Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2017 r., II GSK 2438/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2017 r., II GSK 2438/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3897/14 w sprawie ze skargi L. R. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów radcowskich 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. R. na rzecz Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2015r. sygn. akt VI SA/Wa 3897/14 oddalił skargę L. R. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów radcowskich.

3 Sąd rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 Uchwałą z dnia [...] lipca 2014r. Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych we W., na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy o radcach prawnych oraz § 19 ust. 1 i 2 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej stanowiącego załącznik do uchwały Nr 90/VII/2009 KRRP z dnia 17 października 2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej (uchwała nr 271/VII/2012 Prezydium KRRP z dnia 6 grudnia 2012 r.) oraz § 2 ust. 1 Regulaminu działalności samorządu radców prawnych i jego organów stanowiącego załącznik do uchwały nr 34/VII/2008 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 26 września 2008r. dokonała skreślenia skarżącej z listy aplikantów radcowskich. W treści uzasadnienia wskazała, że skarżąca nie zaliczyła I roku szkoleniowego w ramach odbywania aplikacji radcowskiej z uwagi na brak zaliczenia kolokwium z przedmiotu postępowanie karne, a następnie nie zaliczyła III roku aplikacji z uwagi na oceny niedostateczne z przedmiotów postępowanie sądowo administracyjne oraz prawo Unii Europejskiej i jej międzynarodowa ochrona praw człowieka. W konsekwencji skarżąca dwukrotnie nie zaliczyła roku szkoleniowego. Rada zwróciła także uwagę na wymiar absencji aplikantki w trakcie III roku aplikacji, wskazując na brak staranności u skarżącej w wypełnianiu obowiązków aplikanta.

5 Rozpoznając odwołanie od powyższej uchwały Prezydium KRRP, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 10, poz. 65 ze zm.), dalej: u.r.p., utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę, podzielając w całości zarówno ustalenia faktyczne jak i prawne dokonane przez organ I instancji. Wskazało, że skarżąca nie zaliczyła więcej niż jeden rok szkoleniowy co stanowi podstawę do stwierdzenia przez Radę o nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu i skreślenia z listy aplikantów z tego powodu. Wskazując na treść § 28 ust. 4 regulaminu prezydium podkreśliła, że w okresie trwania aplikacji aplikant może powtarzać tylko jeden rok szkoleniowy.

6 Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał że, niezaliczenie więcej niż jeden raz roku szkoleniowego lub negatywna ocena patrona mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieprzydatności do wykonywania zawodu radcy prawnego i powodować podjęcie uchwały o skreśleniu z listy aplikantów radcowskich na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, w sytuacji, gdy przesłanki te są oceniane także w kontekście innych okoliczności świadczących o poziomie przydatności aplikanta do wykonywania przez niego w przyszłości zawodu radcy prawnego. Nie ulegało wątpliwości organu, że w przedmiotowej sprawie pogłębianie przez stronę wiedzy z zakresu prawa okazało się nieskuteczne na tyle, że strona dwukrotnie nie zaliczyła roku szkoleniowego w ramach odbywanej aplikacji radcowskiej. W ocenie organu finalnie strona nie zaliczyła kolokwium z istotnych w wykonywaniu zawodu radcy prawnego dziedzin prawa. Organ odwoławczy wskazał również, że pozytywna opinia patrona ma znaczenie dla oceny przebiegu aplikacji radcowskiej, ale nie ma ona znaczenia decydującego. Pozytywne opinie patrona nie "neutralizują" negatywnej oceny uzyskanej z kolokwiów. Patron nie jest w stanie obiektywnie sprawdzić wiedzy niezbędnej do należytego wykonywania zawodu. Tym samym opinia patrona, nie może być utożsamiana z całościową oceną aplikanta, gdyż zwykle dotyczy tylko niektórych, wybranych zachowań lub czynności aplikanta. Za mającą znaczenie w sprawie organ uznał zaś ocenę dokonaną przez Wicedziekan ds. Aplikacji, z której to opinii wynikała możliwość rozważenia sprawy przez Radę w kontekście wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 37 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Nie zgodził się też, że przesłanki z § 19 ust. 2 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej muszą być spełnione łącznie dla skreślenia z listy aplikantów radcowskich.

