Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2024 r., II GSK 247/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2024 r., II GSK 247/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant asystent sędziego Anna Zapała po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 523/20 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1.350 zł (jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 października

3 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 523/20 oddalił skargę T. K. (dalej także: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej także: GITD lub organ odwoławczy) z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

4 Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

5 Inspektorzy Transportu Drogowego w Katowicach przeprowadzili [...] sierpnia 2019 r. kontrolę drogową samochodu osobowego marki [...] o nr rej. [...].

6 W toku kontroli ustalono, że kierowca pojazdu przewoził zarobkowo pasażera, który zamówił, za pośrednictwem aplikacji Uber, kurs z ulicy [...]na ulicę [...] w K. Po zakończeniu przewozu pasażer dokonał płatności gotówką w wysokości 20,83 zł, nie otrzymując paragonu ani faktury. Kierowcą był przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą T. K. [...] w B. Okazał do kontroli prawo jazdy oraz wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym.

7 Skarżący w dniu kontroli wykonywał we własnym imieniu i na swoją rzecz krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób (przewóz okazjonalny), na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Stwierdzono zatem naruszenie opisane w lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200, dalej: u.t.d.), to jest wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d.

8 Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] października 2019 r. nałożył na T. K. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego (lp. 2.11 – 8.000 zł).

9 T. K. wniósł odwołanie od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

10 Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

11 W ocenie GITD, w świetle zgromadzonych dowodów, jest bezsporne, że kierowcą pojazdu marki [...], który realizował zarobkowy przewóz osób, a jednocześnie wykonawcą przewozu był przedsiębiorca T. K. Podkreślił, że przewóz wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli nie spełniał wszystkich wymogów przewozu okazjonalnego, gdyż był wykonywany pojazdem przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, co jednoznacznie wynika z protokołu kontroli drogowej, z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) oraz dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Zatem pojazd skarżącego warunku tego nie spełniał. Ponadto GITD wskazał, że przewóz wykonywany przez skarżącego nie spełniał również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., który dopuszcza wykonywanie przewozów okazjonalnych samochodem nie spełniającym warunków określonych w art. 18 ust. 4a u.t.d. Warunki przewozu wykonywanego w dniu kontroli nie zostały ustalone pisemnie w lokalu przedsiębiorcy, ani opłata nie została ustalona w formie ryczałtowej przed rozpoczęciem przewozu. Dlatego organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 u.t.d. oraz Ip. 2.11 Załącznika nr 3 do tej ustawy.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego uznał, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy z zachowaniem reguł procedury administracyjnej, a błąd w decyzji GITD w nazwisku strony (K. zamiast K.) stanowił oczywistą omyłkę, która w żadnym stopniu nie miała wpływu na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

13 Zdaniem Sądu pierwszej instancji z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dacie przeprowadzonej kontroli drogowej skarżący wykonywał odpłatny przewóz pasażera, który zgodnie z jego oświadczeniem, zamówił usługę przejazdu poprzez aplikację Uber. Według protokołu kontroli opłata za jej wykonanie w wysokości 20,83 zł została uiszczona gotówką. Usługa została wykonana pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. W trakcie czynności kontrolnych kierowca okazał licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym.

14 Na tej podstawie WSA podzielił ustalenia organu, zgodnie z którymi objęty kontrolą przewóz miał charakter odpłatny, wykonywany na zamówienie konkretnego klienta do wskazanego przez niego miejsca. Nie był to zatem przewóz regularny, regularny specjalny ani tez wahadłowy. Zdaniem Sądu wynika z tego, że miał on charakter przewozu okazjonalnego. Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że zebrany materiał dowodowy i uzasadnienie objętej skargą decyzji dowodzi, że organom nie można zarzucić naruszenia przepisów proceduralnych czy materialnych. Zarówno decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie wyczerpująco ustalonego stanu faktycznego, który znajduje pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

15 Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu skarżącego, że wobec posiadania przez niego licencji na przewóz osób samochodem osobowym, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie musiał spełniać warunku przewozu okazjonalnego określonego w art. 18 ust. 4a lub 4b u.t.d. W ocenie WSA chybiony okazał się także zarzut, że przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowiły przepisy techniczne, które nie zostały notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE i nie można się na nie powoływać wobec jednostek. Wobec stwierdzenia, że przepisy ustawy o transporcie drogowym nie są przepisami technicznymi, WSA oddalił wniosek o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym.

