Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r., II GSK 2326/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r., II GSK 2326/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr. ) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 184/13 w sprawie ze skargi W.M. na decyzję S. K. O. w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 18 lipca

3 2013 r., sygn. akt II SA/Sz184/13, oddalił skargę W. M. na decyzję S. K. O. w S. z dnia . [...] r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

4 Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

5 organ wskazał, że w okresie od [...] r. do [...] r. były przeprowadzane kontrole spornej działki drogowej nr [...] , ul. R. [...] , na podczas których były sporządzane protokoły oględzin. Między innymi na ich podstawie stwierdzono, iż skarżący przez cały ten okres nie podjął żadnych działań w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Obszar zajętego pasa drogowego w wymiarze 11,90 m2 został ustalony na podstawie pomiarów geodezyjnych wykonanych przez uprawnionego geodetę.

6 W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że karę w wysokości [...] zł obliczono jako dziesięciokrotność iloczynu liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego (11,90 m2) stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (0,04 zł) oraz liczby dni jego zajmowania (1308 dni).

7 Dalej, wskazał, iż odpowiedzialność określona w art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60; dalej: u.d.p.), jest obiektywna, niezależna od winy sprawcy naruszenia. Przepis ten nie daje podstaw do ewentualnego odstąpienia od wymierzenia, czy też zmniejszenia wysokości kary w zależności od stopnia zawinienia lub "akceptacji" przez zarządcę drogi. Nie mają również znaczenia okoliczności, z powodu których strona nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Istotny jest wyłącznie fakt, że takiego zezwolenia nie posiadała, a zatem nie była uprawniona do zajmowania pasa drogowego.

8 Za niesłuszne Kolegium uznało zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i niedokładnego wyjaśnienia sprawy poprzez uniemożliwienie mu wzięcia czynnego udziału w postępowaniu oraz niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego. Uznając, iż fakt zajęcia pasa drogowego został stwierdzony na podstawie protokołów oględzin i dokumentacji zdjęciowej. Ponadto, jak wynika z pisma z dnia [...] r. oraz protokołu przesłuchania świadka z dnia [...] r., skarżący był powiadomiony o terminie jego przesłuchania, a nawet brał udział w tej czynności.

9 Dodatkowo, organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż organ I instancji długo prowadził przedmiotowe postępowanie, jednakże strona od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie (a nawet od dnia zawiadomienia o wszczęciu uprzednio prowadzonego postępowania zakończonego decyzją wymierzającą karę) miała świadomość zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i mogła wpłynąć na treść rozstrzygnięcia poprzez usunięcie ogrodzenia lub złożenie wniosku o zajęcie pasa drogowego, co w dalszej konsekwencji miałoby wpływ na wymiar kary pieniężnej.

10 Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenia organów, poczynione m.in. w oparciu o protokoły kontroli oraz dokumentację zdjęciową, a także protokół przesłuchania świadka B. P., odnoszące się do okresu zajmowania pasa drogowego ulicy R. przy posesji skarżącego nr [...] w S., w terminie od [...] r. do [...] r. (polegające na ogrodzeniu posesji skarżącego i części pasa drogowego działki drogowej nr [...] ) oraz powierzchni zajętego pasa (określonej na podstawie pomiarów dokonanych przez geodetę), wynoszącej 11, 90 m2.

11 Z ustaleń tych jednoznacznie wynika, że skarżący zajmował pas drogowy poprzez ograniczenie dostępu do części gruntu drogowego o wskazanej powierzchni (11, 90 m2).

12 Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 89/11, iż nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia, ani też okoliczność powstania zajęcia pasa. Istotny natomiast jest wyłącznie fakt, że podmiot takiego uprawnienia nie posiadał i był tego świadom. Niezaprzeczalne jest, że skarżący zajął pas drogowy bez zezwolenia mając jednocześnie świadomość, że ogrodził również grunt, który do niego nie należał, co przyznał w oświadczeniu złożonym do protokołu rozprawy z dnia [...] r., jak i w skardze, podnosząc, że legitymował się wyraźnym zezwoleniem organu na to zajęcie, błędnie przy tym uznając, że fakt zajęcia pasa drogowego został zaaprobowany przez organ w formie dorozumianej akceptacji. Dalej, wskazał również, iż skarżący dokonał modernizacji działki [...] bez uprzedniego zezwolenia na dokonanie tej czynności.

13 Reasumując, Sąd I instancji uznał, iż z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, mając na uwadze treść art. 40 ust. 12 u.d.p., wynika, że W. M. był świadomy bezprawnego zajmowania części pasa drogowego ul. R. w S., nie posiadał zgody, ani zezwolenia organu na to zajęcie i z tego powodu ziściły się przesłanki do wymierzenia sankcji administracyjnej opisanej w ww. przepisie. Nie ma przy tym znaczenia przyczyna braku zgody lub zezwolenia oraz okoliczności powstania zajęcia. Co skutkowało ustaleniem kary dla skarżącego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

14 Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożył skarżący zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

15 art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dopuszczalne jest wszczęcie postępowania o wymiarze kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, pomimo, iż w okresie trwało już, wciąż nieukończone postępowanie o zajęcie pasa drogowego, wszczęte na podstawie wniosku skarżącego z dnia [...] r.;

16 art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p. poprzez jego niewłaściwie zastosowanie, a mianowicie uznanie, iż nałożenie kary pieniężnej na skarżącego jest uzasadnione w sytuacji, gdy skarżący dopełnił wszelkich niezbędnych czynności w celu uzyskania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś jedynie z przyczyn niezależnych od skarżącego, z winy organów administracyjnych wydanie ww. decyzji nie nastąpiło w terminie przewidzianym w art. 35 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego. (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168; dalej: k.p.a.).