7 Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał także, że nie została w sprawie naruszona Konstytucja, bowiem to z właśnie z ustawy zasadniczej wynika uprawnienie organów samorządu zawodowego do sprawowania pieczy nad tym, aby tytuł zawodowy radcy prawnego uzyskiwały osoby dające gwarancję prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Zaskarżona uchwała nie tylko nie przekracza przy tym granic uznania administracyjnego, ale jest realizacją normy kompetencyjnej organu zawartej w art. 37 ust. 2 ustawy, co także nie pozwala na stwierdzenie o błędnym zastosowaniu powołanego przepisu. W sprawie - zdaniem organu - nie doszło także do naruszenia przepisów Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej. § 19 stanowi wprost o możliwości stwierdzenia nieprzydatności do wykonywania zawodu radcy prawnego w związku z dwukrotnym niezaliczeniem roku szkoleniowego bądź w oparciu o negatywną opinię patrona, nie wymagając łącznego ziszczenia się tych przesłanek. Przepis § 28 ust. 4 uniemożliwia natomiast dwukrotne powtarzanie roku szkoleniowego w ramach odbywanej aplikacji radcowskiej. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą zmiany przepisów w tym zakresie organ wskazał, że nie jest uzasadniona jej opinia, jakoby na obecny brak możliwości ponownego powtarzania roku miała wpływ wyłącznie treść uchwały Nr 37/VIII/2011, która normie zawartej w § 28 ust. 4 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, stanowiącej iż "w okresie trwania aplikacji aplikant może powtarzać rok szkoleniowy tylko jeden raz", nadała nowe brzmienie, zgodnie z którym "w okresie trwania aplikacji aplikant może powtarzać tylko jeden rok szkoleniowy". Przedstawiona modyfikacja brzmienia, mimo korekty językowej, nie zmieniła bowiem w rzeczywistości zawartej w tym przepisie normy prawnej. Możliwość powtarzania roku szkoleniowego tylko jeden raz, należy bowiem interpretować jako możliwość jednorazową, odnoszącą się do całego przebiegu aplikacji, w ramach której tylko jeden raz można powtarzać którykolwiek, a nie każdy z osobna rok szkoleniowy. Jak wywiódł organ zmiana językowa dokonana w dniu 12 kwietnia 2011 r. była jedynie wynikiem konieczności usunięcia zgłaszanych na tle tego przepisu wątpliwości. Nie miała ona charakteru merytorycznego, ale wyłącznie językowo - redakcyjny. Z uwagi na brak realnej zmiany o charakterze merytorycznym w zakresie podnoszonym przez skarżącą, organ odwoławczy za bezprzedmiotowe uznał zarzuty dotyczące naruszenia postanowień zawartej umowy o aplikacją radcowską.

8 W ocenie organu także postępowanie dowodowe zostało w sprawie przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Skarżąca miała możliwość wypowiedzenia swojego stanowiska w sprawie i skorzystała z tej możliwości biorąc udział w posiedzeniu Rady.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na uchwałę Prezydium KRRP w całości podzielił wyrażone w niej stanowisko.

10 Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem postępowania była ocena, czy zaistniały wystarczające przesłanki do stwierdzenia nieprzydatności skarżącej do wykonywania zawodu radcy prawnego. Wskazał, że art. 37 ust. 2 ustawy o radcach prawnych statuuje kompetencję rady okręgowej izby radców prawnych do podjęcia uchwały w tym zakresie. Uchwała taka ma charakter uznaniowy, przy czym uznanie administracyjne - co nie budzi wątpliwości - nie oznacza dowolności. Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ale nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia czy organ nie przekroczył granic uznania oraz czy uzasadnił swoje stanowisko dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności.

11 Sąd wskazał, że w tego typu sytuacjach dla praworządnego rozstrzygnięcia sprawy szczególnie ważne jest uwzględnienie wszystkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na podjęcie decyzji. Oceniając przedmiotową sprawę, sąd przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 64/10, w którym wśród przesłanek uzasadniających skreślenie z listy aplikantów "najbardziej skonkretyzowany charakter ma udokumentowany stan wiedzy na podstawie zastosowanego w kolokwium testu jednokrotnego wyboru prawidłowej odpowiedzi na zawarte w nim pytania, a możliwość nieuwzględnienia negatywnego wyniku tego sprawdzianu musi być ograniczona do sytuacji wyjątkowych". Sąd orzekający ww. pogląd w pełni podzielił i za słuszne uznał stanowisko organów, że nawet pozytywna opinia patrona aplikanta co do zasady nie może przesądzać w takim przypadku o niemożliwości podjęcia uchwały w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów radcowskich. Sąd wskazał, że w postępowaniu w sprawie skarżącej uwzględniono okoliczności świadczące o przebiegu jej aplikacji (w szczególności opinie wystawione skarżącej). Oceniono także dokumenty złożone przez samą skarżącą (referencje pracodawcy) oraz podnoszone przez nią okoliczności (doskonalenie zawodowe). Niemniej jednak - w ocenie Sądu - dwukrotnie negatywny wynik kolokwium mógł być uznany za okoliczność przesądzającą o skreśleniu skarżącej z listy aplikantów, niezależnie od treści tych opinii oraz posiadania przez skarżącą innych umiejętności, co poświadczać miały zaświadczenia, na które się ona powołuje. Wykonywanie zawodu radcy prawnego polega przecież na świadczeniu profesjonalnych usług prawnych wymagających posiadania ugruntowanej wiedzy z zakresu różnych dziedzin prawa, a negatywny wynik kolokwium nie pozwala na przyjęcie, że aplikant taką wiedzę posiadł.