16 Zdaniem WSA nie doszło także do naruszenia art. 20 w związku z art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Sąd nie uwzględnił również wniosku o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o wyjaśnienie zgodności wskazanych przepisów ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją.

17 T. K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

18 W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 w związku

19 z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 113 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej: k.p.a.), polegający na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że skierowanie przez organ drugiej instancji decyzji do T. K. stanowiło oczywistą omyłkę rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, w sytuacji gdy organ drugiej instancji nie wydał postanowienia o sprostowaniu nazwiska adresata decyzji mimo świadomości organu drugiej instancji (z treści skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach) o błędnym wskazaniu adresata decyzji.

20 Na podstawie art. 174 pkt 1 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

21 1) naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom

22 art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionej przez skarżącego w skardze zarzutu że "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" (regulowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b 18 ust.

23 5 pkt 2) u.t.d. nie jest tożsamy z "przewozem okazjonalnym samochodem osobowym" (regulowanym w art. 4 pkt 11 i art.18 ust. 4b u.t.d.);

24 2) niezasadnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że art. 5b ust. 1, art 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. nie stanowią przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. f) dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. UE L z 2015 r. Nr. 241, s. 1) ("Dyrektywa z 2015 r.") podlegających obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej przed ich wprowadzeniem do porządku prawnego w Polsce w sytuacji, gdy:

25 a) art. 5b ust. 1 u.t.d. obowiązuje od 15 sierpnia 2013 r.;

26 b) art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. obowiązują od 7 kwietnia 2011 r.,

27 przed wejściem w życie Dyrektywy z 2015 r. i w zaskarżonym wyroku ocena prawidłowej notyfikacji Komisji Europejskiej przepisów 5b ust. 1, art. 18

28 ust. 4a i 4b u.t.d. powinna była zostać dokonana zgodnie z przepisami obowiązującymi władzę wykonawczą w Polsce w dniu wprowadzenia tych przepisów w życie, to jest zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz.U. L 204 z 21 lipca 1998 r" s. 37-48; dalej: Dyrektywa z 1998 r.),

29 3) naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 4 pkt 1

30 i pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust 4a i 4b pkt 2 u.t.d., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo błędnego ustalenia, że pojęcie: "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" - zdefiniowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest tożsame z pojęciem "przewóz okazjonalny samochodem osobowym" - zdefiniowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez podmioty orzekające w sprawie, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, podczas gdy wykonywał krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, na którego podjęcie i wykonywanie posiadał stosowną licencję wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d.

31 Na podstawie art. 174 pkt 1 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

32 1) art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w związku z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym - w tym przypadku skarżący - aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone wart. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy prawidłowa wykładnia wymienionych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać tych warunków, podobnie jak osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d.), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d. w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania;

33 2) art. 5b ust. 1 w związku z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w związku z art. 20 w związku z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni wyżej wskazanych przepisów ustawy o transporcie doprowadziłoby do uznania, że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d. nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym;

34 3) ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu z pkt IV.2 petitum, zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 20 w związku z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji – poprzez ich niezastosowanie - oraz art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. - poprzez ich bezpodstawne zastosowanie - w sytuacji, w której WSA w Gliwicach powinien był odmówić zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami;

35 4) ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że przepisy o przewozie okazjonalnym mają zastosowanie do skarżącego, zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji - poprzez ich niezastosowanie - oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. - poprzez ich bezpodstawne zastosowanie - polegające na nieuzasadnionym pominięciu, że określony w art. 18 ust. 4a u.t.d. wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, zaś przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, jako niezgodnych z Konstytucją;

36 5) poprzez błędne przyjęcie, że art. 5 b ust. 1, art. 18 ust 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. może być zastosowany wobec skarżącego, w sytuacji gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/ WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc zdaniem TSUE - na taki przepis nie można się powoływać wobec jednostek.

37 W sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielał stanowiska skarżącego, że cytowane powyżej przepisy ustawy o transporcie drogowym, a w szczególności art. 18 ust 4a i 4b oraz art. 5 b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, wniósł o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o zbadanie czy art. 18 ust 4a i 4b oraz art. 5 b ust. 1 ustawy o transporcie stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, a w związku z tym, czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz, czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej.

38 Jednocześnie, w przypadku zajścia okoliczności wskazanych w pkt 8 uzasadnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wniósł, aby Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. z art. 20 w związku z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, albowiem w ocenie skarżącego regulacje te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji.

39 Skarżący w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do wydania orzeczenia reformatoryjnego, to na podstawie art. 188 w związku z art. 176 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.), wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w całości i umorzenie postępowania. Natomiast w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, w szczególności w razie uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Jednocześnie skarżący złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

40 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

41 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami.

