Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r., II GSK 2586/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r., II GSK 2586/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant asystent sędziego Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 462/14 w sprawie ze skargi R. D. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. D. na rzecz Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 29 maja 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 462/14 (dalej wyrok z 29 maja 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę [...] (dalej zwanego skarżącym) na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (dalej Komisja II stopnia) z dnia 21 listopada 2013 r., nr [...] (dalej uchwała z 21 listopada 2013 r.) w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego.

3 Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego:

4 Z przeprowadzonego w dniach 19-22 marca 2013 r. egzaminu radcowskiego, skarżący z części pierwszej egzaminu otrzymał ocenę dobrą, z drugiej części egzaminu ocenę dobrą, z trzeciej części egzaminu ocenę dostateczną, z czwartej części egzaminu ocenę dostateczną, zaś z piątej części egzaminu ocenę niedostateczną. Powołując się na treść art. 36(6) ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 10, poz. 65 ze zm., dalej jako u.r.p) Komisja Egzaminacyjna I stopnia (dalej Komisja I stopnia) w dniu 25 kwietnia 2013 r. podjęła uchwałę nr 15/2013 (dalej uchwała z 25 kwietnia 2013 r.), w której stwierdziła, że w związku z otrzymaniem oceny niedostatecznej z piątej części egzaminu – skarżący uzyskał wynik negatywny z egzaminu radcowskiego.

5 Strona odwołała się od powyższej uchwały do Komisji II stopnia zarzucając jej naruszenie:

6 - art. 36(5) ust. 2 i 3 w związku z art. 36(6) ust. 1 i 8 u.r.p., przez dokonanie przez jednego egzaminatora oceny zadania w oparciu o wąskie i szablonowe kryteria oceniania, ściśle oparte na wytycznych zawartych w Opisie Istotnych Zagadnień, tj. oderwanych od swobodnych kryteriów oceny zagwarantowanych w ustawowej niezależności egzaminatorów, co skutkowało wybiórczą, powierzchowną, dokonaną w sposób mechaniczny oceną jego pracy, przejawiającą się w braku indywidualnej rzetelnej i wnikliwej analizy zaproponowanego przez niego sposobu rozwiązania zadania,

7 - art. 36(5) ust. 2 i 3 u.r.p. oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) przez zaniechanie przez drugiego egzaminatora obiektywnej oceny jego zadania w zakresie przyjętego przez egzaminowanego sposobu rozstrzygnięcia problemu, bez uwzględnienia w dostatecznym stopniu kryterium oceny, jakim jest zgodność zaproponowanego rozwiązania zadania z interesem reprezentowanej strony,

8 - art. 36(4) ust. 10 w związku z art. 36(2) ust. 2 u.r.p. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie przewidzianego przez ustawodawcę szerokiego spektrum ocen, mimo wystąpienia istotnych pozytywnych elementów jego pracy, oraz zaniechanie uzasadnienia ocen w taki sposób, by dawała jasną i precyzyjną odpowiedź, dlaczego elementy negatywne zdominowały elementy pozytywne pracy.

9 Rozpoznając odwołanie egzaminowanego, Komisja II stopnia na wstępie wskazała na przepisy prawa regulujące postępowanie przed tą Komisją oraz wywiodła, że jest ono postępowaniem szczególnym, którego zakres strona określa w odwołaniu, a Komisja przede wszystkim kontroluje tę część egzaminu, która została zakwestionowana przez skarżącego. Komisja odniosła się zatem do kryteriów oceny zadań z części drugiej do piątej egzaminu radcowskiego oraz podkreśliła, że ustawodawca, mając na uwadze cel i charakter egzaminu zawodowego, przy ocenie prac z części od drugiej do piątej egzaminu radcowskiego dopuszcza możliwość różnego, acz prawidłowego rozwiązania tych samych zadań, dlatego w art. 36(5) ust. 2 u.r.p. jedynie wyszczególnił najważniejsze kryteria oceny prac pisemnych z tych części egzaminu.

