,

17 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że celem statutowym oraz przejawem interesu społecznego uzasadniającym udział Izby w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jest zapis ustawy stanowiący, że do zadań Izby należy reprezentowanie zawodu aptekarza i jego interesów, które to zadania samorząd aptekarski wykonuje poprzez czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby, podczas gdy postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia nie było prowadzone z wniosku członka izby aptekarskiej, a z wniosku spółki handlowej,

18 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 ust. 5 u.o.i w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że wydawanie przez organ samorządu aptekarskiego niewiążących opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie apteki nie wyklucza jednocześnie możliwości dopuszczenia samorządu aptekarskiego do udziału w takim postępowaniu.

19 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Izba wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 NSA rozpoznał skargę kasacyjną na rozprawie, w myśl zasady z art. 181 § 1 p.p.s.a., gdyż nie wystąpił przypadek opisany w art. 182 § 2 p.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy". GIF w skardze kasacyjnej oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Jednakże Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną (złożonej w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej) zażądała przeprowadzenia rozprawy.

22 Na wstępie należy wyjaśnić, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania wyszczególnioną w art. 183 § 2 p.p.s.a.. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu NSA przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), którymi według art. 174 p.p.s.a. może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli NSA. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do badania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed NSA podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

23 Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

24 W rozpoznawanej sprawie GIF oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i następnie niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

25 W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu opisanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na braku należytej analizy okoliczności sprawy przez WSA, w szczególności kwestii dotyczących braku po stronie Skarżącej interesu społecznego w udziale w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

26 Należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zostały w nim określone niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu NSA zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08; treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń sądów administracyjnych jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

27 Zdaniem NSA brak jest podstaw do podzielenia zarzutu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a.. Zawiera ono wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. WSA przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, a uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania WSA co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. WSA w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki uchylenia zaskarżonego postanowienia. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania Skarżącej, stan faktyczny i prawny sprawy, w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Sporządzone w opisany sposób uzasadnienie pozwalało poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania WSA, umożliwiło więc przeprowadzenie jego kontroli przez NSA.

28 Poza tym podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska WSA w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14, z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17). Zajęcie przez WSA odmiennego stanowiska od prezentowanego przez GIF nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej czy też że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zupełnie innymi bowiem kwestiami z punktu widzenia oceny prawidłowości uzasadnienia orzeczenia sądowego są: siła przekonywania zawartych w nim argumentów i kwestia niezawarcia w tym uzasadnieniu wszystkich wymaganych prawem elementów i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie omawiany zarzut stanowi polemikę z ustaleniami WSA.

29 Zdaniem NSA, z uzasadnienia wyroku WSA wyraźnie wynika co jest powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia i jakie jest stanowisko co do dopuszczenia Skarżącej do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

30 Z powyższych względów NSA uznał, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się niezasadny.

31 Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej (postawione w pkt 1, 3, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej) zostały rozpoznane łącznie, z uwagi na ich komplementarny charakter. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te nie są zasadne.

32 W każdym z tych zarzutów zostało podniesione naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 kpa.

33 Istotą sporu w kontrolowanej sprawie było to, czy w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej prowadzonym przez WIF organ samorządu aptekarskiego (Skarżąca), podnosząc w opinii zarzut naruszenia przez ubiegającego się o zezwolenie zakazu koncentracji aptek sformułowanego w art. 99 ustawy Prawo farmaceutyczne, mógł być dopuszczony do udziału w tymże postępowaniu na prawach strony po wykazaniu, że żądanie uzasadniają jego cele statutowe oraz przemawia za tym interes społeczny.

34 Argumenty Skarżącej o uzasadnionym jej żądaniu dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zdaniem WSA, znajdowały oparcie w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz ustawach: o izbach aptekarskich i Prawo farmaceutyczne, a także wypełniały wymagania z art. 31 § 1 pkt 2 kpa.

35 Ten ostatni przepis stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 zd. pierwsze kpa). Organizacja społeczna uczestniczy wówczas w postępowaniu na prawach strony (art. 33 § 3 kpa).