42 Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

43 Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpoznawanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpoznania.

44 W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, polegającego na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że skierowanie przez organ drugiej instancji decyzji do T. K. (zamiast T. K.) stanowiło oczywistą omyłkę rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, w sytuacji gdy organ drugiej instancji nie wydał postanowienia o sprostowaniu nazwiska adresata decyzji mimo świadomości organu drugiej instancji o błędnym wskazaniu adresata decyzji – co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

45 Przede wszystkim należy zaznaczyć, że podniesiony zarzut nie został sformułowany prawidłowo. W skardze kasacyjnej skarżący podniósł zarzut naruszenie art. 113 § 2 k.p.a., a więc przepisu normującego postępowanie przed organami administracji, lecz nie powiązał naruszonego, jego zdaniem, przepisu procedury administracyjnej z właściwymi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest to o tyle konieczne, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji (art. 173 § 1 p.p.s.a.), a wobec tego podniesiony w niej zarzut powinien zostać skierowany pod adresem wojewódzkiego sądu administracyjnego i wykazywać uchybienia w jego argumentacji odnoszącej się do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, bądź błędnego przeprowadzenie kontroli postępowania prowadzonego przez organ, którego działanie lub zaniechanie było przedmiotem zaskarżania. Ponadto skarżący nie wykazał wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a w szczególności, że podniesione uchybienie mogło mieć istotny wpływ na ten wynik.

46 Przez istotny wpływ na wynik sprawy należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wspomniany związek przyczynowy chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Skarżący powinien więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13, 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13, 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13).

47 Powyższy zarzut, pomimo wadliwego konstrukcyjnie sformułowania, zmierzał w istocie do stwierdzenia, że organ odwoławczy zaniechał sprostowania decyzji, a zatem Sąd pierwszej instancji powinien przyjąć, że decyzja organu drugiej instancji nie została skierowana do osoby będącej stroną postępowania.

48 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że tego rodzaju błędy decyzji w nazwiskach stron postępowania, polegające na pominięciu jednej litery, wpisaniu zamiast właściwej litery innej lub zamianie ich miejsc, uważane są za oczywiste omyłki pisarskie w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a., jako niepowodujące wadliwości orzeczenia organu, mogącego skutkować koniecznością eliminacji rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Błąd pisarski rozumiany jest jako widoczne, niezamierzone i niewłaściwe użycie słowa lub określenia, zastosowanie niewłaściwej pisowni bądź też pominięcie wyrazu lub litery. Błąd rachunkowy odnosi się natomiast do wykonania nieprawidłowej operacji matematycznej lub mylnych obliczeń matematycznych. Omyłki to natomiast inne postacie wadliwości decyzji administracyjnej o podobnym charakterze do wymienionych błędów. Wszystkie te wady muszą mieć charakter techniczny

49 i nieistotny, tj. nie mogą prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia lub znacząco modyfikować stan faktyczny ustalony w sprawie. Ponadto błędy pisarskie, rachunkowe i omyłki powinny być oczywiste, czyli łatwo dostrzegalne, niewymagające przeprowadzenia badań. Oczywistość danej nieprawidłowości wynika z jej natury lub z porównania wady z innymi okolicznościami, które nie budzą wątpliwości (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 2530/160).

50 Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd pierwszej instancji nie sprostował zaskarżonej decyzji, a jedynie odpowiadając na zarzut podniesiony w skardze ocenił naturę uchybienia, które zdaniem skarżącego powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego z powodu skierowania jej do osoby nie będącej stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oceniając charakter błędu w nazwisku skarżącego, polegający na zmianie jednej litery (K. zamiast K.), uznał, że jest to oczywista omyłka, która "w żadnym razie nie miała wpływu na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia organu odwoławczego". Sąd pierwszej instancji stwierdził co prawda, że tę oczywistą omyłkę należało sprostować, ale z zaskarżonego wyroku nie wynika, by takiego sprostowania dokonał.

51 Podzielając co do zasady stanowisko Sądu pierwszej instancji, z tym zastrzeżeniem, że błąd popełniony przez organ odwoławczy należało uznać za błąd pisarski, należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie było wątpliwości kto jest adresatem decyzji organu odwoławczego, w szczególności nie miał ich skarżący skoro wniósł skargę na tą decyzję.

