Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r., II GSK 2481/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r., II GSK 2481/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 269/14 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r. o sygn. akt II SA/Bd 269/14 oddalił skargę M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

3 Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

4 W wyniku kontroli drogowej przeprowadzonej przez organ w dniu [...] stycznia 2011 r. ustalono, że kierowanym przez A. J. samochodem marki [...], należącym do M. K., był wykonywany krajowy transport drogowy osób na trasie [...]. Transport był realizowany pojazdem innym niż autobus, kierowca nie okazał licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, zaświadczenia o zatrudnieniu ani spełnieniu wymogów ustawowych. Kierowcę i jednego z pasażerów, [...] przesłuchano jako świadka, a kontrolę udokumentowano protokołem.

5 Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. GITD, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz właściwych przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d.), w tym przepisu art. 92 ust. 1 u.t.d., utrzymał w mocy decyzję K. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [.] lipca 2010 r., nakładającą na M. K. karę pieniężną, ograniczoną do 15.000 złotych za: 1/ wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek (kara 8000 zł), 2/ wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne (kara 500 zł), 3/ wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia (kara 6000 zł) oraz 4/ wykonywanie transportu drogowego osób w zakresie przewozów regularnych pojazdem innym niż autobus (kara 1000 zł). Jak wynika z uzasadnienia decyzji, GITD uznał, że strona wykonywała w dniu kontroli przewóz regularny w ramach krajowego transportu drogowego osób, natomiast wszystkie wymienione wyżej naruszenia prawa są niewątpliwe, co potwierdza materiał dowodowy zebrany w sprawie, w tym protokół kontroli, zeznania kierowcy oraz pasażera, jak również znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia pasażerów, które dowodzą regularności przewozu oraz jego odpłatności. W ocenie GITD, złożony przez stronę wniosek o przesłuchanie pasażerów składających oświadczenia na okoliczność braku wykonywania przez stronę przewozu regularnego w ramach transportu drogowego miał na celu przedłużenie postępowania i z tego powodu nie został uwzględniony.

6 Wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. o sygn. akt II SA/Bd 981/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił decyzje organów obu instancji jako wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, bowiem, jak ocenił, nie wyjaśniono czy przewóz wykonywany przez skarżącego miał charakter grzecznościowy (koleżeński) i był związany z codziennym dowożeniem żony do miejsca pracy. Wyrok został poddany kontroli kasacyjnej z inicjatywy GITD i w konsekwencji uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 29 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 617/12 (publik. CBOSA), a sprawa przekazana Sądowi do ponownego rozpoznania. W ocenie sądu kasacyjnego WSA nie zauważył, że wnioskowane przez skarżącego dowody miały jedynie potwierdzić to, co zostało już zawarte w oświadczeniach osób przewożonych samochodem skarżącego. Ponadto WSA nie uwzględnił faktu, że z zeznań złożonych przez kierowcę oraz pasażerów w toku kontroli, a także z ich oświadczeń pisemnych przedłożonych przez skarżącego w postępowaniu wynika, iż skarżący posługując się kierowcą, który nie był jego pracownikiem, regularnie, w ustalonych porach, świadczył na rzecz pracowników przedsiębiorstwa, w którym zatrudniona jest jego żona, usługi transportowe za ustaloną z góry (nawet w okresach miesięcznych) opłatą.

7 Ponownie rozpoznając sprawę, WSA oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Sąd przytoczył przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, w tym art. 91 ust. 1 u.t.d., który stanowi podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym i zgodził się z organem wymierzającym karę co do jej wysokości oraz wykazanych M. K. w decyzji naruszeń.

8 W ocenie Sądu najistotniejsze dowody w sprawie organy niewadliwie pozyskały w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2010 r., kiedy to zatrzymano należący do skarżącego samochód osobowy, którym kierował A. J. i którym przewożono pracowników na trasie [...]. Z zeznań przesłuchanych wtedy świadków (kierowcy i pasażera) jednoznacznie wynika, że zatrzymanym do kontroli samochodem codziennie w dni robocze, w wyznaczonych godzinach, z wyznaczonych miejsc i za z góry określoną i uiszczaną skarżącemu opłatą przewożeni są do pracy i z pracy pracownicy firmy [...] w K. Zdaniem Sądu znajdujące się w aktach sprawy, a przedłożone przez skarżącego oświadczenia 9 osób, jak zasadnie uznał to GITD, potwierdzają, że przewóz pracowników odbywał się do pracy i z pracy oraz był wykonywany regularnie i odpłatnie. Zwrócił na to uwagę NSA w wyroku z dnia 29 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 617/12. Wobec tego Sąd uznał, że zgromadzone dowody uzasadniają przypisanie skarżącemu wszystkich naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym wymienionych w sentencji decyzji organu I instancji.