10 Następnie Komisja II stopnia opisała istotę zadania z prawa administracyjnego. Wskazała, że w sprawie tej organ administracji I instancji przyznał stronie, na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. 2015, poz. 114 ze zm., dalej u.s.r.), świadczenie rodzinne w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym. W związku z ujawnieniem się nowych okoliczności, które nie były znane organowi w dniu wydawania decyzji, organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie przyznania tego zasiłku. Następnie organ I instancji wydał decyzję, w której uznał za nienależnie pobrany dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym oraz zobowiązał stronę do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził także, że decyzja ta stanowi zakończenie postępowania wznowieniowego. Strona złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO), w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie postępowania. SKO odmówiło umorzenia postępowania oraz utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

11 Komisja II stopnia wskazała, że zdający w przedstawionym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy powinni byli zauważyć uchybienia na podstawie których należało postawić konkretne zarzuty naruszenia prawa, zinterpretować je oraz stosownie do zarzutów postawić właściwe wnioski procesowe.

12 Dokonując oceny rozwiązania zadania z prawa administracyjnego zaproponowanego przez zdającego Komisja II stopnia uznała, że wybrał on w tej części egzaminu, prawidłowy, z punktu widzenia formalnego, sposób rozwiązania postawionego przed nią problemu. Skarżący rozwiązując zadanie z tej części egzaminu radcowskiego, opracował projekt skargi, w której wskazał, że zaskarża decyzję SKO z dnia 11 marca 2013 r. nr 67/2013. Skarga ta spełniała wymogi formalne. Skarga została oparta przez zdającego na zarzutach naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 3 i art. 30 ust. 1 u.s.r. oraz na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

13 Naruszenia prawa materialnego tj. art. 10 ust. 5 pkt 3 u.s.r. skarżący upatrywał w niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu przez organ, przez sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy uznanie, że dziecko nie pozostaje pod faktyczną opieką na skutek podjęcia pracy zarobkowej przez stronę, w następstwie czego organ uznał, że świadczenie jest nienależne i podlega zwrotowi. Zarzut naruszenia tego przepisu zdający powiązał z zarzutami naruszenia przepisów postępowania przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w postaci rodzaju i wymiaru pracy zarobkowej oraz wpływu tej pracy na możliwość sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, przez co w ocenie Komisji II stopnia zostały naruszone zasady prowadzenia postępowania dowodowego. Ponadto w argumentacji przyjętego przez zdającego rozstrzygnięcia zabrakło uzasadnienia faktycznego, które omawiałoby wpływ pracy na możliwość sprawowania opieki na dzieckiem. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 i ust. 4 u.s.r. nastąpiło, zdaniem zdającego, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na orzeczeniu zwrotu świadczenia w sytuacji braku przesłanek do takiego rozstrzygnięcia, w postaci braku pouczenia strony o prawie do jego pobierania, jak również nie wydaniu przez organ decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu świadczenia. Zdający rozwinął ten zarzut w ten sposób, że należało w pierwszej kolejności ustalić nienależnie pobrane świadczenie i wydać decyzję znajdującą swoje oparcie w art. 30 ust. 1 lub 2 u.s.r., gdyby zachodziły do tego przesłanki, i dopiero na skutek wydania takiej decyzji uchylić następnie decyzję przyznającą świadczenie.

14 W ocenie Komisji II stopnia uzasadnienie skargi nie zawierało także proporcjonalnie rozłożonych jej części. Część opisująca dotychczasowy stan postępowania jest znacznie obszerniejsza niż część stanowiąca właściwe uzasadnienie skargi. Zdający przy tym skoncentrował się na rozważaniach związanych z niewłaściwym jego zdaniem postępowaniem dowodowym i jego wpływie na podjęte przez organ administracji rozstrzygnięcie, które w następstwie spowodowało niewłaściwe zastosowanie art. 10 u.s.r., co zdaniem Komisji II stopnia wynika z przyjętej przez niego niewłaściwej koncepcji skargi, w konsekwencji czego uzasadnienie zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadzone zostało do jednego albo najwyżej kilku zdań w odniesieniu do każdego z zarzutów i nie zawierało żadnej interpretacji zastosowanych przepisów.

