Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2018 r., II GSK 2580/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2018 r., II GSK 2580/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1864/15 w sprawie ze skargi A. GmbH z siedzibą w M. na decyzję Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych na rzecz A. GmbH z siedzibą w M. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1864/15 po rozpoznaniu na rozprawie 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. GmbH, M., Niemcy, uchylił decyzję Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych z [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

3 Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (URPL) decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] udzielił pozwolenia nr [...] na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego [...], [...], proszek do sporządzania koncentratu roztworu do infuzji, [...] mg/ml, podmiot odpowiedzialny B. AG.

5 A. GmbH, M., Niemcy złożyła [...] października 2014 r. do URPL wniosek o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji z [...] czerwca 2014 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 ze zm., zwanej dalej: p.f.).

6 Prezes URPL decyzją z [...] stycznia 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa URPL z [...] czerwca 2014 r., jako bezprzedmiotowe z uwagi na to, że decyzja, której dotyczył wniosek nie występuje w obrocie prawnym. Organ wyjaśnił, że na podstawie decyzji Prezesa URPL z [...] września nr [...] nastąpiła zmiana podmiotu odpowiedzialnego dla produktu leczniczego [...] z B. AG na C. GmbH. Konsekwencją zmiany podmiotu odpowiedzialnego jest wydanie nowego pozwolenia z dotychczasowym numerem pozwolenia. Decyzja wydana w związku ze zmianą podmiotu odpowiedzialnego posiada inną datę i znak niż pierwotna, w stosunku do której złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności. W ocenie Prezesa URPL skutkiem zaistniałej zmiany jest brak przedmiotu postępowania. Żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy nieobowiązującej już w obrocie prawnym decyzji, która została z niego wyeliminowana w trybie przewidzianym prawem. W związku z tym właściwym sposobem załatwienia sprawy jest umorzenie postępowania.

7 Prezes URPL, w wyniku złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując dotychczasową argumentację.

8 A. GmbH wniosła skargę na decyzję Prezesa URPL z [...] maja 2015 r.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2015 r.

10 Sąd pierwszej instancji zakwestionował stanowisko organu, według którego skutkiem wydania przez Prezesa URPL nowego pozwolenia, na podstawie art. 32 ust. 1 p.f., jest wyeliminowanie z obrotu decyzji udzielającej pozwolenie na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego. Sąd podniósł, że zmiana podmiotu odpowiedzialnego prowadzi do przeniesienia na niego uprawnień i obowiązków wynikających z pierwotnej decyzji, jednak przyjęcie, że decyzja ta jest całkowicie nowym pozwoleniem skutkowałoby koniecznością wszczęcia od nowa całej procedury wymaganej dla uzyskania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego. Sąd przyjął, że gdyby istotnie wydanie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 p.f. miałoby skutkować wyeliminowaniem dotychczasowej decyzji z obrotu, ustawodawca wprost wskazywałaby na takie rozwiązanie i konieczność stwierdzenia przez organ wygaśnięcia decyzji. Zdaniem WSA powołany przepis przewiduje sukcesję administracyjnoprawną uprawnień i obowiązków wynikających z pierwotnego pozwolenia, tym samym zakłada on ciągłość funkcjonowania pierwotnej decyzji w obrocie. Sąd pierwszej instancji zauważył również, że zmiana, a nawet uchylenie decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, nie uzasadnia jego umorzenia. Konsekwencją uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest otwarcie drogi dochodzenia do odszkodowania oraz możliwość wyeliminowania negatywnych następstw jakie powstały w czasie ważności aktu.

11 W uzasadnieniu wyroku WSA sformułował następujące wskazania co do dalszego postępowania: "Ponownie orzekając w sprawie organ winien uwzględnić powyżej zaprezentowane stanowisko Sądu i przeprowadzić postępowanie merytoryczne, w zakresie wnioskowanym przez skarżącą w trybie art. 156 i nast. k.p.a.".