36 Organy nadzoru farmaceutycznego uważały, że Skarżąca nie wykazała, aby jej cele statutowe były celami statutowymi w rozumieniu art. 31 § 1 kpa i aby interes społeczny przemawiał za jej udziałem w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki dla spółki prawa handlowego. Dlatego GIF zakwestionował wyrok WSA podważający stanowisko organów, twierdząc, że z art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 2a ust. 1 pkt 8, art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 11 oraz art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 ust. 5 u.o.i.nie dało się wyprowadzić celów statutowych organów samorządu aptekarskiego oraz interesu społecznego pozwalających na dopuszczenie Skarżącej do udziału w omawianym postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

37 Zdaniem NSA, przedstawione przez GIF w skardze kasacyjnej argumenty nie podważyły prawidłowości wyroku WSA.

38 Organ stanął na stanowisku, że przede wszystkim okoliczność, iż w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki wnioskodawcą była spółka prawa handlowego (w niniejszej sprawie – spółka z o.o.) nie mieściła się w celach statutowych izby aptekarskiej i uniemożliwiała wykazanie związku pomiędzy przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki a deklarowanym przez Skarżącą interesem społecznym. Spółka bowiem nie jest członkiem samorządu aptekarskiego i nie jest objęta nadzorem samorządu aptekarskiego, który obejmuje jedynie osoby fizyczne – farmaceutów (art. 4h, art. 8 ust. 1 w zw. z art. 7 ustawy o izbach aptekarskich). Postępowanie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki nie dotyczy wykonywania zawodu farmaceuty, lecz zweryfikowania czy podmiot ubiegający się o zezwolenie, spełnia ustawowe wymagania, a stwierdzenie przekroczenia limitów koncentracji aptek, określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy Prawo farmaceutyczne nie przesądza o jakości świadczonych przez farmaceutów usług w tychże aptekach.

39 W tym miejscu należy wyjaśnić, że zadania samorządu aptekarskiego uregulowane są przede wszystkim w ustawie o izbach aptekarskich i dotyczą jego członków, czyli farmaceutów (art. 7 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o izbach aptekarskich). Jednakże w aptece musi być ustanowiony farmaceuta odpowiedzialny za prowadzenie apteki (art. 88 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne), który musi zostać wskazany już we wniosku o udzielenie zezwolenia (art. 100 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo farmaceutyczne), a po uzyskaniu zezwolenia pozostaje zobowiązany do obecności w aptece w godzinach czynności apteki (art. 88 ustawy Prawo farmaceutyczne) i przy wykonywaniu w aptece czynności fachowych mogą być zatrudnieni wyłącznie farmaceuci i technicy farmaceutyczni w granicach ich uprawnień zawodowych (art. 90 ustawy Prawo farmaceutyczne). Ponadto apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne (art. 86 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne). Udzielanie usług farmaceutycznych traktowane jest przez ustawodawcę jako wykonywanie zawodu farmaceuty i ma na celu ochronę zdrowia publicznego, zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich. Do usług farmaceutycznych zalicza się także kierowanie apteką (art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich).

40 Już choćby powyższe przepisy wskazują, że postępowanie w sprawie udzielenia spółce prawa handlowego zezwolenia na prowadzenie apteki nie dotyczy wyłącznie interesu wnioskodawcy, a więc nie musi wyłączać możliwości dopuszczenia samorządu aptekarskiego do udziału w tymże postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Należy też zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyznano organom samorządu aptekarskiego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 kpa w postępowaniach dotyczących prowadzenia niezgodnej z przepisami reklamy apteki (czyli związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej przez podmiot uprawniony bez względu na jego formę organizacyjną) z uwagi na potrzebę ochrony zdrowia publicznego osób korzystających z usług farmaceutycznych, jak i konieczności wypełniania przez izby aptekarskie swoich statutowych i ustawowych uprawnień (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1314/15, z 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 94/14; wyroki Sądu Najwyższego z 12 lutego 2014 r.: sygn. akt III ZS 14/13, OSNP z 2015, z. 5, poz. 72; sygn. akt III ZS 15/13,).

41 Podobnie w postępowaniach o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w związku z przejęciem podmiotu prowadzącego aptekę (organy odmówiły zmiany zezwolenia z uwagi na przekroczenie limitu koncentracji aptek ponad 1% na terenie województwa) nie budziła wątpliwości możliwość występowania w charakterze uczestnika Naczelnej Rady Aptekarskiej oraz organizacji społecznych: Związku Pracodawców Aptecznych P (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 22 lipca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2907/15; z 24 maja 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2690/15), O S F "Perspektywa 2030" (por. postanowienia NSA z: 14 października 2016 r., sygn. akt II GZ 1027/16, z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GZ 1231/16), Związku Stowarzyszeń Federacja Pacjentów Polskich w Warszawie (postanowienia NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II GZ 433/17 i sygn. akt II GZ 1231/16). Udział stowarzyszeń miał służyć zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem z perspektywy pracujących w aptekach farmaceutów, bo nadmierna koncentracja groziła zamknięciem innych, słabszych ekonomicznie aptek.

