Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2016 r., II GSK 2338/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2016 r., II GSK 2338/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjne J. Spółki z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 96/14 w sprawie ze skargi J. Spółka z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. Spółki z o.o. w R. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w K. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 96/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G oddalił skargę J Sp. z o. o. w R na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K z dnia [..] listopada 2013 r. nr [..] w przedmiocie gier losowych (umorzenia wznowionego postępowania).

3 Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Dyrektor Izby Skarbowej w K decyzją z dnia [..] grudnia 2005 r. udzielił Spółce z o.o. J zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego. Załącznik nr 1, stanowiący integralną część decyzji, zawierał wykaz punktów, na które udzielono zezwolenia w powyższym zakresie.

5 Dnia [..] grudnia 2009 r. Spółka wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w K z wnioskiem o zmianę ww. decyzji z dnia [..] grudnia 2005 r. – poprzez wykreślenie punktów gier: Bar E i wpisanie nowego punktu M z nową lokalizacją.

6 Dyrektor Izby Celnej w K po rozpatrzeniu wniosku Strony, decyzją z dnia [..] maja 2010 r. odmówił zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K z dnia [..] grudnia 2005 r., udzielającej Spółce z o.o. J zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego - w części dotyczącej zmiany miejsc urządzania gry. Od decyzji tej Spółka nie złożyła odwołania, a tym samym stała się ona ostateczną.

7 Dnia 10 października 2012 r. Spółka z o.o. J, powołując

8 się m.in. na art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 769 ze zm.), dalej: o.p., zwróciła się z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora Izby Celnej w K z dnia [...] maja 2010 r., którą odmówiono zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K z dnia 14 grudnia 2005 r., udzielającej Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego. Jako przesłankę do wznowienia postępowania Strona wskazała wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11, dotyczący wykładni w zakresie charakteru przepisów art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w odniesieniu do Dyrektywy nr 98/34/WE.

9 Dyrektor Izby Celnej w K, po zbadaniu przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania, postanowieniem z dnia 11 grudnia 2012 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną, a następnie decyzją z dnia 20 czerwca 2013 r. na podstawie art. 208 § 1 o.p. umorzył, jako bezprzedmiotowe, wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2010 r.

10 Spółka złożyła odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie.

11 Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

12 Spółka nie zgadzając się z decyzją Dyrektora Izby Celnej w K złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G , oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że organ zasadnie wznowił postępowanie, ponieważ zostały spełnione przesłanki warunkujące dopuszczalność takiego rozstrzygnięcia. W wydanym postanowieniu z dnia 11 grudnia 2012 r. stwierdziły, iż istniał przedmiot postępowania to jest decyzja ostateczna, a strona składając wniosek o wznowienie postępowania w dniu 29 października 2012 r. i wskazując na orzeczenie TSUE z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 C-217/11 Fortuna Grand, Forta przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w Gdyni dotyczące przepisów ustawy o grach hazardowych opublikowane w dniu 29 września 2012 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej spełniła warunki do wznowienia postępowania w sprawie.

14 Sąd orzekający zgadza się z tą oceną na tym etapie analizy wniosku, gdyż istotnie wniosek pochodził od uprawnionego podmiotu, a w momencie jego złożenia istniał przedmiot postępowania, jako że decyzja z dnia [...] maja 2010 r. Dyrektora Izby Celnej w K, którą odmówiono zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z [...] grudnia 2005 r. w części dotyczącej zmiany miejsca urządzania gier nie wygasła, istniała, a zatem wniosek został złożony z zachowaniem terminu z art. 241 §1 pkt 2 o.p.

15 W ocenie Sądu konieczna była ocena przesłanek wznowienia z art. 240 o.p. i nie było podstaw do tego, by odmówić wznowienia postępowania w sprawie oznaczonej wnioskiem strony. Powyższe oznacza, iż należało badać istnienie przesłanki do wznowienia postępowania, a zatem oceniać czy orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ma wpływ na treść wydanej decyzji i następnie wydać decyzję po myśli art. 245 o.p.

16 Sąd I instancji stwierdził, że załatwienie sprawy w trybie art. 208 o.p. narusza art. 245 § 1 pkt 1 o.p. W rozpoznawanej sprawie organ wskazał, że na skutek wygaśnięcia w dniu 14 grudnia 2011 r. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych rozpatrywanie kwestii zmiany tego zezwolenia, tj. decyzji, która wygasła, a zatem została usunięta z obrotu prawnego, w kontekście wydanego orzeczenia TSUE jest bezprzedmiotowe.

