Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2016 r., II GSK 2617/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2016 r., II GSK 2617/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 535/16 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej C. na rozstrzygnięcie M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r. o sygn. akt V SA/Wa 535/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miejskiej C. na rozstrzygnięcie M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (Jednostka lub organ) z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Jednostkę.

3 Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

4 W odpowiedzi na konkurs Gmina Miejska C. (dalej: strona) złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "[...] miastem nowoczesnej edukacji" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014-2020, Oś Priorytetowa X "Edukacja dla rozwoju regionu", Działania 10.1 "Edukacja ogólna i przedszkolna", Poddziałanie 10.1.1 "Edukacja ogólna (w tym w szkołach zawodowych)". Wnioskowi nadano nr [...].

5 Pismem z [...] stycznia 2016 r. organ poinformował stronę, że wniosek nie przeszedł pomyślnie etapu oceny formalnej ze względu na niespełnienie kryterium formalnego nr 8 "Zgodność projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie z Regulaminem Konkursu/fiszką projektu".

6 Protest strony od powyższego rozstrzygnięcia nie został uwzględniony.

7 W uzasadnieniu Jednostka wyjaśniła, że strona zastosowała niewłaściwy poziom kosztów pośrednich. Zgodnie z punktem 8.3 Regulaminu konkursu dla projektu, którego wartość mieści się w przedziale od 1 mln PLN do 2 mln PLN włącznie właściwą stawką ryczałtową jest 20% kosztów bezpośrednich. W "Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020" (dalej: Instrukcja wypełniania wniosku) czytamy, że koszty pośrednie to koszty administracyjne związane z obsługą projektu, których zamknięty katalog został wskazany w wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Jednocześnie, projektodawca nie ma możliwości wykazania żadnej z kategorii kosztów pośrednich ujętych w ww. katalogu w kosztach bezpośrednich projektu. W części tej należy wskazać za pomocą listy rozwijanej % kosztów pośrednich w ramach projektu. System automatycznie wyliczy wartość w złotych jaka będzie przeznaczana na koszty pośrednie.

8 Zdaniem Jednostki strona przygotowując wniosek o dofinansowanie w odpowiedzi na konkurs powinna zastosować się do powyższych zapisów i w projekcie o wartości [...] zł zastosować stawkę 20% kosztów bezpośrednich. Wybór z listy rozwijanej jakiego strona dokonała, tj. 15% kosztów bezpośrednich, jest działaniem niezgodnym z zapisami ww. dokumentów. Tym samym, wobec zapisów dokumentów programowych, uznała za bezpodstawne wyjaśnienia skarżącej, że niższa wartość procentowa wynika z analizy potrzeb, specyfiki wnioskodawcy (jst), racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Gminy Miejskiej C. (dalej: Gmina) na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. poz. 1146 ze zm.; dalej: u. w.) i stwierdził, że ocena projektu istotnie narusza prawo oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ. Powyższe z tego względu, że Jednostka naruszyła pkt 8.3 regulaminu konkursu w zakresie określania procentowego kosztów pośrednich. W sposób nieprawidłowy oceniła kryterium formalne nr 8, gdyż w tym kryterium sprawdzeniu podlega jedynie to czy beneficjent nie przekroczył (zawyżył) stawki kosztów pośrednich określonych regulaminem konkursu. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Organ naruszył art. 37 ust. 2 ustawy, który stanowi, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a/ rozporządzenia ogólnego.