42 Z mocy art. 106 § 4 p.p.s.a. mającego przed NSA ze względu na treść art. 193 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie, uprawnionym było powołanie się na powyższe okoliczności, gdyż fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez obie strony (por. wyrok NSA z 23 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2142/12; B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, WKP 2018, Komentarz do art. 193 p.p.s.a.). Dlatego uprawnione było powoływanie się na orzecznictwo, które jest ogólnodostępne w bazie orzeczeń NSA, przy czym w znacznej mierze znane GIF na etapie sporządzania skargi kasacyjnej.

43 Okoliczność, że kwestie nadzoru nad przestrzeganiem zakazu reklamy aptek, zmiany zezwoleń, oceny koncentracji aptek na terenie województwa należą do wyłącznej właściwości wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego w zakresie jego uprawnień nadzorczych, nie uniemożliwia podejmowania przez inne organy administracji publicznej, w tym wykonujące zadania publiczne organy samorządu zawodowego, działań odnoszących się do wspomnianych zadań organu nadzoru farmaceutycznego w ramach uprawnień przysługujących tym organom/podmiotom, np. w ramach ustawowej kompetencji współdziałania z właściwymi organami administracji i sprawowania nadzoru nad działalnością farmaceutów (art. 7 ust. 1 pkt 6 i 5 ustawy o izbach aptekarskich, por. cytowany wyrok Sądu Najwyższego o sygn. akt III ZS 15/13 oraz o sygn. akt III ZS 14/13). Należy podkreślić, że kompetencje nadzorcze organów, jak i podstawy działania organów samorządu aptekarskiego stanowiące wykonanie zadań publicznych zostały uregulowane w aktach równorzędnych – ustawie Prawo farmaceutyczne oraz ustawie o izbach aptekarskich.

44 Oznacza to, że samorząd aptekarski może podejmować działania w sprawach należących do wyłącznej właściwości inspektora farmaceutycznego, jeżeli jednocześnie przepisy nadają temu samorządowi uprawnienia (obowiązki) w tym zakresie. Generalnie na samorząd aptekarski nałożono konieczność zapewnienia ochrony interesów zawodowych społeczności aptekarzy w sytuacji zagrożenia zasad uczciwej konkurencji oraz przestrzegania takich samych zasad prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 93/14).

45 W przepisie art. 7 ust. 1 u.o.i. wymieniono przykładowo zadania samorządu aptekarskiego, a w ust. 2 tego artykułu - z kolei formy realizacji tychże zadań. Z powołanych przepisów wynika, że w sprawach udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki organy samorządu aptekarskiego mogą wydawać nie tylko opinie (art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich), ale i mogą podejmować inne działania: reprezentowania zawodu aptekarza i obrony jego interesów (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich), czy w ramach sprawowanej pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich), czy też troski o zachowanie godności i niezależności zawodu (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich), jak i współdziałania z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o izbach aptekarskich). Jednocześnie na organ nadzoru farmaceutycznego także nałożono zadanie współpracy z samorządem aptekarskim i innymi samorządami (art. 109 pkt 9 ustawy Prawo farmaceutyczne).

46 Samorząd aptekarski jest więc upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 11 ustawy o izbach aptekarskich. "Występowanie", o którym mowa w tym przepisie, może przybierać różne formy: od podejmowania uchwał udzielających poparcia bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby, który może być nakierowany na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi - w obronie interesu ogólnego członków izby (por. wyrok Sądu Najwyższego o sygn. akt III ZS 14/13).

47 Wobec tego prawidłowe było stanowisko WSA, że Skarżąca wykazała cele statutowe, określone przede wszystkim w ustawie o izbach aptekarskich, będące jej celami w rozumieniu art. 31 § 1 kpa.

48 Należy zauważyć, że realizacja zadań przypisanych samorządowi aptekarskiemu nie powinna być realizowana wyłącznie w partykularnym interesie samorządu i jego członków. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zatem interes samorządu, jego członków, musi być zrównoważony z interesem publicznym. Reguła ta znalazła odzwierciedlenie w ustawie o izbach aptekarskich, gdyż przy sprawowaniu pieczy nad wykonywaniem zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich) organy samorządu aptekarskiego muszą kierować się wytyczną, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego (art. 2a ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich). Kierowanie apteką jest jedną z form wykonywania tego zawodu (art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich).

