Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2016 r., II GSK 247/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2016 r., II GSK 247/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 28 października 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 119/14 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 119/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2013 r., w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich.

3 W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że w dniu 8 czerwca 2004 r. D. P. wniósł o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. Wnioskodawca zdeklarował do płatności działki rolne położone na działkach ewidencyjnych o numerach: 754, 1051, 1115, 773, w obrębie ewidencyjnym T. oraz na działce nr 1705 w obrębie ewidencyjnym T.

4 Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał skarżącemu płatność do gruntów rolnych w wysokości 2.260,65 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej kwotę 1.063,18 zł oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych kwotę 1.197,47 zł. Płatności zostały wypłacone w dniu 24 stycznia 2005 r.

5 W wyniku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie D. P. w dniu 28 sierpnia 2008 r. stwierdzono, że na działce ewidencyjnej nr 1051 rósł las, wobec czego zastosowano kod nieprawidłowości DR10 – cała działka rolna nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku oraz kod DR33 – cała działka rolna nie jest gruntem rolnym. W konsekwencji powierzchnia działek rolnych uprawnionych do płatności była mniejsza od zadeklarowanej we wniosku.

6 Po wznowieniu postępowania w sprawie przyznania D. P. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał w dniu [...] czerwca 2009 r. decyzję, którą uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. w całości i przyznał skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości – 469,48 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy.

7 Następnie, decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Prezes ARiMR ustalił, że kwota 1.791,17 zł stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

8 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2012 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

9 Kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych przez D. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2004 w wysokości 1.791,17 zł, powiększonej o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonych od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności.

10 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezes ARiMR umorzył postępowania odwoławcze od decyzji tego organu, ze względu na utratę przez organ w toku postępowania właściwości rzeczowej do rozpatrzenia sprawy. Jednocześnie zawiadomiono stronę, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zostanie rozpatrzony jako odwołanie przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji.

11 Decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia z dnia [...] października 2012 r. wraz kolejną wydaną w sprawie decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] czerwca 2012 r., została uchylona wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. III SA/Lu 837/12.

12 Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, a decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego.

13 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przekazanie na rachunek bankowy D. P. nienależnej kwoty płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 wynikło z pomyłki ARiMR. Zdaniem organu błąd ten mógł być jednak wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach, bowiem na zgłoszonych do dopłat działkach oznaczonych we wniosku A, B/B1 rósł las, zatem nie spełniały one warunków przyznania płatności. Powyższego nie zmienia fakt niedostarczenia materiału graficznego przy składaniu wniosku o płatności, bowiem nie miało to żadnego wpływu na stan wiedzy strony o faktycznym stanie działek. W ocenie organu rolnik miał świadomość, że skoro na wskazanych działkach rośnie las, w stosunku do tych działek nie przysługuje mu płatność.

14 Na powyższą decyzję D. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

15 Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), wskazał, że sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje wówczas, gdy – jak w rozpoznawanej sprawie - wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego.

16 Dalej, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE Nr L 327 z dnia 12 grudnia 2001 r., s. 11), obowiązek zwrotu płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie co prawda wypłata płatności nastąpiła na skutek pomyłki organu, jednak nie można uznać, że błąd ten nie mógł być wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach.

17 W toku postępowania skarżący podnosił, że nie miał możliwości wykrycia błędu organu, bowiem wraz z wstępnie wypełnionym wnioskiem nie został mu przesłany materiał graficzny (znajduje się na nim zarówno numer działki, jak i jej położenie względem innych działek), który pomógłby rolnikowi w prawidłowym wskazaniu gruntów i uniknięciu pomyłki.

18 Sąd wskazał, że w okresie, w którym D. P. złożył wniosek o przyznanie płatności i w którym została wydana decyzja je przyznająca obowiązywał przepis art. 12 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18). Przepis ten w ust. 3 stanowił, że w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, o których mowa w ust. 1 lit. d), wstępnie zadrukowane formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 22 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 powinny zawierać informacje na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitych. Materiał graficzny przekazany rolnikowi zgodnie z tymi samymi przepisami będzie wskazywać granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, natomiast rolnik wskaże położenie każdej działki rolnej. Zgodnie zaś z ust. 4 tego przepisu, podczas składania formularza wniosku rolnik poprawi wstępnie zadrukowany formularz, jeżeli wystąpiły jakiekolwiek poprawki.

19 W rozpoznawanej sprawie organ nie przesłał skarżącemu materiału graficznego, co nie mogło jednak zdaniem WSA stanowić przesłanki zwalniającej rolnika z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. W trakcie kontroli stwierdzono bowiem na zadeklarowanej działce ewidencyjnej nr 1051 las, wobec czego cała działka rolna nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. oraz w ogóle nie była gruntem rolnym. W konsekwencji powierzchnia działek rolnych uprawnionych do płatności była mniejsza od zadeklarowanej we wniosku. Organ zasadnie uznał zatem, że skarżący był zobowiązany do dokładnej weryfikacji stanu działek zgłaszanych do płatności.

20 Sąd stwierdził też, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001, zgodnie z którym obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Od dnia płatności (tj. od 24 stycznia 2005 r.) do dnia powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności nie upłynęło bowiem 10 lat. Nie można również uznać postępowania skarżącego, który do płatności zadeklarował działki niebędące gruntem rolnym, jako działania w dobrej wierze.

