Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2017 r., II GSK 2678/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2017 r., II GSK 2678/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 768/15 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. S. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r., V SA/Wa 768/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.

3 Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

4 W dniu [...] maja 2013 r. R. S. (dalej: Skarżąca) złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lidzbarku Warmińskim wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarowała w ramach Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne:

5 - w wariancie 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) działki rolne o łącznej powierzchni 4,58 ha, w tym: działkę rolną K o powierzchni 1,38 ha, działkę rolną O o powierzchni 3,20 ha;

6 - w wariancie 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) działkę rolną B o powierzchni 0,99 ha;

7 - w wariancie 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) działki rolne o łącznej powierzchni 45,85 ha, w tym: działkę rolną A o powierzchni 7,28 ha, działkę rolną C o powierzchni 1,20 ha, działkę rolną D o powierzchni 5,54 ha, działkę rolną F o powierzchni 0,80 ha, działkę rolną G o powierzchni 15,00 ha, działkę rolną FI o powierzchni 3,86 ha, działkę rolną I o powierzchni 7,67 ha, działkę rolną J o powierzchni 1,24 ha, działkę rolną L o powierzchni 1,00 ha, działkę rolną M o powierzchni 0,33 ha, działkę rolną N o powierzchni 1,67 ha, działkę rolną P o powierzchni 0,26 ha.

8 W dniach od [...] lipca 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r. (z przerwą pomiędzy [...] lipca a [...] sierpnia 2013 r.) w gospodarstwie rolnym Skarżącej została przeprowadzona kontrola na miejscu, w wyniku której inspektorzy terenowi stwierdzili nieprawidłowości oznaczane kodami pokontrolnymi:

9 - DR 49 - do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego - na działce rolnej B;

10 - DR 50 - granice upraw wykraczają poza granice działki/ek referencyjnej/yc zadeklarowanej/ych we wniosku - na działkach rolnych A, C, P;

11 - DR 51 - stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności - na działkach rolnych B, L, M, N, O, P;

12 - DR 52 - stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania - na działkach rolnych B, L, M, N, O;

13 - DR 53 - stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola gospodarowania - na działkach rolnych A, O;

14 - DR 13+ - zadeklarowana powierzchni całkowita działki rolnej jest większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej - na działce rolnej A.

15 Ponadto w ramach przeprowadzonej kontroli inspektorzy terenowi dokonali obliczeń obsady drzew jabłoni domowej, na działkach deklarowanych w wariancie 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania), która wyniosła: na działce rolnej A - 583 szt., na działce rolnej C - 117 szt., na działce rolnej D - 632 szt., na działce rolnej F - 71 szt., na działce rolnej G - 1006 szt., na działce rolnej H - 388 sz., na działce rolnej 1 - 882 szt., na działce rolnej J - 158 szt., na działce rolnej L - 112 szt., na działce rolnej M - 37 szt., na działce rolnej N - 208 szt., na działce rolnej P - 34 szt.

16 W odniesieniu do wskazanych działek rolnych stwierdzono nieprawidłowości oznaczane kodami pokontrolnymi:

17 - E2 - materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań (skutkujący nałożeniem sankcji 100 % powierzchni) - na działkach rolnych A, C, D, F, G, H, I, L, M;

18 - E7 - nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów (skutkujący nałożeniem sankcji 100 % powierzchni) - na działkach rolnych A, C, D, F, G, H, I, L, M.

19 Zgodnie z raportami z czynności kontrolnych Nr [...] oraz Nr [...] - w dniu [...] lipca 2013 r. Skarżąca została skutecznie powiadomiona o zamiarze przeprowadzenia w jej gospodarstwie inspekcji terenowej. Ponadto Skarżąca była obecna przy przedmiotowej kontroli.

20 W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lidzbarku Warmińskim przyznał Skarżącej płatności rolnośrodowiskowe na rok 2013 w pomniejszonej wysokości uwzględniając do płatności:

21 - w wariancie 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) powierzchnię deklarowaną 4,58 ha,

22 - w wariancie 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) powierzchnię deklarowaną 0,99 ha,

23 - w wariancie 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) powierzchnię 3,17 ha, przy powierzchni deklarowanej 45,85 ha.

24 Wskazana decyzja została doręczona Skarżącej za zwrotnym potwierdzeniem odbioru [...] lutego 2014 r. Z uwagi, iż nie wniesiono od ww. decyzji odwołania zyskała walor ostateczności.