49 W przypadku postępowania o zezwolenie na prowadzenie apteki, w których okręgowa izba aptekarska podnosiła problem przekroczenia przez przedsiębiorcę niedozwolonego przepisami progu koncentracji aptek na terenie województwa, wskutek koncentracji mogłoby zaistnieć także niebezpieczeństwo zamknięcia aptek innych przedsiębiorców, aptekarzy, które nie wytrzymywałyby konkurencji z podmiotem rozbudowującym sieć aptek, wbrew zakazom z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy Prawo farmaceutyczne. Byłoby to niezgodne z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiącym zasadę, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia. W konsekwencji dostęp pacjentów byłby utrudniony, a nadto mogłoby dojść do złamania reguły wolnej konkurencji w ramach społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP, por. postanowienie NSA o sygn. akt II GZ 1027/16). Prowadziłoby to zatem do wyeliminowania słabszych aptek, jak też umiejscowienia większej liczby aptek w atrakcyjnych miejscach i eliminowania stamtąd słabszej finansowo (mniejszej) konkurencji, jednocześnie pozostawiając poza kręgiem zainteresowania takiego przedsiębiorcy nieatrakcyjne finansowo obszary, np. wsie (por. wyrok TSUE w sprawie C-367/12, pkt 24-29, opubl. europa.curia.eu). Mając na uwadze, że życie i zdrowie zajmują najważniejsze miejsce wśród dóbr chronionych prawem, to zezwolenie na prowadzenie apteki, stanowiące odstępstwo od podstawowej swobody przedsiębiorczości powinno opierać się na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i znanych wcześniej kryteriach zapewniających jego odpowiedniość. Chodzi o zapewnienie należytego i odpowiedniej jakości zapatrzenia ludności w lekarstwa. Według art. 86 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne. A usługi farmaceutyczne mają mieć na celu ochronę zdrowia publicznego. Muszą więc być dostępne dla pacjentów i realizowane na poziomie spełniającym wymogi (konstytucyjny i ustawowy) ochrony zdrowia publicznego. Od podmiotu prowadzącego aptekę można wymagać, aby nie był nastawiony wyłącznie na zysk, lecz bilansował elementy ekonomiczne z elementami ochrony zdrowia. Przy nadmiernej koncentracji aptek równowaga między wspomnianymi elementami mogłaby zostać zaburzona, gdyż przeważałby element zysku.

50 Z kolei w stosunku do farmaceutów, zatrudnionych w aptece, właściciel apteki jako przedsiębiorca nastawiony na zysk, może wprowadzać zasady sprzedaży leków w powiązaniu z innymi produktami, które mogą być sprzedawane w aptece (art. 86 ust. 5 i 8 ustawy Prawo farmaceutyczne), promowania produktów, które sam produkuje (por. wyrok TSUE w sprawie C-171/07, opubl.: europa.curia.eu), co może naruszać niezależność zatrudnianych w aptece farmaceutów. Niebezpieczeństwo wskazane może dotyczyć przede wszystkim obsady kierownika apteki, który jest odpowiedzialny za aptekę, a ponadto przy większej liczbie aptek podmiotu ubiegającego się o kolejne zezwolenie wnioskodawca może dążyć do obsadzenia zatrudnionymi farmaceutami także innych aptek, wbrew zasadzie wynikającej z art. 92 ustawy Prawo farmaceutyczne, że w godzinach czynności apteki powinien być w niej obecny farmaceuta, o którym mowa w art. 88 ust. 1, w celu obniżenia kosztów.

51 Zatem, mimo że postępowanie w przedmiocie zezwolenia toczy się z wniosku spółki, to postępowanie ma istotny wpływ na pozycję farmaceutów, jak i pacjentów, co wiąże się z dostępnością do aptek, w sytuacji gdy podmiot ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie apteki nastawiony jest przede wszystkim na zysk, jego maksymalizację.