9 Dalej Sąd zaznaczył, że w toku postępowania przed organem I instancji skarżący nie złożył wniosku dowodowego o przesłuchanie 9 osób, których oświadczenia załączył. Jedynie w odwołaniu uczynił zarzut z nieprzeprowadzenia takiego dowodu przez organ z urzędu, a zarzut ten powtórzył w skardze. Sąd nie podzielił tego zarzutu i wskazał, że GITD prawidłowo uznał treść oświadczeń 9 osób za odpowiadającą prawdzie co do faktów i na ich podstawie, w zakresie, w jakim pokrywały się z pozostałym dowodami ustalił stan faktyczny sprawy. Jak była o tym mowa, z oświadczeń wynika regularność i odpłatność przewozu osób do pracy i z pracy, co organ przyjął za udowodnione. Nadto Sąd zauważył, że w dniu kontroli w samochodzie nie było żony skarżącego, prowadziła wtedy inny pojazd (nie zatrzymany do kontroli). Z zaświadczenia jej pracodawcy wynika, że tego dnia żona skarżącego powinna była wykonywać pracę od godziny 14. Zatem w czasie kontroli powinna się znajdować w kontrolowanym samochodzie i jechać na II zmianę do pracy razem z koleżankami z pracy. Ponieważ tak jednak nie było, a także w tym dniu skarżący nie kierował kontrolowanym samochodem, to oświadczenia 9 osób w zakresie "koleżeńskiego", "grzecznościowego" i "przy okazji" przewożenia ich do pracy przez skarżącego albo jego małżonkę również z tego powodu – a przede wszystkim z powodu odpłatności przewozu – nie zasługiwały, w ocenie Sądu, na uwzględnienie. Skoro tak było, to prowadzący samochód kierowca powinien posiadać wymagane przez u.t.d. dokumenty.

10 Skargą kasacyjną M. K. domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:

11 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że organ nie był zobowiązany do przesłuchania świadków (pasażerów pojazdu): [...] w sytuacji, gdy świadkowie złożyli oświadczenia na piśmie, podczas gdy treść oświadczeń jest niewystarczająca dla oceny charakteru przewozu i sposobu jego organizacji;

12 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. i 78 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z zeznań wyżej wymienionych świadków i zastąpienie ich zeznań oświadczeniami, podczas gdy charakter obu środków dowodowych jest odmienny, czego skutkiem jest pozbawienie strony możliwości doprecyzowania i uzupełnienia okoliczności objętych oświadczeniami przez zadawanie pytań świadkom;

13 3. art. 93 ust. 1 w zw. z art. 3 u.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej pomimo braku do tego podstaw faktycznych i prawnych.

14 Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wbrew twierdzeniom Sądu, materiał dowodowy zebrany w tej sprawie nie jest kompletny, a okoliczność wykonywania przez skarżącego transportu drogowego osób bez wymaganej licencji i zezwolenia w rozumieniu u.t.d. nie została dostatecznie wyjaśniona. Z oświadczeń pasażerów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że dowożenie ich do pracy przez skarżącego lub jego rodzinę było jedynie koleżeńską przysługą, świadczoną za symboliczną opłatą, tak aby zwrócił się koszt dojazdu do pracy. Z uwagi na brak jakiejkolwiek komunikacji publicznej łączącej Ł. z K. pracownicy sami się zorganizowali i złożyli się na dojazd do pracy. Wskazane okoliczności powinny być przedmiotem zainteresowania organu, a jedynym środkiem dowodowym służącym ich ustaleniu jest przesłuchanie świadków. W ocenie skarżącego kasacyjnie podwożenie do pracy znajomych osób nie stanowi naruszenia ustawy o transporcie drogowym i nie powinno być sankcjonowane karą pieniężną.

15 GITD nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed NSA w dniu 26 kwietnia 2016 r. pełnomocnik organu, radca prawny, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

17 Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 3 u.t.d. przez bezpodstawne nałożenie kary pieniężnej w sytuacji wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego prowadzące do nieprawidłowych ustaleń. Niedostrzeżenie błędów popełnionych przez organ dowodzi naruszenia przez Sąd I instancji przepisów powołanych w skardze kasacyjnej.

18 Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu.

19 Na wstępie przypomnieć należy, że Sąd I instancji orzekał w warunkach określonych art. 190 p.p.s.a. związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.08.2013 r. (II GSK 617/12), który zapadł w wyniku skargi kasacyjnej organu od pierwotnego orzeczenia WSA uwzględniającego skargę. W ocenie NSA okoliczności, które WSA uznał za niewyjaśnione, znajdowały oparcie w zeznaniach złożonych przez kierowcę i pasażerów w toku kontroli, a także złożonych przez skarżącego oświadczeń pisemnych, zatem bezpodstawne było stwierdzenie o naruszeniu art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a.