25 W dniu [...] czerwca 2014 r. Skarżąca skierowała do Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie wniosek o stwierdzenie - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) - nieważności przedstawionej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lidzbarku Warmińskim.

26 W wyniku przeprowadzonego postępowania Dyrektor Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie wydał [...] lipca 2014 r. decyzję Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lidzbarku z [...] lutego 2014 r. o przyznaniu Skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości.

27 Decyzją z [...] września 2014 r. Prezes ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie z 29 lipca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

28 Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ ten [...] października 2014 r. wydał decyzję Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lidzbarku Warmińskim z [...] lutego 2014 r. o przyznaniu Skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości.

29 Od wskazanej decyzji Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie Skarżąca wniosła odwołanie do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

30 W dniu [...] grudnia 2014 r. Prezes ARiMR decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego AGiMR w Lidzbarku Warmińskim z dnia z [...] lutego 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości.

31 R. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

32 W skardze sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika wskazano, jednak że przedmiotem zaskarżenia jest: "decyzja nr [...] z dnia [...].12.2014 r. oraz decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w Lidzbarku Warmińskim o przyznaniu Skarżącej płatności na rok 2013 w pomniejszonej wysokości". Jednocześnie pełnomocnik Skarżącej stwierdziła, że: zaskarża w całości przedmiotowe decyzje nr [...] i nr [...] i wnosi o ich uchylenie w całości oraz o stwierdzenie nieważności decyzji o nr [...] z dnia [...] lutego 2014 roku wydanej przez Kierownika BP ARiMR w Lidzbarku Warmińskim". Na rozprawie pełnomocnik Skarżącej sprecyzowała, że zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR z [...] grudnia 2014 r. dotyczą zarzuty: 2, 21, 22, 23, 24 i 25. Zarzuty 1, 3, 4, 5, 6, 7, 12, 13, 16, 17, 18 i 20 sformułowano przeciwko decyzji, której stwierdzenia nieważności dochodzi.

33 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie jest zasadna.

34 Sąd I instancji podniósł, iż wbrew oczekiwaniom Skarżącej przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowym jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z [...] grudnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie nr [...] z [...] października 2014 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lidzbarku Warmińskim z [...] lutego 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.

35 WSA wskazał również, że brak było przesłanek do zawieszenia postępowania sądowego. Zdaniem WSA w szczególności powodu do takiego rozstrzygnięcia nie dostarczyło nadane 2 dni przed rozprawą ([...] maja 2015 r.) do Prokuratury Rejonowej w Lidzbarku Warmińskim zawiadomienie adw. M. S. o podejrzeniu popełnieniu przestępstwa z art. 271 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks Karny (Dz. U. z 2016 r. poz. 1137 ze zm., dalej: k.k.), mającego polegać na poświadczeniu przez pracowników ARiMR i osób działających na zlecenie Agencji nieprawdy w raporcie kontroli z [...] lipca 2013 r. Dopiero prawomocny wyrok skazujący za poświadczenie nieprawdy w protokole kontroli mógłby być podstawą do zainicjowania postępowania wznowieniowego, o którym mowa w art. 145 k.p.a.

36 Sąd I instancji wskazał również, iż zarówno postępowanie zakończone zaskarżoną i obecnie kontrolowaną decyzją jak i zakończone decyzją ją poprzedzającą prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, którego podstawą jest art. 156 § 1 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że celem postępowania prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest więc kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Ma obowiązek rozpatrywać ją wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym.

37 Sąd I instancji wskazał, że Prezes ARiMR był w pełni uprawniony do utrzymania w mocy decyzji Dyrektora Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] października 2014 r.

38 W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto Sąd wskazał przepisy stanowiące podstawę udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy".

39 WSA wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lidzbarku Warmińskim decyzją z [...] lutego 2014 r. przyznał Skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, z uwagi na wykluczenie z płatności działek rolnych A, C, D, F, G, H, I, L, M deklarowanych w wariancie 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) realizowanego w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne, ze względu na stwierdzenie na tych działkach, w wyniku kontroli na miejscu, nieprawidłowości skutkujących nałożeniem sankcji 100 % powierzchni, oznaczanych kodami pokontrolnymi E2 - materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań oraz E7 - nie utrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów. Stwierdzono, że działki rolne A, C, D, F, G, H, I, L, M deklarowane przez Skarżącą w wariancie 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) realizowanym w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne nie spełniały wymogu utrzymywania minimalnej osady drzew, określonego w Załączniku Nr 3, część II ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26 lutego 2009 r., do czego zobowiązuje dyspozycja przepisu § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r.

