Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2016 r., II GSK 2557/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2016 r., II GSK 2557/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. i K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Po 1780/13 w sprawie ze skargi A. W. i K. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. W. i K. M. solidarnie na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 3 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1780/13 (dalej wyrok z 3 czerwca 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę A. W. i K. M. (dalej zwane stronami albo skarżącymi) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej GITD) z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.) zapadłą w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej.

3 Wyrok z 3 czerwca 2014 r. zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej WWITD) z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] na A. W. i K. M. nałożona została kara pieniężna w wysokości 23.500 zł.

5 W dniu 21 lutego 2013 r. do WWITD wpłynęło pismo stron, zawierające wniosek o umorzenie nałożonej kary pieniężnej.

6 Pismem z dnia 29 marca 2013 r. strony zmieniły zakres swojego żądania, wnosząc o umorzenie nałożonej kary w całości, ewentualnie umorzenie należności pieniężnej w znacznej części. Do pisma załączyły dokumenty dotyczące aktualnej sytuacji rodzinnej, majątku, dochodów oraz kosztów utrzymania. Zdaniem stron umorzenie nałożonej kary jest uzasadnione, albowiem zachodzą przesłanki określone w art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej u.f.p.), który odnosi się do ważnego interesu dłużnika i interesu publicznego, a także w art. 56 ust. 1 pkt 4 powyższej ustawy, tj. jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji.

7 Decyzją z [...] maja 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2013 r.) WWITD odmówił A. W. i K. M. umorzenia należności wynikającej z kary pieniężnej w kwocie 23.500 zł. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy przez GITD w decyzji z [...] lipca 2013 r., stosownie do art. 138 §1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 56, art. 57 pkt 1 w zw. z art. 60 i art. 64 ust. 1 u.f.p.

8 Na podstawie dokumentacji przedłożonej przez strony organy ustaliły, że wnioskodawczynie obciążone są licznymi zobowiązaniami z tytułu umów kredytowych. K. M. ma zobowiązania kredytowe na łączną kwotę miesięcznych rat w wysokości 1430 zł. Natomiast A. W. posiada zobowiązania kredytowe na łączną kwotę raty miesięcznej w wysokości 3588,11 zł. Na wydatki A. W. składają się koszty związane z utrzymaniem mieszkania w wysokości około 700 zł/miesięcznie. Na wydatki K. M. składają się opłaty związane z utrzymaniem domu w wysokości 720 zł/miesięcznie oraz koszty związane z leczeniem cukrzycy w wysokości 300 zł. K. M. ma działkę o powierzchni 819 m2 oraz budynek mieszkalny o powierzchni 112 m2. We wspólnym gospodarstwie domowym z K. M. pozostaje jej mąż, który otrzymuje miesięczny dochód w kwocie 1917 zł netto z tytułu świadczeń emerytalnych. Na miesięczny dochód K. M. składa się kwota 2045 zł netto z tytułu świadczenia emerytalnego. A. W. posiada działkę o powierzchni 0,0306 ha oraz dom z garażem o powierzchni 134,6 m2. We wspólnym gospodarstwie domowym z A. W. pozostaje jej mąż, który otrzymuje miesięczny dochód w kwocie 3050 zł netto z tytułu umowy o pracę oraz syn. Na miesięczny dochód A. W. składa się kwota 2389 zł netto z tytułu umowy o pracę.

9 Organy wyjaśniły następnie, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 56 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. Organ I instancji podkreślił przy tym, że postępowanie egzekucyjne należności pieniężnej nałożonej decyzją z dnia 4 listopada 2009 r. nie zostało jeszcze wszczęte wobec którejkolwiek ze stron jako osób fizycznych, tj. K. M. lub A. W., a postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego odnosi się do postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec spółki cywilnej.

10 W ocenie organów, w sprawie nie znajduje także zastosowania art. 56 ust. 1 pkt 4 u.f.p., gdyż należność pieniężna w wysokości 23.500,00 zł wynika z kary pieniężnej nałożonej solidarnie w formie decyzji administracyjnej na osoby fizyczne, a nie na jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Przedmiotową decyzją nie była bowiem ukarana spółka cywilna, lecz solidarnie strony jako osoby fizyczne: K. M. i A. W.

11 Zdaniem organów, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała także przesłanka określona w art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p., tj. ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Trudna sytuacja finansowa stron sama w sobie nie może być bowiem rozumiana jako ważny interes dłużnika. W przeciwnym razie każda osoba znajdująca się w trudnej sytuacji majątkowej, spełniałaby przesłankę przyznania ulgi. Dlatego ważne jest wykazanie nadzwyczajności tej sytuacji, w której zobowiązany znalazł się niezależnie od swojego postępowania. Natomiast brak takiej wyjątkowości skutkuje odmową umorzenia należności pieniężnej.

12 W skardze na powyższą decyzję strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając:

13 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 55 w zw. z art. 57 w zw. z art. 64 u.f.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę umorzenia w całości bądź części należności publicznoprawnej,

14 2) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 70 w zw. z art. 77 k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności sytuacji materialnej i życiowej skarżących, wysokości zadłużeń, możliwości płatniczych i czy natychmiastowa egzekucja należności publicznoprawnych nie pozbawi skarżących środków do życia.