52 Poza tym zarówno w protokole kontroli drogowej z 30 sierpnia 2019 r., jak i w decyzji organu pierwszej instancji z 2 października 2019 r. prawidłowo wpisano nazwisko skarżącego "K.". Z okoliczności faktycznych przedstawionych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że w sprawie chodzi o to samo zdarzenie, które było opisane w protokole kontroli i decyzji organu pierwszej instancji. W związku z tym nie było podstaw do innej oceny charakteru błędu w decyzji organu odwoławczego, niż uczynił to Sąd pierwszej instancji.

53 Przystępując do oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji o nałożeniu na skarżącego, na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, zaakceptował stanowisko organów, że skarżący przewożąc w dniu kontroli drogowej, samochodem osobowym marki Skoda o numerze rejestracyjnym SD5228G, pasażerów dopuścił się naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem, który nie spełniał kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d.

54 W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak też naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te w znacznej części powtarzają się, zmierzając do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

55 Problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach: z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1344/18; z 24 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 330/19; z 25 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 103/19; z 27 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 421/20; z 28 września 2023 r., sygn. akt II GSK 683/20, z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 20/21 i II GSK 624/21, z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 313/21. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach tych wyroków, uznając że są one aktualne również w tej sprawie.

56 W skardze kasacyjnej sformułowano liczne zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, które sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i ust. 4b u.t.d., a także naruszenia art. 20, art. 22, art. 31 i art. 32 Konstytucji RP, dyrektywy 98/34, dyrektywy 2015/1535. Z tymi zarzutami ściśle powiązano zarzuty procesowe, tj. naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., jak i w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

57 Pomimo mnogości i rozbudowania zarzutów kasacyjnych, w znacznej części powtarzają się one w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Ze względu na taki sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych oraz ich wzajemne powiązanie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał te zarzuty łącznie.

58 Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych z zakresu prawa materialnego i procesowego było, czy wykonywanie przewozu osób samochodem osobowym przez przedsiębiorcę posiadającego licencję na przewóz osób samochodem osobowym w transporcie drogowym, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest obwarowane dodatkowymi warunkami poza posiadaniem wspomnianej licencji (czy usługa wyświadczona przez skarżącego spełniała przesłanki definicji transportu okazjonalnego) i czy skarżący powinien posiadać i okazać kontrolującemu organowi wypis z licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

59 Odnosząc się do tych zarzutów należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że zgodnie art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d., podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2022 r., poz. 1473), a ponadto wykonując transport drogowy - wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. Na podstawie art. 87 ust. 3 u.t.d. przedsiębiorca lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2, wykonujący przewozy na potrzeby własne, odpowiedzialni są za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty.

60 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przywołał za organami przepisy: art. 4 pkt 11 u.t.d., definiujący przewóz okazjonalny jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego; art. 5 ust. 1 u.t.d., wymagający przy podjęciu i wykonywaniu transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2 uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz art. 5b ust. 1 u.t.d., nakazujący uzyskanie odpowiedniej licencji przy podjęciu i wykonywaniu krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką. W oparciu o przytoczone regulacje i zaakceptowane ustalenia faktyczne, WSA zasadnie podzielił argumentację organów obu instancji, że przewóz wykonywany przez skarżącego stanowił przewóz okazjonalny, wymagający tym samym uzyskania odpowiedniej licencji oraz zezwolenia (art. 18 ust. 3 u.t.d.). Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego, Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że zgodnie z tytułem ustawy wszystkie wskazane w niej formy i odmiany przewozu stanowią transport drogowy, a tym samym przewóz okazjonalny nie jest czymś innym niż transport drogowy, lecz stanowi jedną z jego uregulowanych ustawą form (por. art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 1, 6a i 11 u.t.d.).

61 Tym samym zarzut błędnego zakwalifikowania działania skarżącego jako krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób z art. 5b ust. 1 i art. 4 pkt 1 u.t.d. podczas, gdy w ocenie jego pełnomocnika był to jedynie przewóz okazjonalny zdefiniowany w art. 4 pkt 11 u.t.d., niestanowiący tym samym transportu drogowego, nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA, że charakter usługi jako transportu drogowego nie może ulegać wątpliwości. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie usługa zamówiona została poprzez aplikację UBER, Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że działalność taka podlegała ocenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE), który wyrokiem z 20 grudnia 2017 r. w sprawie C- 434/15 orzekł, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja, że tego rodzaju usługę należy zatem wyłączyć z zakresu zastosowania art. 56 TFUE, dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36; dalej: dyrektywa 2006/123) i dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym; opubl.: Dz.U. UE L 2000, poz.178, s. 1; dalej: dyrektywa 2000/31). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w skardze kasacyjnej przepisy nie mają charakteru technicznego, nie wymagają notyfikacji i w związku z tym mogą być stosowane.