40 Sąd I instancji podkreślił, że sprawa dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości, a nie decyzji o zwrocie takiej płatności. Wskazał przy tym, że nie sposób nie zauważyć, że podjęcie ryzyka założenia rozległego młodego sadu (chronionego w sposób wynikający także ze zdjęć złożonych przed rozprawą) na terenach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie lasów w województwie warmińsko – mazurskim powinno wzbudzić przewidywanie o możliwości wyrządzaniu w takiej uprawie licznych strat przez zwierzynę łowną.

41 Sąd I instancji podniósł również, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności powinny być zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności (art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006, co w rozpoznawanej sprawie także nie miało miejsca.

42 WSA podniósł, że stosownie do treści art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 wystąpienie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności zwalnia beneficjenta jedynie z obowiązku zwrotu otrzymanej nienależnie pomocy. Przepis ten nie stanowi jednak podstawy do przyznania pomocy pomimo niespełnienia przez beneficjenta warunków koniecznych do jej przyznania lub niespełnienia wymogów związanych z podjętym zobowiązaniem.

43 Sąd I instancji wskazał, że płatność rolnośrodowiskowa, w sytuacji zaistnienia siły wyższej, może być przyznana rolnikowi wyłącznie w sytuacji spełnienia warunków przyznania tej płatności i wymogów związanych z podjętym zobowiązaniem. WSA wskazał przy tym, że w realizowanym wariancie 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe okresie przestawiania) Skarżąca nie spełniła wymogu zachowania minimalnej obsady drzew jabłoni domowej wynoszącej 125 szt/ha, co oznacza konieczność zastosowania dyspozycji § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dni lutego 2009 r., a więc zmniejszenia wysokości tej płatności o 100% w odniesieniu do działek rolnych, na których zostało stwierdzone uchybienie tego wymogu.

44 Sąd I instancji wskazał, że skoro decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lidzbarku Warmińskim Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. wydana została z uwzględnieniem wskazanych przepisów prawa oraz w oparciu o cały obecnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, brak było podstaw do stwierdzenia, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które z kolei pociągałoby za sobą konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o tryb określony w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

45 WSA podniósł, że skarżąca podważyła przy tym ustalenia faktyczne dokonane na podstawie przeprowadzonej w jej gospodarstwie kontroli na miejscu. WSA wskazał przy tym, że przedstawione sądowi zdjęcia przedstawiające stan uprawy w grudniu 2014 r., zwłaszcza wobec działań podejmowanych w toku kontroli w 2013 r. nie podważają ustaleń poczynionych w 2013 r. Podobnie rzecz ma się z przyznaniem płatności za kolejny – 2014 rok.

46 Sąd I instancji wskazał, że środki dowodowe na obalenie ustaleń zawartych w protokole kontroli z lipca i sierpnia 2013 r. powinny były być zgłaszane w postępowaniu odwoławczym od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lidzbarku Warmińskim z [...] lutego 2014 r., z którego Skarżąca nie skorzystała, a nie dopiero w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym. WSA wskazał, że podobnie rzecz się ma z licznie obecnie formułowanymi w postępowaniu nieważnościowym zarzutami dotyczącymi sposobu przeprowadzenia kontroli na miejscu, jej wynikami zawartymi w protokole sporządzonym i zweryfikowanym przez uprawnione osoby czy z zarzutami co do braku uznania informacji o sile wyższej z uwagi na czas i sposób jej zgłoszenia. WSA wskazał, że znamienne, że w toku przeprowadzanej w lipcu i sierpniu 2013 r. kontroli sama Skarżąca podjęła działania w celu zmierzające do polepszenia stanu sadu (m.in. nowe nasadzenia). Niezależnie od tych okoliczności Sąd I instancji stwierdził, iż organy ARiMR z urzędu badały, czy skarżone decyzje nie są objęte innymi, niż wymienione przez Skarżącą, wadami powodującymi ich nieważność.

47 Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy PROW, właściwym w sprawach dotyczących przyznawania płatności rolnośrodowiskowej jest w drodze decyzji administracyjnej kierownik biura powiatowego Agencji. W związku z tym, w ocenie WSA należało stwierdzić, iż organem właściwym rzeczowo i miejscowo w sprawie rozpatrzenia wniosku Skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 był Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lidzbarku Warmińskim.

