Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2015 r., II GSK 2637/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2015 r., II GSK 2637/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 lipca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3470/13 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od P. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lipca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3470/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi P. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nałożył na P. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A., karę pieniężną w wysokości 8800 zł, w związku z wykonywaniem przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem i telefonem przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm., powoływanej dalej jako u.t.d.), oraz niezgłoszeniem na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie.

4 Organ I instancji wyjaśnił, że dnia [...] marca 2012 r. w Porcie Lotniczym [...] miała miejsce kontrola drogowa samochodu osobowego marki [...] o nr rej. [...], przeznaczonego do przewozu 5 osób. Zatrzymanym pojazdem kierował w imieniu i na rzecz strony P. K. W związku z kontrolą ustalono, że na szybie czołowej pojazdu umieszczono napis "[...]", na przedniej masce pojazdu "[...]", na prawym i lewym boku pojazdu umieszczono napisy: "1,40 zł/km", "[...]", na bocznej szybie pojazdu od wewnątrz, jak i na zewnątrz umieszczona została informacja o treści "1,40 zł/km" wraz z cennikiem opłat. Przebieg i wyniki kontroli utrwalono protokołem, do którego załączono dokumentację fotograficzną oraz kserokopię okazanych do kontroli dokumentów.

5 Po rozpatrzeniu odwołania strony od powyższej decyzji, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał ją w mocy i podkreślił, że dla wykonywania okazjonalnego przewozu osób ustawodawca przewidział szereg ograniczeń mających na celu odróżnienie tego typu działalności od licencjonowanych przewozów osób taksówką. W celu skutecznej ochrony przewoźników taksówkowych, a także pasażerów korzystających z ich usług, ustawodawca wprowadził takie rozwiązanie legislacyjne, które nie pozwala podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne potencjalnych klientów wprowadzać w błąd co do rodzaju przewozu.

6 Powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ podniósł, że w obrocie gospodarczym przedsiębiorcy nadają różne nazwy wyodrębnionym przez siebie składnikom majątkowym. Częstą praktyką jest, że są to nazwy, które nie mają nic wspólnego z firmą danego przedsiębiorcy, chociaż bezsprzecznie jego działalności służą. Nie ma zatem znaczenia fakt, że umieszczona na pojeździe nazwa nie pokrywa się z firmą przewoźnika zapisaną w ewidencji działalności gospodarczej. Ustawodawca nie posłużył się w art. 18 ust. 5 pkt 2 u.t.d. pojęciem firmy, które ma swą definicję w art. 43 i nast. Kodeksu cywilnego.

7 P. B. złożył na powyższą decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez uznanie, że kontrolowanym pojazdem wykonywany był przewóz osób z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem i telefonem przedsiębiorcy skarżącego, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do zastosowania ww. przepisu; a także naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku ustaleń faktycznych, pozwalających na przyjęcie, że przewóz osób miałby być wykonywany kontrolowanym pojazdem z naruszeniem zakazu, wymienionego w art. 18 ust. 5 u.t.d.

8 Skarżący podniósł, że żadne z oznaczeń na kontrolowanym pojeździe nie dotyczy jego przedsiębiorstwa, ani też reklamy usług taksówkowych. Zastosowana przez organ wykładnia tego przepisu doprowadziła do uznania, iż na mocy ww. przepisu zakazane jest umieszczanie na pojazdach wykonujących okazjonalny przewóz osób informacji o jakimkolwiek przedsiębiorcy, nie tylko wykonującym okazjonalny przewóz osób. Przyjęcie takiego wniosku za prawidłowy prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia działalności gospodarczej przedsiębiorców i pozbawiałoby ich dochodów, uzyskiwanych ze świadczenia usług reklamowych na rzecz innych podmiotów, nie wykonujących usług taksówkowych.

9 Zdaniem skarżącego, w rozpatrywanej sprawie kontrolowany pojazd nie miał oznakowania sugerującego, że jest to taksówka, nie miał też lampy z takim napisem lub innych atrybutów mających upodabniać pojazd do taksówki (naklejki boczne etc.). W oznaczeniach reklamowych znajdujących się na kontrolowanym pojeździe widniało sformułowanie "przewóz osób". Skarżący podniósł, że przewóz osób jest formą wykonywania usług transportowych istniejącą obok działalności taksówek. Przyjęta w praktyce forma oznaczania tych dwóch odrębnych rodzajów działalności transportowej za pomocą różnych znaków słownych i słowno-graficznych ("przewóz osób" – "taxi") jest na tyle powszechnie znana odbiorcom takich usług, iż nie sposób zasadnie twierdzić, by poprzez umieszczenie na kontrolowanym pojeździe oznaczenia reklamowego zawierającego słowa "przewóz osób" skarżący mógłby wprowadzić kogokolwiek w błąd co do rodzaju usług przez siebie świadczonych.