15 W konkluzji Komisja II stopnia stwierdziła, że tak przyjęta koncepcja rozwiązania zadania (skargi do sądu administracyjnego), zastosowane przepisy prawa, a nadto brak ich interpretacji, nie stanowią właściwego sposobu rozwiązania problemu postawionego w zadaniu. Opracowany przez zdającego model skargi nie jest zatem innym dopuszczalnym poprawnym sposobem rozwiązania zadania egzaminacyjnego.

16 Komisja II stopnia zgodziła się z krytycznymi uwagami egzaminatorów, że zdający w swojej pracy nie dostrzega istoty zagadnień przekazanego do rozwiązania zadania. Komisja II stopnia przyznała, że skarżący wskazał na naruszenia prawa materialnego, ale zarzut ten, choć słusznie postawiony, został uzasadniony błędnie. Wskazała, że naruszenie przez organ art. 10 ust. 5 pkt. 3 u.s.r., polegało na jego niewłaściwym zastosowaniu, lecz to błędne zastosowanie nie miało związku z okolicznością braku zgromadzenia przez organ dostatecznego materiału dowodowego wystarczającego do jego zastosowania. Błąd organu polegał na tym, że organ do sprawy o ustalenie nienależnie pobranego świadczenia, zastosował przepis art. 10 u.s.r., a przepis ten w systematyce ustawy należy do grupy przepisów określających pozytywne i negatywne przesłanki nabycia prawa do świadczenia.

17 Komisja II stopnia w konsekwencji uznała, że podniesione przez skarżącego w opracowanej przez niego skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i postępowania w rzeczywistości nie dotykają istoty sprawy i zgodziła się z oceną niedostateczną tej części egzaminu, pomimo poprawności skargi pod względem formalnym oraz pomimo tego, że skarżący zdecydował się na wybór sporządzenia skargi. Zważyła bowiem na okoliczność, że skarga byłaby uwzględniona (przyjęta) przez sąd, jednak nie z uwagi na zarzuty w niej podniesione, lecz z uwagi na treść art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Pracę egzaminacyjną zdającego dyskwalifikuje zatem i decyduje o ocenie niedostatecznej, niewskazanie przez niego na naruszenie prawa materialnego tj. art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt. 4 u.s.r., w związku z naruszeniem art. 151 § 1 k.p.a. Pozostałe kwestie nie są na tyle istotne, że mogłyby zaważyć na wyniku egzaminu.

18 Skarżący pismem z 4 stycznia 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Komisji II stopnia z dnia 21 listopada 2013 r. Zaskarżonej uchwale zarzucił:

19 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego, brak jego wszechstronnej oceny oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co skutkowało niepodwyższeniem przez Komisję II stopnia oceny z piątej części egzaminu radcowskiego do oceny pozytywnej, mimo wystąpienia istotnych pozytywnych elementów pracy egzaminacyjnej skarżącego;

20 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36(5) ust. 2 w zw. z art. 36(8) ust. 9 i 10 u.r.p. polegające na uchybieniach w procesie oceny zadania z prawa administracyjnego oraz wbrew poczynionemu założeniu dokonanie jej w oparciu o wąskie i szablonowe kryteria oceniania, ściśle oparte na wytycznych zawartych w opisie istotnych zagadnień do zadania z zakresu prawa administracyjnego i przyjęciu zbyt rygorystycznych kryteriów oceny jego pracy, szczególnie ze względu na brzmienie art. 134 § 1 p.p.s.a.;