17 W ocenie Sądu I instancji załatwienie sprawy w trybie art. 208 o.p. narusza art. 245 § 1 pkt 1 o.p., ale nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Po przyjęciu, że zaistniały w sprawie przesłanki do wznowienia postępowania organ byłby zobowiązany do umorzenia postępowania w sprawie po uchyleniu decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia w części dotyczącej odmowy zmiany miejsca urządzania gier, gdyż na dzień orzekania przez organ zezwolenie nie istniało z powodu wygaśnięcia. Umorzenie postępowania wznowionego na podstawie art. 208 o.p. prowadzi do tych samych skutków nie tylko procesowych, ale i materialnych, gdyż i tak nie można było orzekać w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego co do zmian miejsc urządzania gier.

18 J Sp. z o o. w R, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której zarzuciła mu naruszenie:

19 1. prawa procesowego poprzez błędne zastosowanie w szczególności art. 208, 245 o.p. oraz art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że orzeczenie organu wydane bez umocowania prawnego (art. 245 o.p. nie przewiduje możliwości umorzenia postępowania) nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy w konsekwencji oddalenia skargi w obrocie pozostanie orzeczenie organu niezgodne z przepisami i mające zdaniem strony ogromny wpływ na tok całego postępowania,

20 2. przepisów poprzez stosowanie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 129 ustawy o grach hazardowych w sytuacji, gdy przepis ten nie może stanowić podstawy decyzji wydawanych przez organ administracji, albowiem w/w ustawa, w tym przedmiotowy przepis nie zostały notyfikowane przez Komisję Europejską pomimo tego, że zawierały przepisy techniczne w rozumieniu Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.). Zdaniem skarżącej przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym, który pomimo prawnego obowiązku nie został notyfikowany i jako niezgodny z prawem unijnym, nie może być stosowany. A zatem decyzja organu odwoławczego oraz orzeczenie Sądu I instancji zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

21 3. art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy Nr 98/34/WE z 1998 r. poprzez stosowanie w/w przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 wskazanej dyrektywy, które powinny podlegać notyfikacji przez Komisję Europejską, co nie miało miejsca.

22 Ponadto pełnomocnik spółki zarzucił Sądowi I instancji błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu m.in., że w obrocie prawnym może istnieć orzeczenie organu będące sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Nadto podkreślił, że stosowanieart. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych narusza generalną regułę polegającą na niemożności zmiany zasad w trakcie trwania odpowiednich zezwoleń wydanych przez organy. Skarżąca przed uchwaleniem ustawy o grach hazardowych w tym spornego art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych mogła zmieniać punkty gry, zaś przedmiotowa ustawa pomimo obowiązujących w tym zakresie zezwoleń wprowadziła zakaz zmian lokalizacyjnych i tym samym doszło do naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej nie można zmieniać zasad "wstecz".

23 Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej decyzji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

24 Argumentację na poparcie powyższych zarzutów strona przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

25 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wniósł o jej oddalenie.

26 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

27 Skarga kasacyjna - z braku usprawiedliwionych podstaw - podlega oddaleniu.

28 Na wstępie należy przypomnieć, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie dotyczyło wznowienia postępowania dotyczącego decyzji Dyrektora Izby Celnej w K z dnia [...] maja 2010 r., którą to decyzją Dyrektor odmówił zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K z dnia [...] grudnia 2005 r., udzielającej Spółce z o.o. J zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa śląskiego - w części dotyczącej zmiany miejsc urządzania gry. Nie ulega wątpliwości, że byt prawny decyzji będącej przedmiotem niniejszej sprawy, był ściśle związany z okresem obowiązywania decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K z dnia [...] grudnia 2005 r., która to decyzja wygasła z dniem 14 grudnia 2011r. Tak więc już w dacie wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania - zakończonego ostateczną decyzją odmawiającą zmiany decyzji udzielającej J Spółce z o.o. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych - decyzja w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie tej działalności utraciła byt prawny. Tym samym przedmiot postępowania - czyli zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, zmiany którego domagała się strona w postępowaniu zakończonym decyzja z dnia [...] maja 2010 r. - nie istniał.

29 W tej sytuacji przyjąć należy, jak uczynił to organ, a zaakceptował Sąd I instancji, że postępowanie wznowieniowe nie ma przedmiotu, który mógłby podlegać ocenie z punktu widzenia zgodności z wyrokiem TSUE wydanego w sprawach połączonych C-214/11, C-213/11 oraz C-217/|11, a więc z tego powodu postępowanie było bezprzedmiotowe. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ podatkowy stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyroki NSA: z 17 października 2014 r. sygn. akt II GSK 996/13 i z 26 marca 2010 r. sygn. akt I FSK 366/09; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezprzedmiotowość może zachodzić przykładowo, gdy brakowało podstaw do wydania decyzji przez organ I instancji, sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, decyzję skierowano do podmiotu niebędącego stroną w sprawie.

