Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2018 r., II GSK 2300/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2018 r., II GSK 2300/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 39/16 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. R. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 39/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę P. R. – A. w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 19100 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie P. R., obejmującej okres od 20 maja 2014 r. do dnia 16 czerwca 2014 r., ujawnione zostały następujące naruszenia: przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut; skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny; przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin; wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji; nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi; nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu rozliczeniowego; naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, za każdego kierowcę; naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego, za każdy pojazd.

4 W związku z powyższym decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...], działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., powoływanej dalej jako u.t.d.), nałożył na P. R. karę pieniężną w wysokości 19100 zł.

5 W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła m.in., że organ nie uwzględnił skorygowanego zezwolenia na wykonywanie przewozów na trasie do 50 km, relacji B. – K., co doprowadziło do błędnego stwierdzenia naruszenia polegającego na nierejestrowaniu wskazań w zakresie prędkości, przebytej drogi i aktywności na karcie kierowcy, podczas gdy obowiązek ten w powyższym przypadku nie istniał.

6 Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że okazane podczas kontroli zezwolenie nr [...] z dnia [...] września 2013 r. na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: B. – K. ul. [...], jest ważne do 20 grudnia 2016 r. wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Z dołączonego do zezwolenia rozkładu jazdy wynika, że trasa przewozu regularnego na linii B. – K. ul. [...] liczy 51 km. Oznacza to, że przewozy realizowane przez stronę na podstawie tego zezwolenia podlegały przepisom rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L Nr 102 z 11.04.2006). Strona po zakończeniu postępowania administracyjnego przesłała kopię zezwolenia nr [...] wraz z kopią rozkładu jazdy na linii B. – K. ul. [...] obowiązującego od dnia 20.10.2014 r. do 20.12.2016 r., z którego wynika, że trasa linii regularnej wynosi 49 km. Organ stwierdził jednak, że okazana przez stronę kopia dokumentu nie dotyczy przewozów wykonywanych przez stronę w okresie objętym kontrolą.

7 P. R. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając organowi m.in. naruszenie art. 74 ust. 1 u.t.d. poprzez sporządzenie protokołu kontroli w sposób nieprawidłowy, tj. poprzez określenie czasu trwania kontroli na 12 dni, podczas gdy w rzeczywistości trwała ona 20 dni roboczych, wskazanie, że zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli zostało doręczone przedsiębiorcy, błędne oznaczenie firmy przedsiębiorstwa.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r. oddalił skargę.

9 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że skarżący otrzymał zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli; osobiście pokwitował odbiór imiennego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, nie kwestionując go; wskazał organowi I instancji adres swojego zamieszkania, jako adres do doręczeń; nie wniósł zastrzeżeń do protokołu z przesłuchania kontrolowanego i podpisał bez zastrzeżeń protokół z kontroli przedsiębiorstwa; osobiście odebrał zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania wobec przedsiębiorcy; osobiście pokwitował odbiór zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów; osobiście pokwitował odbiór decyzji organu I instancji. Sąd I instancji uznał zatem, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, zgodnie z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej.

10 P. R. złożył od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 39/16 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

11 Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że zarówno organ I, jak i II instancji naruszyły przepisy prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 oraz art. 7 rozporządzenia Nr 561/2006 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, który uzasadniał zastosowanie przepisów art. 3 lit. a) rozporządzenia Nr 561/2006 oraz art. 31a ust. 1 oraz 31b ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r., poz. 1155 ze zm.).

12 Skarżący postawił również zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

13 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 151 polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ I instancji naruszył art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez wysłanie zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli wraz z wezwaniem z dnia 23.04.2014 r. do przedłożenia dokumentów do kontroli na adres domowy skarżącego nie zaś na adres, pod którym skarżący prowadzi działalność gospodarczą, nadto ww. korespondencja nie została doręczona adresatowi lecz odebrana przez osobę niezwiązaną z przedsiębiorstwem, która nie podjęła się przekazania

14 - przedmiotowej korespondencji skarżącemu, wobec czego nie można uznać, że została mu ona skutecznie doręczona, czym ograniczono czynny udział strony w postępowaniu kontrolnym;