21 3. naruszenie art. 36(4) ust. 10 w związku z art. 36(5) ust. 2, art. 36(8) ust. 9 i 10 u.r.p. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie przewidzianego przez ustawodawcę szerokiego spektrum ocen - od oceny 6 (celującej) do oceny 2 (niedostatecznej), mimo wystawienia istotnych pozytywnych elementów pracy skarżącego, co skutkowało niepodwyższeniem przez Komisję II stopnia oceny z piątej części egzaminu radcowskiego do oceny pozytywnej;

22 4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 36(8) ust. 1, 9 i 12 u.r.p. poprzez utrzymanie w mocy uchwały Komisji, pomimo wykazania jej wadliwości, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

23 Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Komisji w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

24 W odpowiedzi na skargę z 30 stycznia 2014 r. Komisja II stopnia wniosła o jej oddalenie oraz podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale.

25 Dodatkowo skarżący w piśmie procesowym z dnia 14 kwietnia 2014 r. wniósł o uwzględnienie dotychczasowej linii orzeczniczej wyrażonej w sprawach o sygn. akt VI SA/Wa 2838/13 i VI SA/Wa 2971/13, gdzie w analogicznych sprawach WSA w Warszawie uchylił uchwały Komisji II stopnia.

26 Uzasadniając zapadły dnia 29 maja 2014 r. wyrok sąd I instancji dokonał wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów u.r.p. zauważając, że zdanie egzaminatorów w przedmiocie wystawienia oceny cząstkowej korzysta z tzw. "luzu decyzyjnego", na co wskazuje art. 36(5) ust. 2 u.r.p. Koncentrując się na stanie faktycznym niniejszej sprawy WSA zauważył, że ocenie kandydatów na radców prawnych z zakresu prawa administracyjnego zostały poddane decyzje wydane przez organy administracyjne w sprawie dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego i w zależności od wyniku tej oceny, należało wnieść skargę do sądu administracyjnego, albo w przypadku uznania, że brak jest do tego podstaw, sporządzić opinię prawną.

27 Jednym z istotniejszych elementów stanu faktycznego i prawnego przedstawionego w zadaniu egzaminacyjnym było to, że postępowanie administracyjne zostało wznowione, a więc powinno się toczyć w trybie i na zasadach określonych w przepisach w zawartych k.p.a., dotyczących wznowienia postępowania. Kwestia ta stanowiła istotę zadania, głównie z uwagi na charakter i wagę popełnionych w tym zakresie przez organy administracyjne uchybień proceduralnych.

28 Ponadto istotne było również to, że decyzja o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane oraz o zobowiązaniu do jego zwrotu wydana została na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.r. Prawidłowe rozwiązanie kazusu egzaminacyjnego sprowadzało się zatem do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w której należało przede wszystkim podnieść zarzut naruszenia art. 151 k.p.a. Prawidłowe rozwiązanie tego zadania egzaminacyjnego powinno wskazywać, że rozstrzygnięcie, jakie zostało wydane w przedstawionej sprawie, nie odpowiada żadnemu z dopuszczalnych tym przepisem sposobów zakończenia wznowionego postępowania.

29 Skarżący sporządził skargę do sądu administracyjnego uznając, że decyzja organu narusza prawo procesowe, wymienił przy tym szereg przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., a także prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 pkt 3 i art. 30 ust. 1 ust. 4 u.s.r.

30 Komisja II Stopnia do najistotniejszych uchybień oraz braków sporządzonej przez skarżącego skargi zaliczyła brak dostrzeżenia istoty zadania egzaminacyjnego i wynikający z tej okoliczności brak podniesienia podstawowych naruszeń prawa przez organ tj. art. 151 k.p.a. Do mniej istotnych mankamentów pracy Komisja ta zaliczyła w szczególności, że strona była zwolniona ustawowo od kosztów sądowych, a więc nie potrzebne było wniesienie wpisu od skargi.