12 Według Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne i nie dopuściły się - w ocenie Sądu - obrazy powoływanych w skardze przepisów Konstytucji, ani naruszenia art. 7, 77 k.p.a., a także art. 6 k.p.a. oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem oparły się na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, dokonując wszechstronnej oceny na podstawie jego całokształtu, oraz dokonując oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Sąd I instancji uznał również, iż organy swoje stanowisko uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu uchwał organ podał przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja w sposób wystarczający odnosi się do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych oraz do zarzutów skarżącej. Sąd wskazał, że nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku argumenty odwołujące się do wadliwej jej zdaniem wykładni przez organ przepisu § 28 ust. 4 Regulaminu odbywania aplikacji, albowiem to nie w sprawie odmowy wyrażenia zgody na powtarzanie roku przez skarżącą wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Stąd wykładnia tego przepisu - sporna pomiędzy stronami - nie miała decydującego znaczenia w tej sprawie. Sąd wskazał, że organy powołały się na fakt wystąpienia w sprawie przesłanki wynikającej z przepisu § 19 ust. 2 tego Regulaminu, tj. na okoliczność, że skarżąca nie zaliczyła więcej niż jeden raz roku szkoleniowego. Skarżąca w roku szkoleniowym 2010 odbywała pierwszy rok aplikacji radcowskiej. Z uwagi na jego niezaliczenie spowodowane uzyskaniem oceny niedostatecznej z kolokwium z postępowania karnego, skarżąca powtarzała pierwszy rok aplikacji i ukończyła go roku szkoleniowym 2011. Odbywając III rok aplikacji radcowskiej w roku szkoleniowym 2013, skarżąca nie zaliczyła go z uwagi na to, że nie uzyskała pozytywnych ocen z kolokwiów z przedmiotów postępowanie sądowoadministracyjne oraz prawo Unii Europejskiej i międzynarodowa ochrona praw człowieka. Tym samym skarżąca dwukrotnie nie zaliczyła roku szkoleniowego w toku odbywanej aplikacji radcowskiej. Te okoliczności nie były przez skarżącą kwestionowane, a są istotne w sprawie, stanowiąc podstawę faktyczną obu wydanych w sprawie uchwał organów samorządu radcowskiego. Zdaniem zaś Sądu I instancji ww. okoliczności w indywidualnej sprawie skarżącej same w sobie mogły uzasadniać stwierdzenie o jej nieprzydatności do zawodu. W postępowaniu dotyczącym skreślenia z listy aplikantów obowiązkiem organów administracyjnych jest bowiem ochrona interesu publicznego, który w tym wypadku należy rozumieć, jako zapewnienie aby tytuł zawodowy radcy prawnego uzyskiwały osoby dające gwarancję prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego.

13 W tej sytuacji zdaniem Sądu słusznie organy przyjęły, że zachodzą ustawowe przesłanki do skreślenia skarżącej z listy aplikantów radcowskich.

14 Skargę kasacyjną na powyższą uchwałę Prezydium KRRP złożyła skarżąca, zarzucając:

15 Naruszenie prawa materialnego,

16 - tj. art. 37 ust. 2 u.r.p. a także przepisu § 19 ust. 2 Regulaminu odbywania aplikacji, poprzez błędne uznanie, że skarżącą obowiązuje Regulamin odbywania aplikacji radcowskiej w brzmieniu ustalonym uchwałą nr 271/VIII/2012 i uznanie, że w trakcie odbywania aplikacji radcowskiej aplikant może powtarzać tylko jeden rok szkoleniowy, choć w rzeczywistości w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o radcach prawnych i postanowienia Regulaminu w brzmieniu ustalonym uchwałą nr 90/VII/2009 z dnia 17 października 2009r., który wszedł w życie od dnia 1 stycznia 2010r. na mocy uchwały nr 94/VII/2009r.;

17 - tj. § 28 ust. 4 Regulaminu w brzmieniu ustalonym uchwałą 37/VIII/2011, poprzez podanie nieobowiązującej skarżącą podstawy prawnej braku możliwości powtarzania III roku aplikacji radcowskiej tj. w wyniku pominięcia zapisów § 6 i 7 umowy o aplikację radcowską.