12 Prezes URPL zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

13 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej: k.p.a.) i art. 156 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że decyzje zostały wydane z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uchylenie tych decyzji w sytuacji, gdy naruszeniu tych przepisów nie można przypisać istotnego charakteru;

14 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego i pominięcie istotnych okoliczności, tj. złożenia, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 159 k.p.a., w dniu [...] marca 2015 r. wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na dopuszczenie do obrotu nr [...] dotyczącego produktu leczniczego zawierającego [...], obecnie zarejestrowanego pod nazwą handlową [...] na rzecz podmiotu odpowiedzialnego C. GmbH zawartego w decyzji nr [...] z [...] czerwca 2014 r. oraz decyzji nr [...] z [...] września 2014 r. wydanego z rażącym naruszeniem prawa tj. przede wszystkim art. 15 ust. 1 pkt 2 p.f., a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie;

15 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego i pominięcie istotnych okoliczności, tj. złożenia, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 159 k.p.a., w dniu [...] marca 2015 r. wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na dopuszczenie do obrotu nr [...] dotyczącego produktu leczniczego zawierającego [...], obecnie zarejestrowanego pod nazwą handlową [...] na rzecz podmiotu odpowiedzialnego C. GmbH zawartego w decyzji nr [...] z [...] czerwca 2014 r. oraz decyzji nr [...] z [...] września 2014 r. wydanego z rażącym naruszeniem prawa tj. przede wszystkim art. 15 ust. 1 pkt 2 p.f. i w konsekwencji wskazanie w wyroku wytycznych, które wiążą organ, wskazujących dalszy tryb postępowania i wydanie rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, a zastosowanie których spowodowałoby wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji obarczonej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.;

16 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 233 k.p.c. poprzez sprzeczność istotnych ustaleń sądu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, ponieważ sąd nie uwzględnił faktu prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej zawierającego żądanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na dopuszczenie do obrotu nr [...], które zostało zakończone wydaniem decyzji o charakterze merytorycznym, która jest decyzją ostateczną i w konsekwencji wskazanie w wyroku wytycznych, których wykonanie prowadziłoby do wydania decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

17 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 233 k.p.c. w związku z art. 7 ust. 2 p.f. oraz art. 105 § 2 k.p.a. poprzez sprzeczność istotnych ustaleń sądu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym poprzez przyjęcie, że nie można wydać rozstrzygnięcia o charakterze formalnym w wyniku rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy żaden przepis tego nie zakazuje, a przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. maja charakter merytoryczny, stąd trudno oczekiwać, żeby rozstrzygnięcie merytoryczne na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. wydać w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują na wydanie rozstrzygnięcia o charakterze formalnym;

18 6) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 233 k.p.c. w związku z art. 32 ust. 1 p.f. poprzez sprzeczność istotnych ustaleń sądu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym poprzez pominięcie, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z [...] czerwca 2014 r. a nie pozwolenia i organ rozpatrywał wniosek zgodnie z żądaniem, natomiast w kolejnym wniosku określono żądanie stwierdzenia nieważności pozwolenia w wyniku czego organ rozstrzygnął wniosek merytorycznie;

19 7) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ustalenie stanu faktycznego polegające na oparciu rozstrzygnięcia na tym, że skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności pozwolenia, podczas gdy wniosła ona o stwierdzenie nieważności decyzji, co spowodowało błędne zastosowanie art. 145 § 1 pk 1 lit. c) p.p.s.a. zamiast oddalenia skargi;

20 8) art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że w sprawie istnieją dowody, co do których należy się wypowiedzieć;

21 9) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie w wyniku rozpatrzenia wniosku z [...] października 2014 r. w rezultacie powinien zostać wydany akt o charakterze formalnym, w konsekwencji czego wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

22 A GmbH w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasadzenie kosztów postępowania.

23 Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej złożył odpis pisma z [...] sierpnia 2018 r. skierowanego do Prezesa URPL, z którego wynika, że zdaniem skarżącej, po wydaniu przez Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyroku z 14 marca 2018 r. w sprawie C-557/16, który rozstrzyga zagadnienie stanowiące istotę sprawy, kontynuowanie postępowania nie wydaje się zasadne i konieczne. W związku z tym A. GmbH zwróciła się do Prezesa URPL o rozważenie wycofania skargi kasacyjnej. Pełnomocnik skarżącej poinformował, że do dnia rozprawy nie uzyskał stanowiska organu w tej kwestii.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego, w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

26 Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że powinno ono zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, w tym jasno i precyzyjne odnosić się do realiów konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na stronie wnoszącej skargę kasacyjną spoczywa więc zarówno obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych jak i ich uzasadnienia (art. 176 § pkt 2 p.p.s.a.).