10 Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z pkt 8.3. regulaminu konkursu zamkniętego nr [...] (str. 24) koszty pośrednie rozliczane są wyłącznie z wykorzystaniem następujących stawek ryczałtowych: 25% kosztów bezpośrednich - w przypadku projektów o wartości do 1 mln zł włącznie, 20% kosztów bezpośrednich - w przypadku projektów o wartości powyżej 1 mln zł do 2 mln zł włącznie, 15% kosztów bezpośrednich - w przypadku projektów o wartości powyżej 2 mln zł do 5 mln zł włącznie, 10% kosztów bezpośrednich - w przypadku projektów o wartości przekraczającej 5 mln zł. Przytoczone przepisy regulaminu konkursu powtarzają zapisy wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej: Wytyczne) wydanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy. Mając zatem na uwadze tylko powyższe dane można by było wywnioskować, że istotnie wskazane wartości procentowe mają charakter sztywny i wnioskodawcy nie mogą tych wartości obniżać, gdyż dokumenty konkursowe nie posługują się terminem, który sugerowałby, że wartości te mają charakter wartości maksymalnych (np. "do 15%", "maksymalnie 15"). Wykładnia tak byłaby niepełna, gdyż nie uwzględniałaby uregulowań rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE. L z 20 grudnia 2013r. nr 347, s. 320 ze zm., dalej: rozporządzenie 1303/2013) a także pozostałych przepisów regulaminu konkursu i stanowiącej załącznik do tego regulaminu instrukcji wypełniania wniosku.

11 WSA podniósł, że w pkt 8.3 regulaminu konkursu wskazano, że koszty założone w budżecie projektu we wniosku o dofinansowanie przedstawione są w formie budżetu zadaniowego, co oznacza wskazanie kosztów bezpośrednich (tj. kosztów kwalifikowalnych dotyczących poszczególnych zadań merytorycznych w projekcie) i kosztów pośrednich (tj. kosztów administracyjnych związanych z funkcjonowaniem wnioskodawcy, których katalog został wskazany w wytycznych). W pkt. 8.4 wytycznych wskazano m.in., że koszty pośrednie są kwalifikowalne w ramach projektów finansowanych z EFS oraz wymieniono rodzaje kosztów pośrednich stanowiących koszty administracyjne związane z obsługą projektu. Wskazano także stawki ryczałtowe kosztów pośrednich jako określony procent kosztów bezpośrednich, o czym była już mowa wyżej. Jednakże na szczególną uwagę zasługują zapisy pkt 5-8 10 i 12 pkt 8.4 wytycznych. W pkt. 6-8 wskazano przypadki, w których stosuje się połowę stawki kosztów pośrednich, a także wyjaśniono, że możliwe jest inne zastosowanie stawki, tj. przyjęcie stawki pełnej (ppkt 7) lub też stawki określonej przez beneficjenta, nie wyższej jednak niż poziom stawek określonych w art. 9 ust. 2d pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674, z późn. zm.). Natomiast w pkt 8 wskazano, że stawka ryczałtowa kosztów pośrednich, o której mowa w pkt 5-8, jest wskazana w umowie o dofinansowanie, a w pkt 10, że właściwa instytucja będąca stroną umowy może obniżyć stawkę ryczałtową kosztów pośrednich w przypadkach rażącego naruszenia przez beneficjenta umowy o dofinansowanie w zakresie zarządzania projektem. Powyższe ma zasadnicze znaczenie, gdyż możliwe jest niesztywne określenie kosztów pośrednich, o czym wprost wskazują powyższe zapisy wytycznych. Przewidują one bowiem możliwość wskazania w umowie o dofinansowanie konkretnej stawki kosztów pośrednich i co najważniejsze w wypadku rażącego naruszenia przez beneficjenta umowy o dofinansowanie w zakresie zarządzania projektem przewidują obniżenie kosztów pośrednich wskazanych już w umowie. Zatem możliwe jest obniżenie wysokości kosztów pośrednich w stosunku do wskazanych w tych dokumentach stawek. Powyższe również ma uzasadnienie celowościowe, gdyż związane jest z racjonalnością prawodawcy. Skoro beneficjent konstruując budżet uzasadnia, że jest w stanie za niższą stawkę kosztów pośrednich w sposób prawidłowy wykonać założenia projektu, na który wnioskuje o dofinansowanie, to nie może ponosić negatywnych konsekwencji, że projekt ten wykona za niższe, niż wskazane w dokumentach programowych stawki. Wydatki bowiem winny być racjonalne, efektywne, oszacowane po stawkach rynkowych i winny spełniać szereg innych wymogów szczegółowo opisanych w wytycznych. Jednakże wydatki takie nie mogą być sztucznie zawyżane w celu "dopasowania" ich do określonych zapisów dokumentacji konkursowej.