15 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

16 Dokonując wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów sąd I instancji stwierdził, że organy działały prawidłowo, to jest zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, w oparciu o który ustaliły stan faktyczny, to znaczy sytuację osobistą i majątkową skarżących, a te ustalenia zasadniczo nie były przez skarżące kwestionowane. Istota sporu sprowadzała się natomiast do oceny tych okoliczności z punktu widzenia przesłanek umorzenia należności.

17 Zdaniem WSA, organy prawidłowo wywiodły, że w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania art. 56 ust. 1 pkt 4 u.f.p. Z uwagi na to, że za zobowiązania spółki cywilnej solidarną odpowiedzialność ponoszą jej wspólnicy, decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została skierowana do skarżących będących byłymi wspólnikami spółki cywilnej.

18 W dalszej części uzasadnienia sąd I instancji podkreślił, że obowiązek zapłaty należności publicznoprawnych zawsze bowiem wiąże się z uciążliwością natury finansowej. Nie każde zatem trudności finansowe mogą uzasadniać zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności, lecz tylko takie, które w konkretnych okolicznościach wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanych, w szczególności dla realizacji podstawowych potrzeb bytowych osób zobowiązanych i ich rodzin, czy też – w konsekwencji, z koniecznością sięgania po pomoc społeczną. W świetle okoliczności niniejszej sprawy wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego organy obu instancji trafnie stwierdziły, że tego rodzaju zagrożenia strony skarżące nie wykazały.

19 Organy obu instancji, oceniając sytuację osobistą i materialną skarżących i ich możliwości płatnicze, słusznie wskazały, że obie skarżące regulują stosunkowo wysokie należności z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek, głównie na cele mieszkaniowe. Nie wykazały przy tym trudności w ich bieżącej spłacie, jak również w bieżącym regulowaniu pozostałych kosztów związanych z utrzymaniem siebie i rodziny. Tym samym nie wykazały, że spłata należności z tytułu kary pieniężnej nie może nastąpić bez uszczerbku dla utrzymania koniecznego skarżących i osób pozostających z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym.

20 Bezzasadny jest również zarzut skarżących, że organy nie ustaliły daty powstania zobowiązań cywilnoprawnych oraz pominęły pozostałe zobowiązania publicznoprawne skarżących z tytułu składek wobec ZUS, FGŚP oraz zaległości podatkowych.

21 Wskazując na art. 57 pkt 1 u.f.p. organy trafnie uznały, że możliwości płatnicze skarżących pozwalają na spłatę należności z tytułu kary pieniężnej w kwocie 23.500 zł choćby w dłuższej perspektywie czasowej i w systemie ratalnym. Biorąc pod uwagę, że zasadniczym obciążeniem budżetów domowych skarżących są ich prywatne zobowiązania, powinny one dążyć do określenia takich warunków ich spłaty (np. odroczenie terminów płatności, zmniejszenie wysokości rat kredytowych), aby umożliwić jednocześnie i to w pierwszej kolejności spłatę należności publicznoprawnych.

22 Sąd I instancji podkreślił ponadto, że w postępowaniu w sprawie o zastosowanie ulgi w spłacie należności publicznoprawnych, w tym ich umorzenia, nie są brane pod uwagę okoliczności powstania tych należności. Na uwagę nie zasługiwały także twierdzenia skarżących, że przedmiotowe należności i postępowanie administracyjne doprowadziło do utraty płynności finansowej spółki i zakończenia działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej brana jest bowiem pod uwagę aktualna sytuacja zobowiązanych (a więc w niniejszej sprawie byłych wspólników spółki cywilnej, a nie spółki cywilnej, która została rozwiązana) w aspekcie możliwości uregulowania tych należności.

23 Pismem z 28 sierpnia 2014 r. skarżące reprezentowane przez adwokata zaskarżyły wyrok z 3 czerwca 2014 r. w całości zarzucając:

24 1) na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracyjnych dotknięte było wadami (tj. nie wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy zadłużeń wobec ZUS i organów podatkowych), które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w szczególności sytuacji majątkowej i osobistej skarżących,

25 2) na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a poprzez rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 56 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 57 pkt 1 u.f.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nie zachodzą przesłanki do skorzystania przez skarżących z możliwości umorzenia należności publicznoprawnych, podczas gdy w stosunku gdy do skarżących zachodzą przesłanki do skorzystania z w/w ulgi

26 Skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

27 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

28 Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

29 Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

30 Przedmiotem postępowania był wniosek strony o umorzenie kary pieniężnej nałożonej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów u.t.d.

