Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., II GSK 2443/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., II GSK 2443/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt I SA/Po 752/13 w sprawie ze skargi "M." Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 24 września 2013 r. o sygn. akt I SA/Po 752/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "M." Spółki z o.o. w B. (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji, orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej i zasądził od Dyrektora na rzecz Spółki koszty postępowania sądowego.

3 Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

4 Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektor utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., którą odmówił Spółce zmiany zezwolenia z dnia [...] lipca 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w części dotyczącej jednego punktu gier. Jak wskazał organ, stosownie do art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej: u.g.h. zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 (tj. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych), mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3 przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Jednakże, zgodnie z ust. 2 art. 135 w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Oznacza to, że wniosek Spółki o zmianę zezwolenia nie mógł zostać uwzględniony. Ponadto organ wyjaśnił, że nie jest uprawniony do oceny obowiązujących przepisów prawa, tylko do ich stosowania.

5 Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. uchylił wydane w sprawie decyzje i uznał, że istota sporu dotyczy kwestii, czy będący podstawą odmowy zmiany zezwolenia (polegającej na zastąpieniu punktów gier na automatach o niskich wygranych nowymi lokalizacjami) art. 135 ust. 2 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE z dnia 21 lipca 1998 r. L 204, s. 37; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 13, t. 20, s. 337), dalej: dyrektywa 98/34/WE.

6 Mając na uwadze interpretację dyrektywy 98/34/WE, dokonaną w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE albo Trybunał) z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (LEX nr 1170754) Sąd stwierdził, że przepisy u.g.h. w części, w jakiej istotnie ograniczają, a nawet stopniowo uniemożliwiają prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, mają charakter przepisów technicznych i w związku z tym podlegały notyfikacji Komisji w trybie art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE. Zdaniem Sądu brak notyfikacji jest bezsporny. Dlatego, następstwem ustalenia charakteru "technicznego" przepisów ustawy byłoby stwierdzenie, że przepisy te nie mogą być stosowane przez organy administracji i sądy. Z uwagi na przyjęty w Konstytucji RP oraz w ustawach szczególnych model kontroli administracji publicznej, do organu administracji publicznej (w rozpatrywanej sprawie do Dyrektora) należy w pierwszej kolejności konieczność ustalenia i wyjaśnienia – z uwzględnieniem wskazówek zawartych we wskazanym wyroku – czy art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów.

7 Formułując wskazania co do dalszego postępowania WSA podkreślił, że aby stwierdzić, czy art. 135 ust. 2 u.g.h. ma charakter przepisu technicznego należałoby dokonać ustaleń wskazanych w tezach 37-39 wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. Dyrektor powinien przeprowadzić ustalenia faktyczne, obejmujące między innymi porównanie liczb dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych i liczby kasyn oraz liczb dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier w powiązaniu ze zmienionym stanem prawnym. Stwierdzając, że jest możliwość przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych, organ celny winien przedstawić dopuszczalność, sposób i koszty przerobienia automatu i rozstrzygnąć, czy poprzez przeprogramowanie urządzenia nie nastąpi pozbawienie automatu o niskich wygranych podstawowych właściwości. Celem wprowadzenia systemu notyfikacji jest ochrona swobody przepływu towaru w każdym państwie członkowskim, zatem ta ocena musi odnosić się do rynku krajowego.

8 Skargą kasacyjną Dyrektor domagał się uchylenia wyroku w części wskazań co do dalszego postępowania i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w tej części oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i:

9 1. art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

10 a) nierozważenie wszystkich argumentów przedstawionych przez organ oraz uznanie, że ponownie rozpatrując sprawę i dokonując oceny charakteru przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h. organ powinien przeprowadzić ustalenia faktyczne, obejmujące m.in. porównanie ilości miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych i liczby kasyn oraz liczby dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier w powiązaniu ze zmienionym stanem prawnym; powyższe nastąpiło podczas gdy według stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok II GSK 1740/12) ustalenie potencjalnego wpływu przepisów ustawy o grach hazardowych na właściwości lub sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych będzie wymagać uzasadnienia, odwołania się do konkretnych przesłanek, które ów istotny wpływ będą uprawdopodobniały;

11 b) przyjęcie, że organ powinien przedstawić dopuszczalność, sposób i koszty przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych i rozstrzygnąć, czy wskutek przeprogramowania urządzenia nie nastąpi pozbawienie automatu do gier o niskich wygranych podstawowych właściwości;

12 c) uznanie, że ocena charakteru technicznego przepisów ustawy o grach hazardowych, musi odnosić się tylko do rynku krajowego;

13 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sformułowanie wadliwych wskazówek dla organu co do dalszego postępowania.