27 Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna. Naczelny Sąd Administracyjny, w zakresie zarzutów postawionych w pkt 4 – 8 petitum skargi kasacyjnej, stwierdza, że nie odpowiada ona warunkom określonym w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że zarzuty podniesione w pkt 4 – 6 petitum skargi kasacyjnej zostały sformułowane wadliwie. Prezes UPRL zarzucił bowiem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 233 k.p.c. w związku z art. 7 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 p.f. a także art. 105 § 2 k.p.a. poprzez "sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym", wyrażającą się w tym, że WSA nie uwzględnił faktów, które według strony wnoszącej skargę kasacyjną były w sprawie istotne. Taki sposób zredagowania omawianych zarzutów jest niemożliwy do zaakceptowania, przede wszystkim z tej przyczyny, że sąd administracyjny, co do zasady, nie dokonuje ustaleń faktycznych, lecz kontrolując zaskarżony akt ocenia, czy działanie organu administracji publicznej w tym zakresie było prawidłowe. Ponadto ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest znana taka postać naruszenia przepisów postępowania jak zostało to wskazane w omawianych zarzutach. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest upoważniony do formułowania czy też korygowania zarzutów za stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Wadliwe skonstruowanie analizowanych zarzutów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich trafności.

28 Trzeba także odnotować, że w zarzutach przedstawionych w pkt 4 – 8 petitum skargi kasacyjnej, jej autor wprawdzie wskazał podstawy kasacyjne i sformułował zarzuty naruszenia konkretnych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo farmaceutyczne, jednak nie przedstawił ich uzasadnienia. Ta część analizowanego środka odwoławczego, którą nazwano "Uzasadnienie podstaw kasacyjnych" nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji, odnoszącej się do przepisów wymienionych w pkt 4 – 8 petitum skargi kasacyjnej. W konsekwencji oznacza to, że Prezes URPL nie wykazał także wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Jak już wspomniano, dla przyjęcia, że skarga kasacyjna spełnia warunki przewidziane dla tego rodzaju pisma, nie jest wystarczające samo przytoczenie podstawy kasacyjnej. Koniecznym elementem skargi kasacyjnej jest uzasadnienie sformułowanego zarzutu, a w przypadku powołania się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. także wykazanie, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy powinno zaś sprowadzać się do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 11 marca 2014r., sygn. akt II GSK 2103/12, wyrok NSA z 20 lutego 2014r., sygn. akt II GSK 1933/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że braki w zakresie uzasadnienia, w tym wykazania wpływu zarzucanych uchybień na wynik sprawy, mogłyby być przyczyną odrzucenia skargi kasacyjnej tylko wtedy, gdyby nie zawierała ona żadnego uzasadnienia. Natomiast jeżeli, tak jak w rozpoznawanej sprawie, uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera argumentacji nawiązującej do części podniesionych w niej zarzutów brak jest podstaw do jej odrzucenia w całości.

29 Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze dotychczasowe rozważania stwierdza, że omówione wady skargi kasacyjnej sprawiają, że nie jest możliwe merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w pkt 4 – 8 jej petitum. W konsekwencji skarga kasacyjna w tym zakresie musi być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

30 Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej (pkt 1 – 3 i pkt 9 petitum skargi kasacyjnej) zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, a wobec tego wniosek skarżącej z [...] października 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa URPL z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego [...], [...], proszek do sporządzania koncentratu roztworu do infuzji, [...] mg/ml, podmiot odpowiedzialny B. AG powinien zostać rozpatrzony. Prezes URPL przede wszystkim zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że z naruszeniem wymienionych w omawianych zarzutach przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego pominął, że skarżąca [...] marca 2015 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na dopuszczenie do obrotu nr [...] dotyczącego produktu leczniczego zawierającego [...], obecnie zarejestrowanego pod nazwą handlową [...] na rzecz podmiotu odpowiedzialnego C. GmbH zawartego w decyzji nr [...] z [...] czerwca 2014 r. oraz decyzji nr [...] z [...] września 2014 r. wydanego z rażącym naruszeniem prawa tj. przede wszystkim art. 15 ust. 1 pkt 2 p.f., a następnie w tej sprawie było prowadzone postępowanie zakończone wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia, która w chwili orzekania przez WSA była ostateczna. W konsekwencji doprowadziło to do niesłusznego uwzględnienia skargi i sformułowania w wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które prowadziłyby do wydania decyzji obarczonej wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Prezes URPL nie zgodził się także ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że uchylone przez WSA decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

31 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są nietrafne.

32 Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również powszechnie znane fakty (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także, jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowody uzupełniające z dokumentów. Konsekwencją obowiązywania powołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu z uwzględnieniem faktycznych podstaw jego wydania, tj. ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały przez organ administracji publicznej, jako podstawa wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny, orzeka więc na podstawie akt sprawy, uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 21 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 22/09) - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu, a w konsekwencji zakaz wykraczania poza ten materiał (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 470/08; wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10; wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09).