12 Sąd I instancji podał, że w instrukcji wypełniania wniosku wskazano, że określone pola tego wniosku wypełniają się automatycznie (patrz np. strona 8 instrukcji i zapis cyt. "Pola: wartość ogółem, wydatki kwalifikowalne, wnioskowane dofinansowanie, wkład UE i % dofinansowanie uzupełniane są automatycznie przez system na podstawie danych wprowadzonych do budżetu projektu", podobne zapisy dotyczą szeregu innych pól wniosku o dofinansowanie, np. str. 33 i zapis cyt. "w szczegółowym budżecie projektu automatycznie utworzone zostaną kolumny odzwierciedlające kolejne lata realizacji projektu – zgodnie z zakresem dat określonym w polach A6-A7". W odniesieniu do kosztów pośrednich prawodawca takiego automatyzmu nie wskazał. Przyjmując natomiast za prawidłowe stanowisko organu, to taki automatyzm byłby wskazany i co najważniejsze miałby charakter bardzo prostego zabiegu (określona wartość projektu = określony procent kosztów pośrednich). W tej sprawie jednak instrukcja przewiduje, że to sam beneficjent ma obowiązek wskazać za pomocą listy rozwijanej % kosztów pośrednich w ramach projektu (strona 37 instrukcji). System natomiast automatycznie wyliczy tylko wartość w złotych jaka będzie przeznaczaną na koszty pośrednie. Powyższe również świadczy, że możliwe było obniżenie procentowe wartości kosztów pośrednich.

13 Skargą kasacyjną Jednostka, zrzekając się rozprawy, domagała się uchylenia wyroku oraz oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania,

14 Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

15 I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

16 1) art. 68 ust. 1 lit. a) w związku z art. 67 ust. 5 lit. a) rozporządzenie 1303/2013 poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest określenie przez wnioskodawcę niższej stawki kosztów pośrednich niż wskazanej w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 oraz pkt 8.3 Regulaminu konkursu zamkniętego nr [...], na skutek pominięcia przy interpretacji przepisów zapisu, że stawki ryczałtowe oblicza się na podstawie rzetelnej, sprawiedliwej i weryfikowalnej metody obliczeń oraz danych, które należy uwzględnić przy ich wyliczeniu;

17 2) punktu 5 podrozdziału 8.4. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 oraz pkt 8.3 Regulaminu konkursu zamkniętego nr [...] poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwie jest określenie przez wnioskodawcę niższej stawki kosztów pośrednich niż wynikającej z Wytycznych oraz z Regulaminu konkursu na skutek pominięcia interpretacji literalnej zapisów i dokonania wyłącznie ich interpretacji celowościowej;

18 3) punktu 10 i 12 podrozdziału 8.4. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 wydanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że stosownie do ich treści możliwie jest obniżenie stawki ryczałtowej kosztów pośrednich na etapie aplikowania o dofinansowanie oraz, że prawo do obniżenia tej stawki przysługuje również wnioskodawcy, a nie tylko właściwej instytucji;

19 4) kryterium formalnego nr 8 "Zgodność projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie z Regulaminem Konkursu/fiszką projektu" zatwierdzonego uchwałą nr 5/II/2015 Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia kryteriów ogólnych wyboru projektów konkursowych i pozakonkursowych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 współfinansowanych ze środków EFS poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w tym kryterium sprawdzeniu podlega jedynie czy wnioskodawca nie przekroczył (zawyżył) stawki kosztów pośrednich;

20 5) art. 37 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, w związku z pkt 8.3 Regulaminu konkursu zamkniętego nr [...] oraz w związku z kryterium formalnym nr 8 "Zgodność projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie z Regulaminem Konkursu/liszką projektu" stanowiącym załącznik do uchwały nr 5/II/2015 Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia kryteriów ogólnych wyboru projektów konkursowych i pozakonkursowych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 współfinansowanych ze środków EPS poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Jednostka dokonała oceny projektu niezgodnie z kryteriami zatwierdzonymi przez komitet monitorujący na skutek nieprawidłowej oceny kryterium formalnego nr 8 "Zgodność projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie z Regulaminem Konkursu/fiszką projektu".