62 W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem strony, jakoby w rozpoznawanej sprawie miało dojść do naruszenia wymienionych przepisów prawa materialnego, zwłaszcza że omawiany wyrok TSUE potwierdził prawidłowość oceny charakteru wykonywanej usługi przez skarżącego (usługa transportowa). Skoro bowiem TSUE potraktował firmę UBER jako wykonującego w części usługę transportową (w zakresie pośrednictwa) to oczywistym jest, że skarżący jako realizator drugiej części usługi (przewóz pasażerów i pobór opłaty za przejazd, wyliczonej przez aplikację UBER) również wykonywał usługę transportową.

63 Należy podkreślić, że omawiane przepisy nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Zasadnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że regulacje ustawy o transporcie drogowym traktują jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących działalność na podstawie ogólnej "licencji transportowej", wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 u.t.d., zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d.), które - w świetle ustawy o transporcie drogowym – są zobowiązane do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych - innych dla przewozów okazjonalnych oraz innych dla "licencji taksówkowej" (art. 6 u.t.d.). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie "licencji taksówkowej".

64 Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzut naruszenia art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d.

65 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko, że stosownie do art. 18 ust. 2 u.t.d. i zawartego w nim zwrotu "z zastrzeżeniem ust. 3" oba ustępy stanowią jedną całość treściową i odnoszą się jedynie do wykonywania przewozów wahadłowych i okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym, podczas gdy strona w dniu kontroli wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób. Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są usprawiedliwione, ponieważ WSA prawidłowo uznał, że skarżący w dniu kontroli wykonywał odpłatną usługę transportową, do której wykonania powinien posiadać stosowną licencję.

66 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo stwierdzono, że skarżący dokonywał przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., jak i nie podpadającym pod wyjątki z art. 18 ust. 4b u.t.d. Ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów, poza wspomnianymi wyjątkami, jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą.

67 W świetle przywołanych przepisów, za prawnie relewantne fakty ustalone w postępowaniu administracyjnym w sprawie zastosowania omawianej sankcji administracyjnej należy uznać właśnie te okoliczności.

68 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniały podstawy do uznania, że wykonywany przewóz miał charakter odpłatny (nie był przewozem niezarobkowym). Organy w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wyjaśniły kwestię warunków jego wykonania. Pasażerka – płacąca za usługę - wyjaśniła, że zamówiła usługę przy pomocy aplikacji Uber oraz że wszystkie warunki wykonania usługi przewozu zostały ustalone przy pomocy aplikacji Uber. Natomiast opłata za przejazd w wysokości 20,83 zł została uiszczona gotówką kierowcy. W takiej sytuacji należy uznać, że przewóz miał niewątpliwie charakter odpłatny. Sam przewóz został wykonany na zlecenie pasażerki. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażerkę i skarżącego (kierującego) z aplikacji UBER, służącej do organizowania usług przewozu. Jest ona sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi. Sposób funkcjonowania aplikacji nie był między stronami sporny. Korzystał z niej tak skarżący jak i pasażer, i to dzięki niej doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem.

69 Odpłatne umożliwianie nawiązywania kontaktów, przez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Usługa pośrednictwa w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych za pomocą aplikacji mobilnych, na wzór wykorzystanej przez skarżącego w sprawie niniejszej, polega także na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym określone przedsiębiorstwo dostarcza aplikację, bez której, po pierwsze, kierowcy ci nie świadczyliby usług przewozowych, a po drugie, osoby chcące przebyć trasę miejską nie miałyby dostępu do usług owych kierowców. W wyroku w sprawie C-434/15 TSUE zauważył, że platforma mobilna wywiera decydujący wpływ na warunki, na jakich kierowcy ci świadczą usługi. Okazuje się w szczególności, że administrator określa - za pomocą aplikacji - przynajmniej maksymalną cenę danego przewozu, przedsiębiorstwo to pobiera opłatę w wysokości tej ceny od klienta, a następnie przekazuje jej część właścicielowi pojazdu niebędącemu zawodowym kierowcą (vide: TSUE w wyroku z 20 grudnia 2017 r. w sprawie C-434/15; opubl.: eur-lex.europa.eu).