15 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ I instancji naruszył normy 51 § 1, 68 § 1, 71 oraz 86 k.p.a. m.in. poprzez przesłuchanie skarżącego w sposób zawierający liczne nieprawidłowości oraz sporządzenie protokołów przesłuchania skarżącego oraz świadków w sposób wadliwy, wobec czego powyższe protokoły nie powinny być podstawą do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Olsztynie, że organ I, jak i II instancji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego poprzez nieuwzględnienie wydruków z karty kierowcy B. P., które wbrew twierdzeniom organów obu instancji uzasadniały zastosowanie skróconego czasu odpoczynku;

16 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne ustalenie przez WSA w Olsztynie stanu faktycznego, które stanowiło podstawę do przyjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż WSA w Olsztynie w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów skarżącego odnoszących się do wadliwości sporządzonych protokołów z przesłuchań, wobec czego nie sposób stwierdzić czy WSA w Olsztynie, rozpoznając niniejszą sprawę, brał pod uwagę ustalenia dokonane na podstawie protokołów z przesłuchania świadków i kontrolowanego, zważywszy, że organy obu instancji ustaliły stan faktyczny częściowo na podstawie dowodów z przesłuchania świadków oraz kontrolowanego, tym samym w tej mierze kontrola instancyjna wyroku została uniemożliwiona.

17 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że w okresie objętym kontrolą posiadał 7 zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób, spośród których jedynie 3 dotyczyły linii komunikacyjnych obejmujących odległość dłuższą niż 50 km. Natomiast w odniesieniu do tras przewozów regularnych, których długość nie przekracza 50 km zastosowanie będą miały przepisy ustawy o czasie pracy kierowców. W przypadku tras do 50 km nie obowiązują natomiast przepisy rozporządzenia Nr 561/2006. Skarżący podał, że organ nie wskazał, na których trasach jeździli poszczególni kierowcy albo oparł się w tym zakresie na zeznaniach z przesłuchania świadków, które powinny zostać powtórzone, wobec czego nie sposób

18 ustalić, czy każde ze stwierdzonych naruszeń miało miejsce na trasie o długości powyżej 50 km, która uzasadniałaby zastosowanie przepisów rozporządzenia Nr 561/2006.

19 Skarżący podniósł także, że zawiadomienie o wszczęciu kontroli wraz z wezwaniem do przedłożenia dokumentów zostało wysłane na adres: ul. [...] L. Skarżący wprawdzie wskazał ów adres w CEIDG, jednak jako adres dodatkowy, gdyż jest to jego adres domowy, nie zaś adres prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż ta jest prowadzona pod adresem: ul. [...] L. Korespondencja inicjująca postępowanie została odebrana przez K. R., niebędącą osobą w żaden sposób związaną z przedsiębiorstwem skarżącego, ani tym bardziej upoważnioną do odbioru korespondencji.

20 Ponadto skarżący zauważył, że mieszka w L., zatem nie powinien być przesłuchiwany w O., gdyż nie zachodziła konieczność dokonania tej czynności przed organem prowadzącym postępowanie w sprawie. Ponadto z treści protokołu nie wynika, aby strona została przesłuchana zgodnie z treścią art. 86 k.p.a., gdyż organ w protokole z przesłuchania P. R. konsekwentnie posługuje się pojęciem świadka nie zaś strony. W protokole brak także treści pytań zadawanych skarżącemu.

21 Odnosząc się do naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku w przypadku kierowcy B. P., skarżący podniósł, że przedstawił wydruki karty kierowcy, które uzasadniały zastosowanie skróconego dziennego czasu odpoczynku, jednak organy obu instancji odmówiły ich uwzględnienia.

22 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

25 Należy przede wszystkim podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają konstrukcyjne elementy tej skargi określone w art. 176 p.p.s.a., w tym przytoczone podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Prawidłowe

26 przytoczenie podstaw kasacyjnych wymaga zaś zarówno określenia naruszonych przepisów prawa, jak i wyjaśnienia, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