31 Sąd podzielił stanowisko Komisji II Stopnia, uznając, że wskazane przez egzaminatorów i potwierdzone przez organy wady sporządzonej skargi są istotne. W konsekwencji, zdaniem Sądu, egzaminatorzy prawidłowo uznali, że rozwiązanie sprawy zaproponowane przez skarżącego nie spełnia oczekiwań stawianych profesjonalnemu pełnomocnikowi w postępowaniu administracyjnym i prawidłowo została skarżącemu postawiona ocena niedostateczna z powyższego egzaminu.

32 Sąd badając sprawę nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawierało bowiem wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a., a postępowanie było prowadzone zgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organ dokonał wnikliwej analizy zadania egzaminacyjnego, w wyniku czego odniósł się merytorycznie do konkretnych wad pracy oraz omówił błędy skarżącego rzutujące na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

33 W rozpoznawanej sprawie uchybienia pracy skarżącego zostały właściwie ocenione przy zastosowaniu kryteriów pokrywających się z wytycznymi zawartymi w opisie istotnych zagadnień danego zadania egzaminacyjnego. Opisowi temu co prawda nie został przyznany przez ustawodawcę żaden walor normatywny i jako taki nie może on stanowić kryterium ocen, lecz stanowi on wzór (punkt odniesienia) dla prawidłowego rozwiązania danego kazusu zawierając w sobie najważniejsze jego elementy. Sąd w tym przypadku podzielił jednak stanowisko Komisji II stopnia, że przygotowana przez skarżącego praca egzaminacyjna (skarga do sądu administracyjnego) nie stanowi innego prawidłowego rozwiązania kazusu z zakresu prawa administracyjnego, gdyż skarżący w tej sprawie na etapie postępowania wznowieniowego nie dostrzegł istoty problemu prawnego sprawy, jakim jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego w pierwszej kolejności wadliwej decyzji administracyjnej przyznającej stronie nienależne świadczenie. Słusznie zauważyła Komisja, że wynika to także z uzasadnienia opracowanej skargi, której lakoniczność nie może w tym przypadku świadczyć na korzyść skarżącego.

34 Zdaniem Sądu, dla dokonania ostatecznej oceny poprawności skargi będącej rozwiązaniem zadania z piątej części egzaminu radcowskiego, kwesta ta miała decydujące znaczenie dla dokonania porównania i wyważenia pozytywnych i negatywnych elementów ocenianej przez Komisję II stopnia pracy skarżącego w sposób, który uniemożliwił podwyższenie oceny z kwestionowanej część egzaminu radcowskiego.

35 W skardze kasacyjnej [...] reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył wyrok z 29 maja 2014 r. w całości zarzucając:

36 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 36(6) ust. 1 u.r.p., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwały Komisji w sprawie wyniku egzaminu radcowskiego podejmowana są w oparciu o konstrukcję uznania administracyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że uchwały te należą do grupy decyzji związanych,

37 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

38 a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. art. 36(6) ust. 1 u.r.p., poprzez przeprowadzenie kontroli zaskarżonej uchwały Komisji II stopnia oraz poprzedzającej ją uchwały Komisji I stopnia w ograniczonym zakresie, sprowadzającym się wyłącznie do zbadania, czy organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, co stanowiło konsekwencję wadliwego przyjęcia przez sąd I instancji, że powołane uchwały podejmowane są w oparciu o konstrukcję uznania administracyjnego, podczas gdy kontrola ich legalności winna zostać przeprowadzona w oparciu o zgodność z prawem, przy prawidłowym przyjęciu, że należą one do grupy decyzji związanych;

39 b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36(6) ust. 2 u.r.p. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej uchwały Komisji II stopnia oraz, na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją uchwały Komisji I stopnia, mimo że zachodziła ku temu podstawa polegająca na tym, że w stosunku do skarżącego został stwierdzony negatywny wynik z egzaminu radcowskiego, w sytuacji gdy praca skarżącego z kwestionowanej części egzaminu spełniała łącznie wszystkie kryteria ustawowe określone w art. 36(5) ust. 2 u.r.p.;