48 WSA wskazał, że należało stwierdzić, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lidzbarku z [...] lutego 2014 r. została wydana na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy PROW w związku z art. 104 k.p.a., na podstawie których rozstrzygnięcie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej następuje w drodze decyzji. W ocenie WSA brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Biura Powiatowego ARiMR w Lidzbarku Warmińskim została wydana bez podstawy prawnej. WSA wskazał przy tym, że kwestia przyznania Skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 nie była uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, zatem w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

49 Sąd wskazał, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lidzbarku Warmińskim z [...] lutego 2014 r. została skierowana do R. S., która złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, co oznacza, że nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja z [...] lutego 2014 r., będąca przedmiotem wniosku strony dotyczącym stwierdzenia nieważności nie była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, jak też nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa, co z kolei oznacza, że nie jest również obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 5-7 k.p.a.

50 W konsekwencji, Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowej ARiMR w Lidzbarku Warmińskim nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Zasadnie zatem Prezes ARiMR decyzją z [...] grudnia 2014 utrzymał w mocy decyzję decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie z [...] października 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z [...] lutego 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości.

51 Odnosząc się do kolejnych nie omówionych jeszcze wprost zarzutów skargi, Sąd I instancji wskazał, że nie zawierają one argumentów mających jakikolwiek wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy.

52 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. S., wnosząc o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącego w tym kosztów zastępstwa procesowego.

53 Wyrokowi zarzucono:

54 naruszenie prawa materialnego, polegające na pominięciu przepisów lub niewłaściwej interpretacji, a w szczególności pominięcia prawa europejskiego i celu jakiemu służyć mają płatności i nakładane sankcje za nieprzestrzeganie przez Beneficjenta wymogów i warunków do ich otrzymania, a mianowicie:

55 1. art. 51 ust. 1 w/w Rozporządzenia nr 1698/2005 z 20/09/2005 r. poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym, jeżeli w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego nie są przestrzegane podstawowe wymogi w zakresie zarządzania lub zasady dobrej kultury rolnej zgodną z ochroną środowiska i jeżeli jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można przypisać bezpośrednio beneficjentowi składającemu w danym roku wniosek o płatność, wtedy na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4 redukuje się płatność lub się wyklucza beneficjenta.

56 2. art. 39 ust. 4 Rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 z 20/09/2005 poprzez jego niewłaściwą interpretację, a zgodnie z którym płatności rolnośrodowiskowej udziela się corocznie i obejmuje ona dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania, które skarżąca w 2013 roku poniosła.

57 3. art. 71-73 i 75 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30/11/2009 poprzez ich niezastosowanie, a zgodnie z którymi zmniejszeń i wykluczeń nie stosuje się, jeżeli niezgodność w uprawie nie była celowym działaniem rolnika oraz jeżeli rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy i poinformował na piśmie właściwy organ o tym fakcie. Co ważne skarżąca poinformowała o czynnikach niezależnych (ubytkach w sadzie spowodowanych przez zwierzynę) w dniu [...] lipca 2013 r. składając oświadczenie do protokołu i udowodniła, że dopełniła wszelkich starań by zapobiec szkodom.

58 4. art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że nie okoliczności siły wyższej stanowią podstawę do odstąpienia od sankcji ale fakt jej zgłoszenia w odpowiednim terminie, podczas gdy z tego przepisu nie wynikają żadne sankcje, skutkujące odmową płatności, w przypadku zgłoszenia siły wyższej już po rozpoczęciu kontroli, gdzie rolnicy nie mają wpływu na terminy powstawiania szkód i często ich skutki są widoczne z dużym opóźnieniem i nakładają się z terminami kontroli, co sąd w uzasadnieniu wyroku pomija.

59 5. art. 28c. Ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005, poprzez ich pomięcie a zgodnie z którym zmniejszenia i redukcji płatności nie stosuje się, jeżeli nie można przypisać winy Beneficjentowi. Organ w toku kontroli po pierwsze nie ustalił i brak jest dowodów na to które drzewo, w którym rzędzie nie zostało zakwalifikowane, a czas przeprowadzonej kontroli - tzn. jej krótkotrwałość wskazuje, że liczenie drzew o jakim mowa w protokole kontroli jest wątpliwe albowiem by dokonać poprawnej weryfikacji każdego drzewa pod względem jego wysokości, szczepienia i jakości potrzeba średnio 1 minuty spędzonej przy każdym drzewie, plus dojście do niego i opisanie każdego i sfotografowanie - 2 lub 3 minuty na każde drzewo - co daje przy tej powierzchni sadów 216 godzin czyli 27 dni (zakładając 8 godzin spędzonych w sadzie) dla jednej osoby nie licząc dojazdu na miejsce. Bowiem do przejścia jest prawie 50 kilometrów. Jak wynika natomiast z protokołu kontroli - została ona wykonana w sadzie w bliżej nie określonym czasie godzinowym w dniach od [...] lipca 2014 r. przez 2 osoby, co jest fizycznie niemożliwe, tym bardziej, że kontrolujących nikt nie widział w sadzie w sobotę i niedzielę, zatem jest podejrzenie, że w protokołach kontroli poświadczono nieprawdę, że zweryfikowano obsadę.