30 W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że podstawę prawną umorzenia wznowionego postępowania powinien stanowić art. 245 § 1 pkt 1 o.p.

31 Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska.

32 Przepis art. 245 O.p. zawiera zatem katalog rozstrzygnięć, które kończą wznowione postępowanie. I tak, w myśl art. 245 § 1 O.p., organ podatkowy po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 243 § 2 wydaje decyzję, w której:

33 1) uchyla w całości lub w części decyzję dotychczasową, jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek określonych w art. 240 § 1, i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub umarza postępowanie w sprawie;

34 2) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej w całości lub w części, jeżeli nie stwierdzi istnienia przesłanek określonych w art. 240 § 1;

35 3) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej w całości lub w części, jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek określonych w art. 240 § 1, lecz:

36 a) w wyniku uchylenia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja rozstrzygająca istotę sprawy tak jak decyzja dotychczasowa, albo

37 b) wydanie nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminów przewidzianych w art. 68 lub art. 70.

38 Należy jednak podkreślić, że zgodnie ze zdaniem pierwszym przytoczonej regulacji, rozstrzygnięcia te mogą zapaść dopiero po przeprowadzeniu przez organ postępowania określonego w art. 243 § 2 O.p. - to znaczy po przeprowadzeniu postępowania co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

39 W rozpatrywanym przypadku wystąpienie przesłanki określonej art. 240 § 1 pakt 11 O.p. nie było i nie jest kwestionowane.

40 Postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy nie mogło zaś być prowadzone - właśnie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, związaną z utratą mocy prawnej decyzji udzielającej J Spółce z o.o. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz decyzji w przedmiocie zmiany (odmowy zmiany) tejże decyzji.

41 Tym samym umorzenie przez organ wznowionego postępowania na podstawie art. 208 § 1 O.p. uznać należało za prawidłowe.

42 Nie jest zatem trafne stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie zakończenie wznowionego postępowania umorzeniem postępowania na podstawie art. 208 § 1 O.p. narusza art. 245 § 1 pkt 1 tej ustawy – co jednak jest uchybieniem niemającym istotnego wpływu na wynik sprawy. Stanowisko to nie podważa jednak trafności rozstrzygnięcia. Uznać należy natomiast, że zaskarżony wyrok - mimo błędnego uzasadnienia w przedstawionej kwestii - odpowiada prawu.

43 W tym stanie rzeczy podstawa kasacyjna - sformułowana w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej - nie znajduje usprawiedliwienia.

44 Całkowicie nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 135 ust. 2 związku z art. 129 ustawy o grach hazardowych oraz art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy Nr 98/34/WE z 1998 r., gdyż ani organ celny, ani też Sąd I instancji nie stosowały i nie mogły stosować w rozpoznawanej sprawie ww. przepisów.

45 Odniesienie się do zarzutu błędnych ustaleń stanu faktycznych, polegających na uznaniu m.in., że w obrocie prawnym może istnieć orzeczenie organu będące sprzeczne z obowiązującymi przepisami przede wszystkim wymaga uwagi, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowo administracyjnego, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności przewidziane art. 183 § 2 p.p.s.a.

46 Skarga kasacyjna nie wyjaśnia jaki jest związek orzeczenia organu, które zdaniem spółki jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami, ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy. Sposób sformułowania zarzutu wskazuje zaś, że kwestionowany jest nie tyle stan faktyczny co akceptacja przez Sąd I instancji zastosowanych przez organ przepisów. Omawiana podstawa kasacyjna nie spełnia jednak warunków określonych w art. 176 § 1 p.p.s.a. Nie wskazuje mianowicie przepisów naruszonych - zdaniem strony - przez Sąd I instancji.

47 Wprawdzie orzecznictwo dość liberalnie traktuje stronę formalną skargi kasacyjnej (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), jednak niektóre wymogi formalne skargi kasacyjnej są niekonwalidowalne. Do nich należy przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Ten wymóg formalny wynikający z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. musi być spełniony przez stronę występującą z taką skargą, gdyż to właśnie on stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. wyznacza granice, w których Sąd II instancji może rozpoznać skargę kasacyjną. Zatem brak wskazania konkretnych przepisów, które zostały naruszone przez Sąd I instancji, uniemożliwia merytoryczna ocenę zarzutu.

48 Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

49 .