21 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. P., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

22 - prawa materialnego poprzez niezasadne przyjęcie przez Sąd, że nie doszło do naruszenia art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 i nieuwzględnienie istnienia dobrej wiary D. P., w sytuacji gdy Agencja nie przesłała mu materiału graficznego, a więc był to ewidentny błąd organu, a z dokumentacji ewidencyjnej wynika, że działka oznaczona numerem 1051 figuruje tam jako działka orna, co przy braku materiału graficznego spowodowało, że rolnik nie był w stanie wskazać ani miejsca położenia działki ani sposobu jej zagospodarowania, w związku z czym nie jest winny powstaniu nieprawidłowości i działał w dobrej wierze.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

25 Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ustanowiona powołanym przepisem zasada związania skargą kasacyjną oznacza, że jeżeli nie wystąpią przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa - a w rozpoznawanej sprawie takie nie wystąpiły - to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, nie jest władny badać, czy wyrok ten nie narusza innych przepisów niż wskazane w jednoznacznie postawionych Sądowi I instancji zarzutach, lecz zobowiązany jest ograniczyć się do oceny, czy zaskarżony wyrok uchybia przepisom wskazanym w ramach podstaw z art. 174 ppsa. Konsekwencją związania zarzutami skargi kasacyjnej jest z kolei wymóg prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (procesowego, materialnego), którym zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną uchybił Sąd I instancji, przy czym nie ulega kwestii, że zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie podważać ustaleń stanu faktycznego sprawy.

26 W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego - a to art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 – bez jednoznacznego sprecyzowania czy naruszenie tego przepisu polegało na błędnej jego wykładni czy też na niewłaściwym zastosowaniu.

27 Art. 49 rozporządzenia nr 2419/2001 reguluje kwestie związane ze zwrotem nienależnych płatności. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. W ust. 4 powołanego przepisu, określono przesłanki, których wystąpienie powoduje, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania. Z kolei w ust. 5 tego przepisu określono wyłączenie zastosowania obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności z uwagi na upływ czasu. W myśl art. 49 ust. 5 akapit 1 rozporządzenia nr 2419/2001 obowiązek zwrotu, określony w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. W akapicie drugim tej normy prawnej stwierdzono, że jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Z przepisu tego wynika, że jako zasadę przyjmuje się dziesięcioletni okres przedawnienia liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności, z wyjątkami w sytuacji gdy beneficjent działał w dobrej wierze.

28 Trzeba mieć na uwadze, że to, czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara, wiąże się ze sferą faktów i ich oceną (tak też NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11). Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że on istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, ocena okoliczności konkretnej sytuacji - co do uznania błędu za usprawiedliwiony - powinna być poddana bardzo surowym i ostrym kryteriom (por. np. wyrok NSA z 10 lipca 2015r., sygn. akt II GSK 1532/14).

29 W niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zarzucie skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnieniu nie dokonano odmiennej interpretacji art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 oraz zawartego w treści tego przepisu pojęcia dobrej wiary.

30 Skoro zaś autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji wyłącznie niezasadne przyjęcie, że nie doszło do naruszenia art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 - poprzez nieuwzględnienie istnienia dobrej wiary skarżącego - uprawniony jest wniosek, że zarzut skargi kasacyjnej w istocie obejmuje jedynie niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.

31 W świetle tego, co zostało już wyżej przedstawione, ocena czy w danej, konkretnej sprawie mamy do czynienia z beneficjentem działającym w dobrej wierze jest zasadniczo kwestią stosowania prawa w określonym stanie faktycznym.

32 Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku podzielił stanowisko organu, że skarżący - który zadeklarował do płatności działki niebędące gruntem rolnym - nie wykazał, że nie jest winny powstaniu wykrytych nieprawidłowości. Stanowisko Sądu I instancji o niewykazaniu przez skarżącego okoliczności, które świadczyłyby o pozostawaniu przez niego w dobrej wierze, nie zostało skutecznie podważone.

33 W tym zakresie autor skargi kasacyjnej wskazał bowiem jedynie, że skarżący nie był w stanie wskazać miejsca położenia oraz sposobu zagospodarowania deklarowanej działki na skutek nieprzedłożenia mu przez organ przy składaniu wniosku materiału graficznego.

34 Kwestia ta w rozpoznawanej sprawie była przedmiotem oceny przez organy obu instancji oraz WSA na gruncie regulacji zawartej w art. 49 ust. 4 rozporządzenia nr 2419/2001. Zgodnie z nim obowiązek zwrotu nienależnej płatności rzeczywiście nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednak – pomijając nawet fakt, że przepis ten nie został objęty podstawą skargi kasacyjnej a jedynie przytoczony w jej uzasadnieniu - autor tego pisma procesowego nie wykazał przesłanki zastosowania omawianego przepisu w sprawie, czyli nie wykazał, że błąd organu nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Argumentem przełamującym prawidłowość stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie mogło być twierdzenie, że zwyczajowo na wsi nie określa się działek ich numerami.

35 Brak też argumentów pozwalających przyjąć, że błędne mniemanie skarżącego do prawidłowości deklaracji wynikało z faktu nieprzesłania mu przez organ materiału graficznego. Fakt ten nie usprawiedliwia zatem niewiedzy, że zadeklarowane niego działki nie spełniają warunków przyznania płatności i nie świadczy o działaniu skarżącego w dobrej wierze – w rozumieniu art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001.

36 Zarzut wadliwego zastosowania tego przepisu jest więc nietrafny.

37 Ponadto trzeba mieć na uwadze, że Sąd I instancji kontrolował legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego z dnia jej wydania. Zadaniem sądu kasacyjnego jest natomiast badanie – w granicach podstaw środka zaskarżenia - zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, stąd okoliczności przywołane dopiero na etapie skargi kasacyjnej, dotyczące stanu zdrowia skarżącego, nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie o legalności wyroku z dnia 28 października 2014 r.

38 Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ppsa.