40 c) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36(4) ust. 1 u.r.p. przez zaniechanie uchylenia zaskarżonej uchwały Komisji II stopnia oraz, na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją uchwały Komisji I stopnia w związku z wadliwym przyjęciem, że skarżący nie zastosował właściwych przepisów prawa i nie zaprezentował ich interpretacji w stopniu uzasadniającym ocenę pozytywną z piątej części egzaminu radcowskiego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżący nie posiada odpowiedniej wiedzy teoretycznej oraz umiejętności praktycznych, dających gwarancję należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, podczas gdy sposób ujęcia przez skarżącego problemu w rozwiązaniu zadania egzaminacyjnego znajdował oparcie w kazusie egzaminacyjnym i mógł doprowadzić do rozstrzygnięcia korzystnego dla mocodawcy reprezentowanego przez skarżącego.

41 Wskazując na powyższe podstawy skarżący kasacyjnie na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. oraz art. 203 w zw. z art. 205 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

42 W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 18 września 2014 r. Komisja II stopnia wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

43 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

44 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

45 Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z takim stanem rzeczy mamy do czynienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja orzeczenia nie uległaby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, opubl. w: ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 369/11, Lex nr 1244658 oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1164/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie.

46 Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

47 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

48 Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

49 Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter głównych zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które sprowadzają się do zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 36 (4) ust. 1 i art. 36 (6) ust. 1 u.r.p. w zw. z art. 7, 77 §1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw zarzutów kasacyjnych z zakresu prawa materialnego i procesowego, było kwestionowanie prawidłowości przyjęcia przez Sąd I instancji, że niedostateczna ocena z piątej części egzaminu, obejmującej zadanie z prawa administracyjnego, została ustalona w ramach uznania administracyjnego, a poszczególne uchybienia pracy egzaminacyjnej [...] nie powodowały jej wadliwości, a zatem praca skarżącego z kwestionowanej części egzaminu spełniała łącznie wszystkie kryteria ustawowe określone w art. 36(5) ust. 2 u.r.p.

50 ` Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że zgodnie z art. 36(5) ust. 2 u.r.p. kryteriami, które w szczególności mają być brane pod uwagę przy ocenie rozwiązania każdego z zadań z części drugiej do piątej egzaminu radcowskiego, są: zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje.

51 Powyższy przepis nie zawiera odesłania do art. 36(4) ust. 10 u.r.p., stanowiącego, że oceny dokonywane są w pięciostopniowej skali ocen. W konsekwencji nie można przyjąć, że wskazane kryteria przypisane są dla każdej z poszczególnych ocen i twierdzić, że komisja egzaminacyjna ma możliwość wyboru każdego rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia wyniku egzaminu.

52 W zależności od stopnia przygotowania do wykonywania omawianego zawodu przez osobę przystępującą do egzaminu wynik ten powinien być jeden, pozytywny albo negatywny, przy czym tylko spełnienie wszystkich ustawowych kryteriów zaproponowanego rozwiązania uprawnia oceniających do przejścia do skali ocen pozytywnych (od celującej do dostatecznej).