52 Odnosząc się do podnoszonego przez GIF, ewentualnego konfliktu interesów osób z organów samorządu, będących oczywiście farmaceutami, z interesem wnioskodawcy, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie stwierdzono konfliktu między przepisami u.o.i.a art. 31 kpa. Z art. 7 ust. 1 pkt 5 u.o.i.wynika kompetencja samorządu aptekarskiego do sprawowania pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty w każdym z dopuszczalnych przez prawo przejawów. Jednym z nich pozostaje prawo do zainicjowania postępowania administracyjnego na podstawie art. 31 § 1 kpa, w razie łącznego zaistnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek. Wszczęcie postępowania na żądanie i dopuszczenie do udziału w nim organizacji społecznej, której przedmiot działalności jest zbieżny z przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, nie uzasadnia to automatycznie wykluczenia wystąpienia interesu społecznego stojącego u podstaw wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 2 kpa (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1893/14; z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1314/15; postanowienie składu 7 sędziów NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Należy też zwrócić uwagę na elementy wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wymienione w art. 100 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne i załączniki do wniosku, wyszczególnione w ust. 2 tego artykułu. Z przepisów tych nie wynika, aby obowiązkowym elementem wniosku były dane podlegające tajemnicy. Jeżeli zaś takie dane wnioskodawca musiałby przedstawić, to mógłby skorzystać z ustawowo dopuszczalnych reguł zastrzeżenia tajemnicy.

53 Podsumowując, WSA prawidło przyjął, że interes społeczny Skarżącej w żądaniu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu o wydanie na rzecz spółki prawa handlowego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wynikał z publicznego charakteru zawodu farmaceuty, ochrony interesu wszystkich członków samorządu, których interesy mogłyby zostać naruszone, jeżeli wnioskodawcy zostałoby wydane żądane przezeń zezwolenie. W przypadku bowiem zaakceptowania przez organ nadzoru farmaceutycznego naruszenia przez wnioskodawcę zakazu koncentracji aptek, nie tylko doszłoby do naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów, ale też łamania reguły wolnej konkurencji w ramach społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP). Wpływałoby także na indywidualne interesy farmaceutów, gdyż w każdej aptece musi być zatrudniony co najmniej jeden farmaceuta – kierownik apteki, który swoje obowiązki ma wypełniać kierując się ochroną zdrowia publicznego (art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich). Ponadto interes publiczny – ochrona zdrowia pacjentów, rozumiana jako zapewnienie pacjentom dostępu do aptek i usług farmaceutycznych, przemawiał również za dopuszczeniem Skarżącej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 kpa.

54 Wobec powyższego zarzuty naruszenia prawa materialnego ujęte w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne.

55 Podobnie okoliczność, że organ izby aptekarskiej na mocy art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.o.i.może wydawać w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki opinie, nie uniemożliwia temu organowi występowania z wnioskiem o dopuszczenie do udziału na podstawie art. 31 § 1 kpa. Przewidziane w ustawie o izbach aptekarskich uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem (a niekiedy nawet powinien) korzystać ze wspomnianego uprawnienia - przez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 103 ustawy Prawo farmaceutyczne) nie obligują wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 kpa z samorządem aptekarskim. Podobnie jest z przepisami o udzielenie zezwolenia (art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.i. w zw. z art. 100 ustawy Prawo farmaceutyczne) Wydanie decyzji w sprawie udzielenia/cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 u.o.i.(por. wyroki NSA: z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4591/16; z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16; z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 153/16; z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16, z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 5178/16). Według art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Przepis ten nie wskazuje na bezpośredni i obligatoryjny obowiązek inspektora farmaceutycznego do zasięgania opinii samorządu aptekarskiego. Obowiązek taki nie wynika również z przepisów u.o.i.- jej art. 7 ust. 2 i art. 29 pkt 5. W art. 7 ust. 2 u.o.i. zostały wskazane przykładowe sposoby realizacji zadań samorządu aptekarskiego wyszczególnione w art. 7 ust. 1 tej ustawy (por. wyroki NSA: z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4641/16; z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16; z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3423, z 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2640/15; z 17 października 2018 r., sygn. akt II GSK 4607/16). Należy zauważyć, że wspomniana opinia to jeden z dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 kpa, podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 kpa, ale nie jest elementem obligatoryjnym w sprawie dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (por. wyrok NSA z 11 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2926/16). Zresztą sam GIF potwierdził powyższy charakter omawianej opinii, zawierając z Naczelną Radą Aptekarską porozumienie w sprawie zasad współdziałania przy wydawaniu opinii w sprawach udzielenia i cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, podlegające ocenie m.in. przez NSA w wyroku z 3 października 2018 r. o sygn. akt II GSK 1533/18.

56 Przy tak ukształtowanym charakterze opinii wydawanej przez organ samorządu aptekarskiego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.o.i. w zw. z art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne nie można mówić o współdziałaniu organów eliminującym możliwość dopuszczenia do udziału organów samorządu aptekarskiego w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 kpa. Tym samym zarzut sformułowany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej okazał się niezasadny.

57 Z powyższych względów skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.