20 Tymczasem skarga kasacyjna ogranicza się do kwestionowania właśnie ustaleń faktycznych w tym względzie. Skarżący kasacyjnie uważa, że z przedłożonych do akt sprawy oświadczeń 9 pasażerów pojazdu nie wynika ani charakter skontrolowanego przewozu ani sposób jego organizacji. Jego zdaniem, tylko przesłuchanie w charakterze świadków wszystkich osób składających oświadczenia pozwoliłoby organowi zgodnie z prawdą ustalić właściwy charakter przewozu i w efekcie stwierdzić, że był to przewóz "grzecznościowy", który nie podlega przepisom ustawy o transporcie drogowym. Skoro organ nie przeprowadził dowodu o największej doniosłości prawnej, to nie miał podstaw do przyjęcia, że w dniu kontroli wykonywany był przewóz regularny w myśl art. 4 pkt 7 u.t.d. z naruszeniem obowiązków z tego rodzaju przewozu wynikających, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia prawa, ograniczonej do 15.000 zł. W ocenie skarżącego kasacyjnie omówione wyżej zaniechanie organu doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. przez oddalenie wniosku dowodowego o przesłuchanie wskazanych wyżej świadków, mimo że dowód ze świadków jest w postępowaniu administracyjnym rzecz jasna dopuszczalny. Wskazane błędy zaakceptował Sąd I instancji, więc naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i nieuwzględnienie skargi.

21 Z twierdzeniami skargi kasacyjnej zgodzić się nie można. Jak była o tym mowa wyżej, oddalając skargę w tej sprawie WSA w B. był związany wyrokiem NSA z dnia 29 sierpnia 2013 r., którym przesądzone zostało, że wnioskowane przez skarżącego dowody miały jedynie potwierdzić to, co zostało udowodnione oświadczeniami osób przewożonych samochodem skarżącego. Jak wynika z zeznań złożonych przez kierowcę i pasażerów w toku kontroli, a także z ich oświadczeń pisemnych, skarżący posługując się kierowcą, który nie był jego pracownikiem, regularnie, w ustalonych porach, świadczył na rzecz pracowników przedsiębiorstwa, w którym zatrudniona jest jego żona, usługi transportowe za ustaloną z góry (nawet w okresach miesięcznych) opłatą. Zrozumiałe zatem jest, że ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji – związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny – nie doszukał się w tej sprawie naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć decydujący wpływ na wynik sprawy i oddalił skargę. Ewentualna polemika z oceną Sądu w tym zakresie byłaby możliwa jedynie wówczas, gdyby w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 190 p.p.s.a., jednakże taki zarzut w skardze kasacyjnej się nie znalazł.

22 Niezbędne jest jednak wyjaśnienie, że stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

23 Z perspektywy rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma zdanie drugie tego przepisu, ponieważ skarga kasacyjna, formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego w sprawie, w której ustalenia stanu faktycznego nie budziły wątpliwości NSA i zostały przez ten sąd uznane za wystarczające dla załatwienia sprawy, zmierza w istocie do podważenia prawidłowo i niejako prawomocnie ustalonych faktów, zarzucając uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że skarżący kasacyjnie nie zgadzając się z wyrokiem NSA poprzednio wydanym w tej sprawie, oparł swoją skargę kasacyjną na podstawach sprzecznych w wykładnią prawa ustaloną już przez NSA w prawomocnym wyroku z dnia 29 sierpnia 2013 r. Tym sposobem skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona z powodów nią opisanych; stan faktyczny nie dość, że został w sprawie prawidłowo ustalony przez organy administracji publicznej obydwu instancji, to jeszcze prawidłowość tę potwierdził sąd kasacyjny cyt. wyrokiem, z czym powinien się zgodzić i zgodził się Sąd I instancji ponownie orzekając w tej sprawie.

24 W opisanej sytuacji za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1 w związku z art. 3 u.t.d., a dodać należy, że podstawą prawną nałożenia kary nie był w tej sprawie art. 93 ust. 1 u.t.d., tylko art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 u.t.d. Z treści tych ostatnich przepisów wynika, po pierwsze, że kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych, po wtóre, że w przypadku jednej kontroli drogowej suma kar pieniężnych nie może przekroczyć 15.000 złotych i po trzecie wreszcie, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Tak więc należało uznać, że podstawy prawnej nałożenia kary pieniężnej w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano, podobnie jak nie podważono skutecznie faktów, na podstawie których tę karę na skarżącego nałożono. Ponadto trzeba jeszcze wskazać, że art. 3 u.t.d. składa się z dwóch ustępów, a te dzielą się na punkty, regulując rodzaje przewozów do jakich nie stosuje się przepisów ustawy o transporcie drogowym. W ustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że przewóz wykonywany przez M. K. w dniu kontroli drogowej mieścił się w którymkolwiek z przepisów art. 3 u.t.d. i z tego względu ustawie nie podlegał.

25 Jedynie na marginesie rozważań Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przewozy "grzecznościowe" w dacie kontroli drogowej w tej sprawie nie były objęte regulacjami ustawy o transporcie drogowym, niemniej jednak za taki przewóz w żadnym razie nie można było uznać regularnego przewozu zarobkowego, który świadczył M. K. dla co najmniej 9 osób, które regularnie i odpłatnie dowoził do pracy, posługując się przy tym kierowcą niebędącym jego pracownikiem.

26 Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.