27 Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, organ prawidłowo doręczył mu na jego adres domowy (ul. [...] L.) zawiadomienie o wszczęciu kontroli wraz z wezwaniem do przedłożenia dokumentów. Nie jest kwestionowane przez skarżącego, że adres ten został podany w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Ponadto należy zauważyć, że adres domowy skarżącego nie figuruje w CEIDG, jak twierdzi skarżący, jako adres dodatkowy, lecz jako adres do doręczeń, a zatem organ mógł, a nawet był zobowiązany dokonać doręczenia właśnie na ten adres. Ponadto w oświadczeniu z dnia 20 maja 2014 r. skarżący zwrócił się o doręczanie korespondencji związanej z kontrolą na jego adres zamieszkania, potwierdzając tym samym, że adres ten jest właściwym adresem do doręczeń. Fakt, że przesyłkę zawierającą zawiadomienie o wszczęciu kontroli odebrała żona skarżącego nie ma wpływu na ocenę skuteczności doręczenia, bowiem jako dorosły domownik była do tego uprawniona na podstawie art. 43 k.p.a.

28 Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 51 § 1 k.p.a., należy stwierdzić, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, by wezwanie go na przesłuchanie w O., pomimo że zamieszkiwał w L. miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Tymczasem skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchybienie przez organ postanowieniom art. 51 § 1 k.p.a. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza, że skarżący stawił się w siedzibie organu i złożył wyjaśnienia.

29 Jako niezrozumiały należało ocenić zarzut naruszenia art. 71 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, skreśleń i poprawek w protokole należy tak dokonywać, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne. Skreślenia i poprawki powinny być stwierdzone w protokole przed jego podpisaniem. Tymczasem w protokole z przesłuchania kontrolowanego z dnia 16 czerwca 2014 r. oraz w protokole przesłuchania strony z dnia 15 października 2014 r. brak jest jakichkolwiek skreśleń i poprawek. W protokole

30 przesłuchania świadka – M. P. z dnia 14 października 2014 r. oraz w protokole przesłuchania świadka – B. P. z dnia 17 października 2014 r. znajduje się po jednym skreśleniu, które zostały prawidłowo stwierdzone w protokole. Skarżący nie wykazał, w jaki sposób doszło do naruszenia art. 71 k.p.a. Znajdujące się w aktach administracyjnych protokoły zostały ponadto sporządzone w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 68 § 1 k.p.a., tj. wynika z nich kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Zarzut naruszenia art. 68 § 1 k.p.a. okazał się więc niezasadny.

31 W sprawie nie został również naruszony art. 86 k.p.a. W myśl tego przepisu, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Skarżący został przesłuchany w charakterze strony w dniu 15 października 2014 r., tj. po wszczęciu postępowania administracyjnego, które nastąpiło w dniu 4 sierpnia 2014 r., i odmówił składania wyjaśnień. W dniu 16 czerwca 2014 r. P. R. był natomiast przesłuchiwany jako podmiot kontrolowany, nie zaś jako strona postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a., bowiem wówczas postępowanie administracyjne w sprawie nie zostało jeszcze wszczęte.

32 Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji nie odniósł się do stawianych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Sąd I instancji stwierdził bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, zgodnie z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej. Sąd wyjaśnił także, na jakiej podstawie opiera swoją ocenę.

33 Nie jest również uzasadniony postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego polegający na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 6 ust. 1 oraz art. 7 rozporządzenia Nr 561/2006 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. W istocie podstawą tego zarzutu jest stwierdzenie i jednocześnie zarzut dotyczący stanu faktycznego sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną utrzymuje bowiem, że w sprawie nie powinny mieć zastosowania wymienione przepisy rozporządzenia Nr 561/2006, a organ nieprawidłowo ustalił długość trasy będącej przedmiotem kontroli.

34 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Istotne jest przy tym również, że ustalenia faktyczne sprawy nie mogą być zwalczane zarzutem naruszenia prawa materialnego i dotyczy to zarówno błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania przepisów materialnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Naczelny Sąd Administracyjny, jak już wspomniano, jest związany granicami skargi kasacyjnej, w tym określonymi w skardze jej podstawami. Skoro skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie, poprzez postawienie odpowiednich zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ustalonego w sprawie stanu faktycznego i dokonanej przez organ jego oceny, to w konsekwencji nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 oraz art. 7 rozporządzenia Nr 561/2006, bowiem organ prawidłowo zastosował te przepisy w ustalonym i niepodważonym w toku postępowania stanie faktycznym sprawy. W konsekwencji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego jest bezpodstawny.

35 Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia

36 Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).