21 II. Naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 37 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, w związku z pkt 8.3 regulaminu konkursu zamkniętego nr [...] oraz w związku z kryterium formalnym nr 8 Zgodność projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie z regulaminem konkursu/fiszką projektu" stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia kryteriów ogólnych wyboru projektów konkursowych i pozakonkursowych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 współfinansowanych ze środków EFS poprzez przyjęcie, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo mimo błędnej, opartej wyłącznie na wykładni celowościowej a nie wykładni literalnej mających zastosowanie w sprawie przepisów.

22 Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

24 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

25 Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

26 Skarga kasacyjna Jednostki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Tak określony prządek oceny zarzutów kasacyjnych nie może być zachowany wówczas, gdy między zarzutami procesowymi i materialnymi zachodzi taki związek, że zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego są nierozerwalnie złączone z zarzutami procesowymi, bo te drugie są pochodną lub konsekwencją pierwszych. Ten porządek rozpoznania skargi kasacyjnej nie ma miejsca także wtedy, gdy przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie jest decyzja lub postanowienie, bo w tych przypadkach ze względu na specyfikę prowadzonych postępowań, ustalanie faktów mających stanowić podstawę wyrokowania nie może być oderwane od kwestii materialnych rozpoznawanej sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku skargi kasacyjnej Jednostki, dlatego Sąd II instancji łącznie rozpozna obie grupy zarzutów kasacyjnych.

27 W ocenie NSA skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

28 W ocenie NSA nietrafny jest zarzut procesowy podnoszący naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 37 ust. 2 u.w. i pkt 8.3. regulaminu konkursu polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że Jednostka odrzucając wniosek Gminy naruszyła prawo, w sytuacji gdy skarżony wyrok nie odpowiada prawu, gdyż za podstawę stwierdzenia, że ocena projektu dokonana została z naruszeniem prawa zostały przyjęte względy celowościowe, a nie literalna wykładnia przepisów. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy stwierdzić, że na gruncie u.w. granice sprawy administracyjnej, a przede wszystkim granice kontroli sądowej w przypadku nieuwzględnienia protestu są określone treścią art. 61 ust. 5 w związku z ust. 1 tej ustawy. Skarga kasacyjna nie wskazuje tej podstawy prawnej, a tylko odnosi się do treści art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ u.w. i art. 37 ust. 2 tej ustawy, łącząc te regulacje z przepisami regulaminu konkursu. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, zatem jej skuteczność jest uzależniona od poprawnego zbudowania zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia. Analiza treści uzasadnienia rozpoznawanej skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że Jednostka nie wyjaśniła w tym uzasadnieniu na czym polega naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ u.w. ujmowane w wymiarze procesowym i jaki jest jego wpływ na rozstrzygnięcie. Rozważania w zakresie wskazanego przepisu podjęte w uzasadnieniu rozpoznawanej skargi kasacyjnej mają kontekst materialnoprawny, a skoro tak, to nie mogą być one skutecznie podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2. Z tego więc powodu tak sformułowany zarzut kasacyjny musiał być uznany za chybiony.

29 Odnosząc się do zarzutów postawionych w ramach naruszeń prawa materialnego, Sąd II instancji stwierdza, że Sąd I instancji trafnie przyjmuje pogląd dopuszczający możliwość obniżenia stawki ryczałtowej kosztów pośrednich poniżej tej, która została określona w regulaminie konkursu i wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oaz Funduszu Spójności wydanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego. Stanowisko prezentowane w skarżonym wyroku zasługuje na akceptację, zatem wyrok nie narusza prawa w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Sąd II instancji w pełni akceptuje to stanowisko i podkreśla, że u.w. implementuje regulacje rozporządzenia nr 1303/2013/PE i Rady (UE). Taki charakter przepisów u.w. pociąga za sobą konieczność wykładania przepisów regulaminu konkursu i wytycznych w zgodzie z przepisami tego rozporządzenia, które ma charakter ogólny.