53 Wychodząc z założeń aksjologicznych ustawy o radcach prawnych, normującej ten zawód zaufania publicznego, niewątpliwie znacznie wyższą wartością, która powinna być braną pod uwagę w pierwszej kolejności przez komisję egzaminacyjną, jest wzgląd, aby wynik egzaminu radcowskiego odpowiadał poziomowi przygotowania prawniczego do wykonywania wspomnianego zawodu, nie zaś, co ma drugorzędne znaczenie, interesowi osoby przystępującej do tego egzaminu, zainteresowanej uzyskaniem wyniku pozytywnego. Trudno odmówić trafności stanowisku prezentowanemu w orzecznictwie, że postępowanie w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego ma szczególny, swoisty charakter, i nie jest typowym postępowaniem administracyjnym. Celem tego postępowania jest przede wszystkim sprawdzenie przygotowania prawniczego osoby przystępującej do tego egzaminu pod względem zdolności do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, w tym wiedzy z zakresu prawa i umiejętności jej praktycznego zastosowania. W postępowaniu dotyczącym ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego obowiązkiem organów administracyjnych jest ochrona interesu publicznego, który w tym wypadku należy rozumieć, jako zapewnienie możliwości wykonywania zawodu zaufania publicznego przez osoby do tego należycie przygotowane (zob. wyroki NSA z 13 lutego 2014 r.: sygn. akty II GSK 1929/12, II GSK 1835/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 225/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

54 W tym kontekście należy zauważyć, iż organ, a zanim Sąd I instancji trafnie uznali, że niedostateczna ocena z piątej części egzaminu, obejmującej zadanie z prawa administracyjnego, została ustalona prawidłowo. [...], zdając ten egzamin popełnił bowiem bardzo istotny błąd, ponieważ, co prawda zdecydował o napisaniu skargi do sądu administracyjnego w sprawie będącej przedmiotem zadania, ale sformułował tę skargę w sposób wskazujący, że nie zorientował się co do najistotniejszych problemów postawionych w zadaniu.

55 Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej Autor kwestionując prawidłowość stanowiska organu administracji i Sądu I-instancji kierował się przede wszystkim tym, aby sporządzona przez skarżącego skarga spełniała wszystkie wymagania formalne oraz zawierała prawidłowy wniosek o wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, a zatem jej sporządzenie zabezpieczało interesy strony. Zdaniem skarżącego, podniesione w projekcie skargi zarzuty były prawidłowe, wytykały bowiem organowi błędy w postępowaniu, polegające na niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych, uzasadniających orzeczenie o zwrocie nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego, w tym okoliczności dotyczących zatrudnienia uprawnionej do tego dodatku. Wskazywały również na to, że organ naruszył przepisy prawa materialnego.

56 Przedstawiony pokrótce sposób dokonanej przez Autora skargi kasacyjnej oceny pracy egzaminacyjnej [...] skargi świadczy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zdający egzamin, niewłaściwie zdefiniował problem występujący w zadaniu i zarazem cel tego zadania. Trudno bowiem uznać, że w zadaniu, w którym chodziło o ocenę decyzji organu odwoławczego, który utrzymuje w mocy decyzję podjętą w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, w której organ wznawiający postępowanie uznaje przyznany ostateczną decyzją administracyjną dodatek do zasiłku rodzinnego za świadczenie nienależne i zobowiązuje do jego zwrotu, istotą problemu jest zbadanie zasadności uznania tego świadczenia za nienależne, nie zaś ocena trybu wydania orzeczenia o zwrocie świadczenia. Nie sposób więc nie zauważyć, że w zadaniu chodzi głównie o problem procesowy, nie zaś materialnoprawny. W związku z tym podniesione przez kandydata na radcę prawnego zarzuty w projekcie skargi, aczkolwiek prawidłowe, są drugorzędne i nie mogą równoważyć błędu zasadniczego, polegającego na niezwróceniu uwagi na rażące naruszenie przez organy art. 151 § 1 k.p.a.