10 Sąd I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

11 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w dacie kontroli, tj. w dniu [...] marca 2012 r. obowiązywał art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., który stanowił, że przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. W wyniku nowelizacji tego przepisu w dniu 29 czerwca 2012 r., a więc po kontroli pojazdu skarżącego, znacząco rozszerzono poprzedni zakaz o inne oznaczenia mające na celu identyfikację przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu I instancji, art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., obowiązujący przed wprowadzeniem noweli, ograniczał zakaz umieszczanych oznaczeń na pojeździe do "nazwy, adresu i telefonu przedsiębiorcy", nie zakazując "innych oznaczeń".

12 Sąd I instancji podkreślił, że art. 18 ust. 5 u.t.d. ma na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie spełnia standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką. Sąd, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że okolicznością istotną z punktu widzenia odpowiedzialności skarżącego za naruszenie zakazu ustanowionego w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., jest oznaczenie pojazdu napisami umieszczonymi na boku pojazdu o treści "przewóz osób".

13 Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ nie ocenił, czy umieszczenie oznaczenia zawierającego – obok innych elementów – napis "przewóz osób" może być traktowane jako zadośćuczynienie obowiązkowi odróżnienia pojazdów wykonujących przewóz osób na podstawie licencji, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.t.d. od pojazdów, którymi wykonywane są przewozy na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (art. 6 u.t.d.).

14 Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok WSA w W. z dnia 4 lipca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3470/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

15 Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd, że organ nie ocenił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, bowiem uznając oznakowanie zawierające napis "przewóz osób" za nazwę przedsiębiorcy nie ocenił, czy umieszczenie tego oznaczenia może być traktowane jako zadośćuczynienie obowiązkowi odróżniania pojazdów wykonujących okazjonalny przewóz drogowy osób od pojazdów wykonujących przewóz taksówkowy, podczas gdy do stwierdzenia naruszenia zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli) wystarczające było ustalenie, że pojazd, którym wykonywane są przewozy okazjonalne został oznaczony nazwą przedsiębiorcy, zaś okoliczność, czy nazwa ta w sposób dostateczny odróżniała pojazd od pojazdu wykonującego przewóz taksówkowy była obojętna dla stwierdzenia naruszenia ww. zakazu, a co za tym idzie wskazana okoliczność jako niemająca znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie podlegała ustaleniom i ocenie organów.

16 Z ostrożności procesowej organ zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli) poprzez jego błędną wykładnię:

17 - polegającą na przyjęciu, że przepis ten zabrania umieszczania na pojeździe tylko takich oznaczeń, które nie pozwalają na odróżnienie pojazdów wykonujących przewóz okazjonalny od pojazdów wykonujących przewozy taksówkowe, podczas gdy właściwa interpretacja wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż zakaz określony w tym przepisie dotyczy każdego oznaczenia będącego nazwą przedsiębiorcy, bez względu na to, czy nazwa ta odróżnia pojazd wykonujący przewóz okazjonalny od pojazdów świadczących usługi taksówkowe, czy też nie,

18 - która nie uwzględnia, że celem zakazu umieszczania na pojeździe nazwy przedsiębiorcy jest nie tylko niewprowadzenie w błąd klienta co do charakteru wykonywanej usługi, ale także ochrona taksówkarzy przed nieuprawnioną konkurencją ze strony podmiotów nieposiadających licencji taksówkowej.

19 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że Sąd I instancji nie zakwestionował prawidłowości zakwalifikowania zamieszczonych na pojeździe napisów jako nazwy przedsiębiorcy. Wręcz przeciwnie, Sąd potwierdził, że w istocie zamieszczone na pojeździe napisy były nazwą, której przedsiębiorca użył na potrzeby prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Sąd uznał jednak, że dla stwierdzenia naruszenia zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit b) u.t.d., w postaci umieszczenia na pojeździe nazwy przedsiębiorcy, istotna jest ocena, czy oznaczenie to pozwala na odróżnienie pojazdu wykonującego przewóz okazjonalny od pojazdu świadczącego usługi taksówkowe.