30 Z treści rozporządzenia nr 1303/2013/PE i Rady (UE) wynika, że istotą funkcjonowania różnych funduszy, o których stanowią jego przepisy, jest osiąganie celów, dla których te fundusze powołano. Bez wątpienia z przepisów tego rozporządzenia wynika, że głównym zadaniem podmiotów dysponujących środkami funduszy jest ochrona budżetu Unii i realizowanie zadań zgodnie z celami jakie zostały przypisane dla każdego z funduszy, przy czym realizacja tych celów musi uwzględniać zasady efektywności i oszczędności. Do tych wartości wprost odwołuje się preambuła rozporządzenia, a także art. 125 ust. 3 lit. a/ pkt i/ tego aktu. Rozwinięciem tych założeń jest nakaz ustanowienia zasad odnoszących się do kwot, które mają być uznane jako wydatki kwalifikowalne przy rozliczaniu poszczególnych programów. Ogólne założenie w tym zakresie jest takie, by przekazane na te programy kwoty były skutecznie wykorzystywane na realizację inwestycji i płatności na rzecz ostatecznych odbiorców. Z treści przepisów rozporządzenia nr 1303/2013/PE i Rady (UE) wynika, że ustalone w tym zakresie zasady, zwłaszcza dotyczące kwot, które mają być wydatkami kwalifikowalnymi, powinny być elastyczne, by dawały podstawę do wspierania instrumentów kapitałowych z korzyścią dla docelowych przedsięwzięć (np. pkt 62 preambuły rozporządzenia). Art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1303/2013/PE i Rady (UE) ustala podstawowe zasady finansowania w oparciu o stawki ryczałtowe w odniesieniu do kosztów pośrednich i kosztów personelu dla dotacji i pomocy zwrotnej. Na gruncie tych przepisów wysokość stawki ryczałtowej ma być określona procentowo, przy uwzględnieniu stosownej wielkości tej stawki w zależności od sytuacji określonych w tym przepisie. Przyjęcie w tym przepisie takiego rozwiązania prawnego ma na celu zabezpieczenie efektywnego wykorzystania środków unijnych wspierających realizację celów w ramach programów pomocowych. Zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013/PE i Rady (UE) kwalifikowalność wydatków, w tym kosztów pośrednich, ma być ustalona w prawie krajowym, jeżeli nie zachodzą wyłączenia w tym zakresie i tej kwalifikowalności nie przesądza samo rozporządzenie nr 1303/2013.

31 Jednak takie uregulowanie zasad kwalifikowania m.in. kosztów pośrednich nie zmienia charakteru oceny sposobu ustalania takich kosztów. Bez wątpienia celem ustanowionych w prawie reguł i zasad kwalifikowania kosztów jest dążenie do wykorzystania środków finansowych dla realizacji celu strategicznego danego programu przy minimalizacji kosztów tej realizacji, w tym kosztów pośrednich. Wychodząc z tej perspektywy prawnej, nie sposób za trafny uznać pogląd Jednostki, że ograniczenie przez wnioskującą Gminę C. kosztów pośrednich realizacji projektu poniżej 20%, a więc wartości określonej w regulaminie i wytycznych, jest podstawą do odrzucenia wniosku Gminy ze względu na jego wady formalne.

32 Na pełną akceptację zasługuje stanowisko Sądu I instancji, które zakłada, że wydatki w ramach realizowanych programów (projektów) powinny być racjonalne, efektywne i szacowane z odniesieniem do stawek rynkowych. Zatem nie mogą być sztucznie zawyżane i w ten sposób dopasowywane do wymogów określonych w dokumentacji konkursowej. Z tego też powodu Sąd II instancji stoi na stanowisku, że ocena wniosku Gminy C. dokonana przez pryzmat wymagań określonych w regulaminie w zakresie kosztów pośrednich, bez uwzględnienia zasad wynikających z rozporządzenia PE i Rady nr 1303/2013, zatem z pominięciem wynikających z niego celów, jest naruszeniem art. 37 ust. 2 u.w. odsyłającego do art. 125 ust. 3 lit. a/ rozporządzenia PE i Rady (UE) 1303/2013.

33 Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.