60 6. § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., poprzez jego niezastosowanie i odmowę części płatności, pomimo nie wyjaśnienia sprawy w danym roku podczas gdy na większości działek ustalono, iż powierzchnia jest nieweryfikowalna albowiem styka się z działkami innego beneficjenta.

61 7. art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego, co skutkuje brakiem możliwości stwierdzenia prawidłowej podstawy prawnej.

62 8. art. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady WE Nr 146/2008 z dnia 14 lutego 2008 r. zmieniające rozporządzenie WE nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia. (Dz.Urz. UEL 2008, 46 str), poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym drobne uchybienia skarżącego zgodne z ochroną środowiska nie mają wpływu na sankcje w płatności.

63 9. art. 77 kpa poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego a oparcie się jedynie na bazie danych w ARiMR, podczas gdy osoby kontrolujące nie były w stanie przejść 50 kilometrów w 8 godzin, celem policzenia obsady w sadzie skarżącej.

64 10. art. 107 kpa poprzez niepełne uzasadnienie decyzji, a w szczególności jej podstawy prawnej, która pozwalałaby na zastosowanie tak drastycznych sankcji, gdzie w Rozporządzeniach w/w nie ma możliwości ukarania Beneficjenta za coś, co zaistniało bez jego winy i to po raz pierwszy.

65 11. art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez uznanie, że strona nie udowodniła faktu prowadzenia sadu w gospodarstwie rolnym, oraz spełnienia przez te grunty warunków do uznania je za sady w 2013 r., poprzez nie zawiadomienie jej o możliwości złożenia dodatkowych dowodów w sprawie przed wydaniem decyzji.

66 12. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w zakresie w jakim organ, pomimo dostępnych, a co więcej odnotowanych w treści decyzji pisemnych dokumentów, pominął wynikające z nich okoliczności faktyczne, co miało bezpośredni istotny wpływ na wynik postępowania.

67 13. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez nie zastosowanie się przez organ do dyspozycji wymienionego przepisu.

68 14. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wymaganego normami postępowania uzasadnienia faktycznego decyzji w zakresie, w jakim pominął milczeniem kwestię znaczenia, jakie organ przypisał odnotowanym przez siebie w treści decyzji i zgromadzonym w aktach sprawy dokumentom oraz wskazania ewentualnych przyczyn dla których odmówił im wartości dowodowej w sprawie.

69 Zarzuty prawa procesowego:

70 15. art. 133 w zw. ze 134 kpa poprzez błędne ustalenie, że doszło w sprawie do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego przez organ i wyjaśnienia istoty sprawy, co miało wpływ na orzeczenie w sprawie, podczas gdy podstawą orzeczenia był raport z kontroli, który nie spełniał wymogów nałożonych na organy krajowe przepisami art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 i nie wyjaśniał istotnej kwestii czy obsada była rzeczywiście liczona, czy winę za niespełnienie wymogów ponosi skarżący czy też nie, albowiem ta kwestia winna być podstawą orzeczenia a nie to, czy skarżący zawiadomił organ o sile wyższej. Ponadto nie ustalono w raporcie zasięgu niegodności i uznano, że uzupełnienie na poziomie 1300 sztuk jabłoni wystarczyło do spełnienia wymogu na 2014 r.

71 16. art. 2 Konstytucji poprzez jego pominięcie, a zgodnie z tym przepisem na strony i obywateli nie można nakładać tak drastycznych sankcji na mocy Rozporządzeń i winny być one nakładane jedynie w ustawie, nawet jeżeli udział w programie jest fakultatywny, albowiem skarżący nie może być zaskakiwany co roku zmianą prawa, jak to miało miejsce w marcu i listopadzie 2013 r., gdzie nagle zabroniono zmiany wariantu dla upraw sadowniczych.