70 W konsekwencji uznać należy, że przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu przez aplikację UBER ma charakter zorganizowany i ciągły, omawiana usługa była przez skarżącego świadczona – w tożsamych warunkach zorganizowania i ciągłości - w jego własnym imieniu jako wykonawcy przewozu i był za nią odpowiedzialny. Działanie skarżącego mieściło się w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, czyli podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym zarejestrowanym w kraju, niezależnie od tego ile razy skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu.

71 Należy w tym kontekście ponownie podkreślić, że posiadając licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., można wykonywać przewozy o różnym charakterze, to jest przewozy regularne, specjalne, wahadłowe i okazjonalne, o ile poza posiadaniem licencji na przewóz osób, spełnia się dodatkowe warunki dopuszczalności każdego z wymienionych rodzajów przewozów wynikające z przepisów prawa. Posiadając zaś "licencję taksówkarską", o której mowa w art. 5b pkt 3 u.t.d. można dokonywać przewozów osób tylko taksówką. Powoduje to, że prawidłowa jest konstatacja, że posiadana przez skarżącego licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o którym mowa w 5b ust. 1 u.t.d. nie była wystarczająca dla wykonywanego przez skarżącego przewozu okazjonalnego, nie spełniał cech przewozu regularnego, regularnego specjalnego ani wahadłowego, opisanych w art. 4 pkt 7, 9 i 10 u.t.d., a skarżący nie posiadał "licencji taksówkowej" Taka właśnie sytuacja, w ocenie składu orzekającego, miała miejsce w analizowanej sprawie.

72 Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też zarzutu naruszenia przepisów art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 20, art. 22, art. 31 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez nakładanie wymogu posiadania licencji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczenia przewidziane w omawianych przepisach nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego – taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d., jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 4 do 5 u.t.d. Zdaniem Sądu, postawienie przedsiębiorców na równych prawach przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. zapewniają równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takich przepisów przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącego przepisy Konstytucji, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 189/09; 25 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1125/11; 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 784/11).

73 Odnośnie do przedstawionej wykładni prawa materialnego – powołanych przepisów ustawy o transporcie drogowym - orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ugruntowane (por. wyroki NSA z: 23 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 121/20 i II GSK 165/20; 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 211/20 i II GSK 2142/21; 6 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 243/20; 11 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 777/21, II GSK 853/21, II GSK 963/21, II GSK 80/22).

74 Z powyższych względów, podzielając wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne ściśle powiązane z tą problematyką zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Analizując te zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w istocie sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez WSA decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, w zakresie koniecznym do zastosowania przepisów prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że WSA dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Sąd pierwszej instancji oddalając rozpatrywaną skargę, nie dopuścił się zarzucanych mu naruszeń przepisów postępowania. Należy podkreślić, że w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadka, oględziny czy też opinie biegłych, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym danym postępowaniem administracyjnym, jak i że nie ma obowiązku przeprowadzenia określonego rodzaju dowodu. W tym zakresie obowiązuje w Kodeksie postępowania administracyjnego tzw. swobodna ocena dowodów w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 k.p.a. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że właściwy w sprawie organ administracji publicznej powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały dostępny materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a., właściwy organ prowadzący postępowanie powinien ustalić, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

75 W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że na gruncie rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie mają: protokół kontroli oraz zeznania świadka.

76 W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sformułowany w pkt III.1 petitum skargi kasacyjnej, poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W tym kontekście należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Sąd też odniósł się do kwestii czy wskazane w skardze przepisy stanowią "przepisy techniczne" w rozumieniu dyrektywy 98/34 oraz obecnie obowiązującej dyrektywy 2015/1535, a w związku z tym, czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz, czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11; 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje skarżący kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

77 Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przez WSA art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Powołane przepisy art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. mają charakter norm ustrojowych. Przepis art. 1 p.p.s.a. zawiera legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej i określa zakres regulacji, o której mowa w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Omawiana regulacja może być naruszona tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi, albo kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem, ale z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie (por. wyroki NSA z: 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/11; 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3340/15). Skarżący nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Nie wykazano również, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż legalność. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1275/15).

78 Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W rozpoznawanej sprawie WSA dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz zastosował środek określony w ustawie. Przepis ten natomiast mógłby zostać naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności (por. wyrok NSA z 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1314/13). Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia skarżący podnosił; twierdził on natomiast, że nastąpiło nienależyte wykonanie obowiązku kontroli.

79 W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi też potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd. Jak już zaznaczano, sąd nie musi też kierować pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją.

80 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

81 O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny przy ustalaniu ich wysokości uwzględnił, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.