33 Z dotychczasowych uwag wynika, że naruszenie zasady zawartej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w szczególności, jeżeli polega na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a.; 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowanie w art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). W rozpoznawanej sprawie nie wystąpił żaden z wymienionych przypadków naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Prezesa URPL, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego i pominięcie istotnych okoliczności tj. złożenia przez stronę skarżącą wniosku z [...] marca 2015 r. o stwierdzenie nieważności pozwolenia na dopuszczenie do obrotu nr [...]. Z uzasadnienie tego zarzutu wynika, że według Prezesa URPL obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było uwzględnienie nie tylko tego, że skarżąca złożyła wspomniany wniosek z [...] marca 2015 r., ale także wydanie przez Prezesa URPL decyzji z [...] września 2015 r. rozstrzygającej o żądaniu wniosku, utrzymanej w mocy decyzją tego samego organu z [...] listopada 2015 r. Jak już wspomniano, Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji powinien był brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. Niewątpliwie wówczas w obrocie prawnym nie występowały decyzje Prezesa URPL wydane w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącej z [...] marca 2015 r., a więc z uwagi na wyrażoną w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasadę orzekania na podstawie akt sprawy nie było możliwe ich uwzględnienie w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Trzeba zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę pominął złożenie przez skarżącą wniosku z [...] marca 2015 r. Podkreślenia także wymaga, że w zaskarżonej decyzji wspomniano o wniosku z [...] marca 2015 r. wyłącznie w kontekście zarzutu skarżącej odnośnie do braku możliwości poznania merytorycznego stanowiska w sprawie oraz pozbawienia strony prawa do obrony swoich praw na drodze administracyjnej. Złożenia tego wniosku nie postrzegano natomiast jako przeszkody w merytorycznym załatwieniu wniosku skarżącej z [...] października 2014 r., jak czyni to obecnie Prezes URPL. Mając na uwadze, że podnoszona obecnie przez autora skargi kasacyjnej okoliczność nie miała istotnego znaczenia z punktu widzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie sposób uznać, że doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji oparł się na ustaleniach poczynionych przez Prezesa URPL i znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy.

34 W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie na podstawie niepełnego materiału dowodowego należało uznać za chybiony.

35 W skardze kasacyjnej postawiono także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest oczywiście niesłuszny. Przede wszystkim należy stwierdzić, że powołany przepis nie mógł zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji, gdyż Sąd ten rozpoznawał sprawę po raz pierwszy, a w związku z tym nie mógł być i nie był związany oceną prawną, o której mowa w powołanym przepisie. W szczególności nie można zgodzić się ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną, że naruszenie art. 153 p.p.s.a. przejawia się w tym, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł takie wskazania co do dalszego postępowania, których wykonanie spowodowałoby wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji obarczonej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a. są konsekwencją dokonanej przez sąd oceny prawnej. W związku z tym strona kwestionując wskazania co do dalszego postępowania powinna przede wszystkim dążyć do podważenia oceny prawnej wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji, czego w rozpoznawanej sprawie Prezes URPL nie uczynił. W skardze kasacyjnej nie zostało zwalczone stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej z [...] października 2014 r. nie stało się bezprzedmiotowe. W szczególności wiążąca jest ocena Sądu odnośnie braku podstaw do przyjęcia, że w związku ze zmianą podmiotu odpowiedzialnego i wydaniem, na podstawie art. 32 ust. 1 p.f., decyzji z [...] września 2014 r. z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja z [...] czerwca 2014 r., a tym samym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej ostatnio wymienionej decyzji nie stało się bezprzedmiotowe. Ponadto Prezes URPL nie zakwestionował stanowiska Sądu, że nawet w przypadku uchylenia bądź zmiany decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, postępowanie w tej sprawie nie staje się bezprzedmiotowe, gdyż jego celem jest wyeliminowanie negatywnych następstw jakie powstały w czasie jej ważności a także umożliwienie stronom realizację roszczenia o naprawienie szkody powstałej na skutek wydania wadliwej prawnie decyzji.

36 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za chybione stanowisko Prezesa URPL, że zarzucane temu organowi przez Sąd pierwszej instancji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. nie było istotne i w związku z tym nie mogło stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy nie istniały ku temu podstawy, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozważania autora skargi kasacyjnej odnośnie do spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie oraz formalnego charakteru tego postanowienia i decyzji o umorzeniu postępowania i wyprowadzony wniosek o nieistotnym charakterze naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. nie nawiązują do stanowiska Sądu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a wobec tego nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu.

37 Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

38 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika A. GmbH za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.