14 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor podkreślił, że zgadza się z wyrokiem w tym zakresie, w którym Sąd stwierdził, że ocena "techniczności" przepisów u.g.h. należy do organu. Oceny tej Dyrektor nie przeprowadził dlatego, że obydwie decyzje podjęte w tej sprawie zostały wydane przed 19 lipca 2012 r., czyli przed orzeczeniem TSUE w sprawie [...] i inni. Zdaniem Dyrektora skarżony wyrok jest jednak wadliwy w części dotyczącej wskazań co do dalszego postępowania. Wbrew wywodom Sądu skarżący kasacyjnie organ uznał, że – stosownie do tezy 39 wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. – wystarczające jest ustalenie, że automat do gier o niskich wygranych może zostać przeprogramowany. Nie ma natomiast znaczenia to, czy na skutek przeprogramowania automat zostanie pozbawiony podstawowych właściwości, czy też nie. Dokonując oceny wpływu regulacji ustawy o grach hazardowych na obrót automatami do gier o niskich wygranych w świetle dyrektywy 98/34/WE, należy brać pod uwagę terytorium całej Unii Europejskiej, a nie tylko terytorium konkretnego państwa członkowskiego, co wprost wynika z art. 1 pkt 4 tej dyrektywy, gdzie jest mowa ogólnie o obrocie, a nie tylko o obrocie krajowym. Dlatego też potencjalny, dozwolony prawnie obrót transgraniczny musi być uwzględniony przy kwalifikacji danych przepisów jako innych wymagań w myśl art. 1 pkt 4 dyrektywy. Z powyższych powodów wytyczne Sądu są nieprawidłowe.

15 Spółka nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

17 Na wstępie należy przypomnieć, że jak wynika z art. 183 § 1 i § 2 p.p.s.a. kontrola kasacyjna dokonuje się wyłącznie w obszarze zakreślonym podstawami skargi kasacyjnej, a z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Związanie sądu kasacyjnego podstawami kasacyjnymi oznacza, że jakakolwiek ingerencja w treść skargi kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika – czy to poprzez jej uzupełnienie, pominięcie czy też dokonanie poprawek – jest niedopuszczalna.

18 Istota sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji zawierała się w odpowiedzi na pytanie, czy organ zgodnie z prawem odmówił Spółce zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, stosując art. 135 ust. 2 u.g.h. Zdaniem WSA organy rozstrzygające sprawę naruszyły prawo procesowe w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wypowiedziały się w kwestii ewentualnie technicznego charakteru wskazanego przepisu i nie dokonały niezbędnych do tego celu ustaleń.

19 Skarżący kasacyjnie organ, zgadzając się z Sądem I instancji co do konieczności dokonania na poziomie postępowania administracyjnego oceny technicznego charakteru przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h., nie podnosi naruszenia tego przepisu w żadnej postaci, kwestionuje jednak wyrażone zaskarżonym wyrokiem pouczenie co do dalszego postępowania, zarzucając naruszenie art. 141 p.p.s.a. i domaga się uchylenia wyroku w tej części.

20 Skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona.

21 W pierwszym rzędzie przypomnieć należy, że jak stanowi art. 132 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę wyrokiem. Stronie niezadowolonej z wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku (postanowienia kończącego postępowanie w sprawie) przysługuje prawo jego zaskarżenia skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Określonej treści wyrok stanowi sposób rozstrzygnięcia przez sąd sprawy sądowoadministracyjnej co do istoty i wynik sprawy.