18 Naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 61 § 4, art. 75 § 1 i art. 81 i 107 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie przed organami wydającymi uchwały w niniejszej sprawie dotknięte było wadami, wzruszającymi wydaną decyzję i uchwały a tym samym wyrok WSA, poprzez uznanie przez WSA, iż nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego a wydane uchwały nie naruszają prawa.

19 Mając powyższe na uwadze, wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów niniejszego postępowania według norm prawem przepisanych.

20 Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną przestawiła argumentację prawną przemawiającą za ich zasadnością.

21 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na rzecz organu kosztów według norm przepisanych.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

24 Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania wyszczególnionymi w § 2 powołanego przepisu, granicami środka zaskarżenia. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., jednakże treść podniesionych zarzutów wskazuje, że zamiarem skarżącej było wykazanie braku podstaw do skreślenia jej z listy aplikantów radcowskich, na podstawie art. 37 ust. 2 u.r.p. Zgodnie z tym przepisem Rada okręgowa izby radców prawnych może skreślić aplikanta radcowskiego z listy aplikantów radcowskich, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu radcy prawnego. Natomiast § 28 ust. 4 Regulaminu odbywania aplikacji określa, że w okresie trwania aplikacji aplikant może powtarzać tylko jeden rok szkolny.

25 W stanie fatycznym sprawy wnosząca skargę kasacyjną w roku szkoleniowym 2010 odbywała pierwszy rok aplikacji radcowskiej i z uwagi na jego niezaliczenie spowodowane uzyskaniem oceny niedostatecznej z kolokwium z postępowania karnego, pierwszy rok aplikacji powtarzała i ukończyła go w roku szkoleniowym 2011. Odbywając III rok aplikacji radcowskiej w roku szkoleniowym 2013, skarżąca nie zaliczyła go z uwagi na brak uzyskania pozytywnych ocen z kolokwium z przedmiotów postępowanie sądowo administracyjne oraz prawo Unii Europejskiej i międzynarodowa ochrona praw człowieka. Skarżąca nie uzyskała zgody na powtarzanie III roku aplikacji.

26 Zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 u.r.p, Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych może skreślić aplikanta radcowskiego, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu radcy prawnego. Konstrukcja jaką zastosował ustawodawca w przepisie 37 ust. 2 u.r.p. daje podstawę do rozważenia możliwości skreślenia aplikanta z listy aplikantów radcowskich, w sytuacji, gdy ziści się stan faktyczny odpowiadający nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu radcy prawnego. Ustawowym kryterium uznania administracyjnego jest więc w tym przypadku przydatność aplikanta do wykonywania zawodu. Ustawodawca nie wskazał jakie konkretnie elementy składają się na stan faktyczny mogący stanowić przyczynę skreślenia aplikanta z listy aplikantów radcowskich, przez co stosowna ocena w tym zakresie dokonywana jest w ramach powierzonego organom samorządu władztwa. Mając powyższe na uwadze, zarówno organy jak i Sąd I instancji zasadnie uznały, że niezaliczenie więcej niż jeden raz roku szkoleniowego lub negatywna ocena patrona, mogą stanowić podstawę do stwierdzenia nieprzydatności do wykonywania zawodu radcy prawnego powodować podjecie uchwały o skreśleniu z listy aplikantów radcowskich na podstawie art. 37 ust. 2 u.r.p.

27 Również zarzut naruszenia § 28 ust. 4 Regulaminu odbywania aplikacji jest wadliwy. Zapis tego przepisu w momencie rozpoczęcia aplikacji przez skarżącą brzmiał, że " w okresie trwania aplikacji aplikant może powtarzać rok szkoleniowy tylko jeden raz" natomiast w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały brzmiał " w okresie trwania aplikacji aplikant może powtarzać tylko jeden rok szkoleniowy". Należy jednak wskazać, że przedmiotem zaskarżonej uchwały było skreślenie z list aplikantów radcowskich na podstawie art. 37 ust 2 u.r.p. a nie odmowa wyrażenia zgody na powtarzanie roku przez skarżącą tak więc interpretacja tego zapisu nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

28 Należy wskazać, że organy powołały w podstawie zaskarżonej uchwały przesłanki wynikające z przepisu § 19 ust. 2 Regulaminu odbywania aplikacji, tj. okoliczność, że skarżąca nie zaliczyła więcej niż jeden raz roku szkoleniowego i okoliczności te nie były przez skarżącą kwestionowane, a są one istotne albowiem stanowiły podstawę faktyczną wydanych w sprawie uchwał.

29 Na podkreślenie zasługuje okoliczność że zarówno organy jak i Sąd I instancji bardzo dokładnie i bardzo wnikliwie przedstawiły zarówno stan faktyczny jak również stan prawny przedmiotowej sprawy, który w pełni jest akceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny.

30 W zaskarżonym wyroku nie doszło więc do naruszenia ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które mogły wpływać na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 i 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

31 :