20 Takie stanowisko, zdaniem organu, wykracza poza literalną treść zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., bowiem w świetle tego przepisu każde oznaczenie, które może zostać uznane za nazwę przedsiębiorcy, nie może być umieszczane na pojeździe, którym wykonywany jest przewóz okazjonalny, bez względu na to, czy oznaczenie to wprost wskazuje, że pojazdem wykonywana jest usługa przewozu okazjonalnego, czy też nie.

21 W ocenie organu, do stwierdzenia, że doszło do naruszenia zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. wystarczające będzie wykazanie, że na pojeździe umieszczone zostało oznaczenie identyfikujące przedsiębiorcę w obrocie gospodarczym i wskazujące potencjalnemu odbiorcy świadczonych usług, jego faktycznego wykonawcę. Chodzi tu zatem o takie oznaczenie, którym przedsiębiorca posługuje się powszechnie przy prowadzeniu danego rodzaju działalności gospodarczej.

22 Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Zarzuty skargi kasacyjnej są w znacznej części uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

25 Sąd I instancji zaakceptował poczynione przez organy administracyjne ustalenia, że umieszczone na samochodzie wykonującym przewozy okazjonalne osób oznaczenia wskazują, że jest to nazwa przedsiębiorcy, wyjaśniając, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego może być to jakakolwiek nazwa identyfikująca przedsiębiorcę jako podmiot wykonujący przewozy, niekoniecznie firma, pod którą ten podmiot występuje w obrocie gospodarczym. Dodał jednak, że przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym ma na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie spełnia standardów wymaganych dla taksówki. Z tego powodu należy go interpretować z uwzględnieniem wykładni celowościowo - funkcjonalnej, a więc brać pod uwagę, czy konkretne oznaczenia (nazwa, adres oraz telefon przedsiębiorcy) rzeczywiście mogą wprowadzać w błąd co do rodzaju przewozu (okazjonalny lub taksówkowy).

26 Stanowisko to nawiązuje, co prawda, do pewnych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednak Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie tego zapatrywania nie podziela. Przede wszystkim należy zauważyć, że art. 18 ust. 5 u.t.d. składa się z trzech norm - zakazów, które zostały sformułowane w sposób bezwarunkowy. Wszystkie one służą jednemu ogólnemu celowi, eliminowaniu nieuczciwej konkurencji dla taksówek ze strony podmiotów uprawnionych do wykonywania przewozów okazjonalnych. Każdy z tych trzech zakazów spełnia ponadto pewne cele szczegółowe. Wydaje się, że w przypadku zakazu określonego w ust. 5 lit. b nie chodzi o wyeliminowanie wizualnego podobieństwa takiego pojazdu do taksówki lecz o uniemożliwienie działania takich przewoźników na wezwanie. Temu bowiem służą oznaczenia identyfikujące przewoźnika: nazwa, adres czy numer telefonu. Przy takim założeniu inne, dodatkowe oznaczenia pojazdu, takie jak "przewóz osób" nie mają istotnego znaczenia. Można dodać, że mogą być wykorzystywane celowo po to, aby zakamuflować użycie przez przewoźnika informacji dla niego istotnych, wskazujących na możliwość skontaktowania się z nim w celu skorzystania z usługi.

27 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że umieszczenie nawet jednego z oznaczeń wskazanych w art. 18 ust. 5 lit. b ustawy daje podstawę do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie tego przepisu (np. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., II GSK 1094/11). Jeżeli więc Sąd I instancji ocenił, że umieszczone na samochodzie oznaczenie stanowi nazwę w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. b ustawy, to wobec jednoznacznego i bezwarunkowego brzmienia tego przepisu nie miał podstaw do uwzględnienia skargi. W tej sytuacji zbędne były wywody Sądu co do tego, że dopiero nowelizacja ust. 5 lit. b ustawy o transporcie drogowym znacząco rozszerzyła określony w nim zakaz, obejmując nim również używanie innych oznaczeń identyfikujących przedsiębiorcę.

28 Z tego względu podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię (art. 18 ust. 5 lit. b) są uzasadnione. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mają natomiast istotnego znaczenia, jako że zawierają jedynie dodatkowe uzasadnienie stanowiska co do rozumienia spornego art. 18 ust. 5 lit. b ustawy o transporcie drogowym.

29 Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny korzystając w kompetencji przewidzianych w art. 188 p.p.s.a. na podstawie tego przepisu, w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).