72 17. art. 8 kpa poprzez nie udowodnienie przed organ, że pouczono skarżącą o skutkach jakie może ponieść w przypadku zajścia okoliczności od nie niezależnych mających wpływ na wymogi danego wariantu, w okresie kiedy przystąpiła do programu, podczas gdy z ogólnie dostępnej strony www.arimr.gov.pl wynika, że organ o stosowaniu art. 18 rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011 poinformował beneficjentów w marcu 2013 roku, gdzie jednocześnie wprowadzono zakaz zmiany wariantu w tym roku dla wszystkich beneficjentów, także tych którzy rozpoczęli realizację wariantu na podstawie rozporządzenia MRiRW z 2009 r.

73 18. art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64, poz. 427 ze zm.) w zw. z art. 80 kpa, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że organ udowodnił winę skarżącej i brak spełnienia wymogów, podczas gdy z raportu kontroli nie sposób ustalić, czy wystąpił brak obsady, w jakiej ilości, na których z działek liczonych łącznie i z czyjej winy a to na organie spoczywał ten obowiązek.

74 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

75 Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

76 W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

77 Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

78 Przystępując do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że postępowanie przed Sądem I instancji swym zakresem przedmiotowym obejmowało kontrolę zgodności z prawem decyzji z dnia [...] grudnia 2014 roku Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] października 2014 roku Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lidzbarku Warmińskim, którą to decyzją organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2014 roku Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lidzbarku Warmińskim. Oznacza to, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej może dotyczyć wyłącznie ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art.156 § 1 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 25.04.2013 roku sygn. akt II OSK 1822/11, wyrok NSA z dnia 13.12. 2016 roku sygn. akt II GSK 1333/15 niepublikowane).

79 W związku z powyższym podkreślić należy, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania NSA jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art.175 §1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

80 W rozpoznawanej skardze kasacyjnej konstrukcja zarzutów nie odpowiada wyżej zakreślonym wymogom. W tym miejscu podkreślić także należy, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że NSA nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (vide wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 97/13).

81 W związku z powyższym stwierdzić należy, że wszystkie przedstawione w punktach od 1 do 18 petitum skargi kasacyjnej zarzuty mają na celu zakwestionowanie prawidłowości przeprowadzonego przed organami administracji publicznej, postępowania dowodowego i wykazania jego braków, a tym samym mają na celu zakwestionowanie ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę faktyczną rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że żaden z przepisów prawa wskazanych przez autora skargi kasacyjnej w jej petitum nie odnosi się do przeprowadzonej przez Sąd I instancji oceny prawidłowości postępowania nadzwyczajnego, to jest postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2014 roku Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lidzbarku Warmińskim. Jednocześnie należy zauważyć, iż z akt sprawy wynika, że składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji skarżąca wskazała na zaistnienie przesłanki nieważnościowej określonej w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., a organ kontrolując w trybie nadzwyczajnym decyzję ostateczną z urzędu poddał ją kontroli w zakresie wystąpienia którejkolwiek z wad kwalifikowanych wskazanych art.156 § 1 k.p.a.

82 Ponadto podkreślić należy, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty w większości stanowią powtórzenie zarzutów zgłoszonych w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Poza sporem pozostaje okoliczność, że Sąd I instancji odniósł sie do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w skardze kasacyjnej brak jest zarzutów kwestionujących stanowisko i argumentację sądu administracyjnego.

83 Dokonując oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej podkreślić także należy, że zarzuty procesowe wskazujące na naruszenie przepisów postępowania odnoszą się wyłącznie do przepisów k.p.a., bez jakiegokolwiek odniesienia do przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niewątpliwie adresatem zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko Sąd I instancji, ponieważ przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej. Dlatego w orzecznictwie podkreśla się, że przez normy postępowania, o których mowa w art.174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć wyłącznie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż ustawa ta zawiera w zasadzie pełną i wyczerpującą regulację prawną dotyczącą procedowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że wskazane w tym przepisie naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się do postępowania Sądu I instancji, a nie do dokonanej przez ten Sąd oceny prawidłowości działania organów administracji publicznej pod kątem prawidłowego stosowania przepisów obowiązujących ten organ. Tak więc aby poprawnie sformułować zarzut w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej, skarżący winien powołać stosowne przepisy dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego i powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym jego zdaniem, uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Oparcie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wyłącznie na przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, która to ustawa nie zawiera regulacji odnoszących do zasad postępowania przed sądami administracyjnymi skutkuje tym, że brak jest podstaw do jego oceny w zakresie w jakim oceniana jest prawidłowość procedowania przed sądem administracyjnym (vide wyrok NSA z 4.02.2016 r. sygn. akt I GSK 704/14 niepublikowany).

84 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art.204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.