17 Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania:

18 art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1269, dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 151 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutu wskazującego, iż organ administracyjny nałożył karę pieniężną na skarżącego, mimo, iż ten zwracał uwagę na fakt, iż w tamtym czasie na podstawie jego wniosku z dnia [...] r. wszczęte zostało i wciąż toczyło się postępowanie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, które to postępowanie zostało zakończone dopiero decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., co stanowi w konsekwencji naruszenie przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów i uchylenie się od dokonania w treści uzasadnienia szczegółowej oceny tego zarzutu, które to naruszenie miało istotny wpływa na wynik sprawy;

19 art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi przez Sąd I instancji i braku uchylenia decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy w sposób nieuzasadniony pominięto twierdzenia skarżącego w zakresie wskazania na toczące się postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na zajęcie pasa zieleni, a w konsekwencji nienależyte i niewyczerpujące wyjaśnienie sprawy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

20 Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych od organu na jego rzecz oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu załączonego do skargi w postaci decyzji z dnia [...] r.

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

22 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

23 Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje.

24 Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2 ).

25 W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Sąd I instancji rozpoznał skargę bez odniesienia się do kwestii wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przed rozpatrzeniem wniosku w tym zakresie.

26 Konieczne jest więc ustalenie wzajemnych relacji między tymi postępowaniami i ich wpływu na sposób procedowania przez organ.

27 Zgodnie z art. 40 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Za zajęcie pasa drogowego: (1) bez zezwolenia zarządcy drogi, (2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, (3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, w sytuacji określonej w tym przepisie (ust. 12).

28 Z regulacji tej wynika, że zajęcie pasa drogowego podlega reglamentacji, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karą pieniężną.

29 W obu tych przypadkach zajęcie stanowiska przez organ wymaga wydania decyzji administracyjnej.

30 Z prawnego punktu widzenia decyzje te mają różny charakter.

31 Decyzja w sprawie zezwolenia jest podejmowana na wniosek strony, z kolei decyzja wymierzająca karę pieniężną z urzędu.

32 Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest udzielane na konkretny okres i dotyczy wyznaczonej powierzchni, a każdy dalszy okres zajęcia pasa drogowego wymaga nowego zezwolenia. Organ ma możliwość odmowy udzielenia zezwolenia.

33 Kara pieniężna jest natomiast sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej niezależnie od motywów, jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, od jego sytuacji osobistej i materialnej i niezależnie od tego czy miał on świadomość, że na zajęcie pasa drogowego powinien mieć zezwolenie. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego. Zatem zbędne staje się badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej.

34 Podsumowując, trzeba stwierdzić, że postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcia pasa drogowego oraz w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. są dwoma odrębnymi postępowaniami, o odmiennym charakterze, a co ważniejsze oba te postępowania nie służą zalegalizowaniu bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Na marginesie wypada jedynie zauważyć, że mogłoby to ewentualnie nastąpić w odrębnym postępowaniu, podjętym na wniosek zainteresowanego podmiotu, w trybie art. 38 u.d.p. Warunkiem przyzwolenia na pozostawienie budowli i urządzeń w pasie drogowym jest jednak pozostawanie tych obiektów w dniu wejścia w życie art. 38 u.d.p., tj. w dniu 1 października 1985 r.

35 W stanie sprawy nie ma wątpliwości, co do tego, że strona nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] r. do [...] r. oraz, że decyzja wymierzająca karę pieniężną została wydana po rozpoznaniu wniosku strony o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nadto, jak wynika z akt sprawy oraz twierdzeń strony, zajęcie pasa drogowego na zasadzie wyłączności trwa od wielu lat (ponad trzydziestu). Ziściła się więc przesłanka, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., co oznacza, że organ był zobowiązany do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Tym samym nie można zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że przy rozpoznaniu przez Sąd I instancji skargi doszło do naruszenia prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, decyzja nakładająca karę pieniężną została wydana dopiero po rozpatrzeniu wniosku strony o udzielnie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a więc po dniu [...] r. Jak wynika z akt sprawy, organ decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie, wszczęte wnioskiem strony z dnia [...] r. o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] r. do [...] r., jako bezprzedmiotowe. Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał też, aby uzyskał zgodę na pozostawienie obiektu w pasie drogowym, wydaną w trybie art. 38 u.d.p.

36 Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

37 Z powyższych względów za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 u.d.p. W okolicznościach sprawy organ był zobowiązany do nałożenia na stronę kary pieniężnej. Natomiast, podniesiona przez autora skargi kasacyjnej argumentacja, która odwoływała się do naruszeń proceduralnych okazała się nieskuteczna.

38 Końcowo, odnosząc się do wniosku dowodowego wypada jedynie zauważyć, że w świetle przepisów p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

39 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.