57 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, określone w art. 36(5) ust. 2 ustawy o radcach prawnych kryteria oceny zadań z części piątej egzaminu radcowskiego należy interpretować z uwzględnieniem treści art. 36(4) ust. 1 tej ustawy, w którym sformułowano ogólne cele egzaminu radcowskiego. Ten egzamin polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby zdającej do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, w tym wiedzy z zakresu prawa i umiejętności jej praktycznego zastosowania, m.in. z zakresu materialnego i procesowego prawa administracyjnego. Za wyraz dostatecznego wykazania się wiedzą z zakresu procedury administracyjnej nie można uznać napisania skargi do sądu administracyjnego w sposób jedynie formalnie poprawny, zapewniający jej rozpoznanie przez sąd, zawierając w tej skardze zarzuty nie dotykające istoty błędu popełnionego w zaskarżonej decyzji, dając tym samym dowód nieznajomości instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że skarżący nie dokonał interpretacji przepisów prawa i nie wykazał prawidłowego rozumienia przepisów regulujących przebieg postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, iż należało przyznać rację egzaminatorom, że brak prawidłowego wskazania na kwestie proceduralne jest błędem takiego rodzaju, który przesądza o ocenie niedostatecznej. Ponadto, ze względu na kompetencje sądu administracyjnego (art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a.) obowiązek ochrony interesu strony spocznie wówczas na sądzie rozpatrującym skargę, nie wypełni go natomiast pełnomocnik reprezentujący skarżącego.

58 Wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej nie są zatem usprawiedliwione.

59 Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że częściowo usprawiedliwiony jest jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 36(6) ust. 1 u.r.p., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwały Komisji w sprawie wyniku egzaminu radcowskiego podejmowana są w oparciu o konstrukcję uznania administracyjnego.

60 Zdaniem NSA nie ma bowiem wątpliwości, że decyzję w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego należy zakwalifikować do grupy decyzji związanych. Decyzja określana jest, jako związana, gdy nie pozostawia organowi administracyjnemu "luzu decyzyjnego", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa. Wprawdzie norma prawna może dopuszczać ograniczony luz decyzyjny, gdy organ dokonuje wyboru konsekwencji (z kilku przypadków, w granicach rozpiętości tzw. widełek), ale jest związany normatywnymi dyrektywami wyboru konsekwencji, co stanowi nadal postać decyzji związanej. (wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 319/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Korzystanie przez organ z tego ograniczonego luzu decyzyjnego, w tym m.in. dla ustalenia treści nieostrych sformułowań treści przepisów prawnych, co ma również miejsce na gruncie ustawy o radcach prawnych przy ustalaniu wyniku egzaminu, nie daje podstaw dla stwierdzenia, iż wydana w tym przedmiocie decyzja ma charakter rozstrzygnięcia według uznania administracyjnego.

61 W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku z 19 marca 2013 r. (sygn. akt II GSK 2333/11), w którym stwierdzono: "Podejmowane przez komisje egzaminacyjne do spraw wyniku egzaminu radcowskiego uchwały nie są podejmowane w oparciu o konstrukcję uznania administracyjnego. Zarówno Komisja Egzaminacyjna, decydując o wyniku egzaminu na podstawie art. 36(6) ust. 2 urp, jak też rozpatrująca na zasadzie art. 36(8) ust. 9 i 10 urp odwołania od tych rozstrzygnięć Komisja II stopnia związane są przepisem art. 36(6) ust. 1 urp, zgodnie z którym pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną" (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

62 Reasumując, uchwała komisji egzaminacyjnej w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, o której mowa w art. 36(6) ust. 2 w zw. z art. 36(4) ust. 1 u.r.p. nie ma charakteru uznaniowego w rozumieniu konstrukcji uznania administracyjnego przyjmowanej w nauce i w orzecznictwie sądowym (zob. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1992, s. 268-279).

63 Kwestia ta nie wpływa jednak na prawidłowość dokonanej w realiach niniejszej sprawy oceny Sądu I instancji, że rozstrzygnięcie podjęte przez organ administracji należy uznać za prawidłowe.

64 Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na regulację art.184 p.p.s.a. mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. U podstaw powyższej regulacji znalazł się wzgląd na zasady ekonomiki procesowej, z którymi sprzeczne byłoby uwzględnienie skargi kasacyjnej tylko dlatego, że trafne rozstrzygnięcie ma częściowo niewłaściwe uzasadnienie. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.