31 Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że organ prawidłowo rozpoznał wniosek strony, w przedmiocie umorzenia kary pieniężnej, na podstawie art. 56 ust. 1 i art. 57 u.f.p. (podobnie wyrok NSA z 14 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1692/13 oraz wyrok NSA z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 794/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

32 W uzasadnieniu wyroku NSA z 14 listopada 2014 r. (sygn. akt II GSK 1692/13), który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny stwierdzono, że z art. 93 ust. 7 u.t.d., wyraźnie wynika, że do kar pieniężnych nakładanych w drodze decyzji administracyjnej, w związku ze stwierdzonymi przez kontrolujących naruszeniami wykonywania przewozów drogowych na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie stosuje się przepisów o.p. Regulacja ta wyklucza więc możliwość stosowania przepisów o.p. w postępowaniu w zakresie kar pieniężnych, w tym w kwestii umarzania tych kar (oznacza to, że Sąd w niniejszym składzie nie podziela poglądu co do konieczności stosowania w tych sprawach przepisów o.p. przyjętego np. w wyroku NSA z 21 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2011/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

33 Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, iż zajęte tu stanowisko znajduje też oparcie w treści art. 67 u.f.p., w myśl którego do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 (niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym), nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.). Z przepisu tego wynika, że przepisy o.p. mają jedynie odpowiednie zastosowanie, a więc z uwzględnieniem modyfikacji wynikających z innych przepisów, np. z art. 93 ust. 7 u.t.d., który należy uznać za przepis lex specialis względem art. 67 u.f.p. (wyroku NSA z 14 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1692/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

34 Art. 57 u.f.p. stanowi, że na wniosek dłużnika: 1/ należności mogą być umarzane w części, 2/ mogą zostać odroczone terminy spłaty należności lub części należności i 3/ płatność całości lub części należności może zostać rozłożona na raty - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa.

35 Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przesłanki "względy społeczne lub gospodarcze " oraz "uzasadniony interes Skarbu Państwa", to pojęcia nieostre.

36 Przy tego rodzaju niedookreślonych pojęciach nie ma swobodnej wykładni prawa bez obowiązku precyzyjnego jego wyjaśnienia oraz posługiwania się zasadami prawa, a także ocenami pozaprawnymi, ponieważ proces interpretacji pojęć nieostrych jest elementem wykładni (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1997 r. sygn. akt II SA/Lu 582/96). Jak trafnie zauważono w wyroku NSA z dnia 30 lipca 2014 r. w przypadku ulg w przedmiocie spłaty kar pieniężnych za naruszenie przepisów o transporcie drogowym proces interpretacji musi być determinowany realiami stanu faktycznego sprawy. Interes publiczny w rozumieniu art. 57 u.f.p. należy rozumieć nie tylko jako potrzebę zapewnienia maksymalnych środków po stronie budżetu Państwa, ale też jako ograniczenie jego ewentualnych wydatków np. na zasiłki dla bezrobotnych, czy pomoc społeczną (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 794/13). Na gruncie niniejszej sprawy organy trafnie uznały, że możliwości płatnicze skarżących pozwalają na spłatę należności z tytułu kary pieniężnej w kwocie 23.500 zł choćby w dłuższej perspektywie czasowej i w systemie ratalnym. Analiza akt administracyjnych potwierdza stanowisko Sądu I instancji, że przeprowadzone przez organy orzekające w sprawie postępowanie wyjaśniające dokonane zostało przeprowadzone w sposób nie wadliwy, z uwzględnieniem istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych – zwłaszcza w zakresie wielkości obciążeń i zobowiązań skarżących oraz kosztów utrzymania ich rodziny (w tym obciążeń gospodarstwa domowego). Organy rozważyły zatem kwestię wystąpienia względów społecznych i wzięły pod uwagę, że zasadniczym obciążeniem budżetów domowych skarżących są ich prywatne zobowiązania, a zatem powinny one dążyć do określenia takich warunków ich spłaty (np. odroczenie terminów płatności, zmniejszenie wysokości rat kredytowych), aby umożliwić jednocześnie i to w pierwszej kolejności spłatę należności publicznoprawnych.

37 Powoduje to, że nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 57 pkt 1 u.f.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do skorzystania przez skarżących z możliwości umorzenia należności publicznoprawnych.

38 Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć, że w petitum skargi kasacyjnej nie wskazano, który konkretnie przepis Kodeksu postępowania administracyjnego został naruszony przez Sąd I-instancji, jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano art. 77 k.p.a. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej nie wskazał także jednostki redakcyjnej art. 77 k.p.a., który to przepis zawiera cztery paragrafy, jednakże mając na uwadze treść poszczególnych paragrafów tego przepisu i zarzutów skargi kasacyjnej, chodzi zapewne o § 1 tego artykułu, stosownie do którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

39 Wobec braku wyraźnego wskazania w petitum, który przepis prawa procesowego został naruszony należy przyjąć, że skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a. Jednak w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz.1) zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby - korzystając z przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednostek redakcyjnych tekstu prawnego - samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez sąd I instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie.

40 W tym kontekście należy podkreślić, że wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, w sprawie wyjaśniono wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak już wskazano wyżej organy dogłębnie wyjaśniły statusu majątkowy skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. art. 77 § 1 k.p.a., nie są uzasadnione.

41 Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.