22 Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawsze jest skierowana przeciwko określonej treści rozstrzygnięciu zawartemu w wydanym wyroku (postanowieniu kończącym postępowanie), wnoszący ją, stosownie do dyspozycji art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (w dacie wnoszenia skargi kasacyjnej był to art. 176 p.p.s.a.), winien określić czy wyrok ten zaskarżony jest w całości czy w części. Wskazanie zakresu zaskarżenia dotyczy rzecz jasna samego rozstrzygnięcia. Należy przy tym zaznaczyć, że zaskarżenie orzeczenia w części możliwe jest tylko wówczas, gdy zawiera ono wyodrębnione części oraz gdy części te są na tyle samodzielne, że uchylenie wyroku w jednej, zaskarżonej części nie wpłynie na pozostałe zawarte w wyroku rozstrzygnięcia (podobnie: wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r. o sygn. akt I FSK 859/08, wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r. o sygn. akt II GSK 215/10; CBOSA). Podkreślić trzeba w tym miejscu, że uzasadnienie wyroku, mimo że tworzy z nim jedną całość, nie jest integralną częścią wyroku i nie podlega zaskarżeniu skargą kasacyjną (wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2005 r. o sygn. akt OSK 1866/04; CBOSA). Nie znaczy to, że składający skargę kasacyjną nie może kwestionować poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku, lecz może to czynić wyłącznie, zaskarżając wyrok (w całości lub w części) i zawarte w nim rozstrzygnięcie.

23 Wniesiona przez organ skarga kasacyjna, eksponując wadliwość uzasadnienia orzeczenia, zaskarża sam wyrok, stąd należało uznać, że jej formalna konstrukcja jest prawidłowa. Jednak postawiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa procesowego tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga spełnienia warunku określonego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jakim jest możliwy wpływ naruszenia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie tylko nie pozwala na doszukanie się takiej zależności, ale wręcz ją wyklucza poprzez jednoznaczne akceptowanie rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie podziela pogląd Sądu, który zadecydował o sposobie rozstrzygnięcia, zgodnie z którym dopuszczalność zastosowania art. 135 ust. 2 u.g.h. wymaga oceny organu, czy jest to przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, podnosząc jednak naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. uważa, że szczegółowe pouczenie Sądu co do sposobu dalszego postępowania jest wadliwe. Tak postawiony zarzut nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, a mając na uwadze sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek dodać należy, że niedopuszczalne jest uchylenie wyroku w części uzasadnienia.

24 Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca się Sądowi I instancji, określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, takie jak: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wyłącznie w sytuacji, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Z uzasadnienia wyroku powinno jasno wynikać z jakich powodów sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem przy czym, w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji, uzasadnienie powinno zawierać pouczenie co do dalszego postępowania.

25 Zaskarżony wyrok spełnia wszystkie warunki określone wskazanym przepisem. Podkreślić należy, że pogląd Sądu o konieczności dokonania przez organ oceny technicznego charakteru przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h., leżący u podłoża uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, nie został zakwestionowany. Z tego powodu zaskarżone orzeczenie musi się ostać. Należy jednak stwierdzić, że ocena technicznego charakteru przepisu przejściowego dokonuje się wyłącznie w sferze normatywnej, bez konieczności dokonywania jakichkolwiek ustaleń. Z tego powodu uzasadnienie wyroku w części nakazującej organowi dokonanie ustaleń faktycznych co do liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych i liczby kasyn oraz czynienie symulacji co do skutków ekonomicznych przeprogramowania automatów nie jest prawidłowe.

26 Organy celne zobowiązane więc będą do wypowiedzenia się w kwestii charakteru technicznego art. 135 ust. 1 i 2 oraz art. 129 ust. 1 u.g.h. mając na uwadze zarówno wyrok TSUE powołany na wstępie, a także wyrok w sprawie CIA Security International SA (C-194/94) z dnia 30 kwietnia 1996 r. (LEX nr 114703), w którym Trybunał stwierdził m.in., że przepis uznaje się za techniczny, w rozumieniu dyrektywy 83/189, jeżeli wywołuje samodzielne skutki prawne wobec jednostek (pkt 27).

27 Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.