Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., II GSK 2300/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., II GSK 2300/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2109/14 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od R. S. na rzecz Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2109/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. S. na decyzję Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Okręgowy Sąd Dyscyplinarny [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa uznał, że R. S. ponosi odpowiedzialność zawodową w budownictwie z tytułu ukarania mandatem karnym w związku z wykonywaniem samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie oraz uznał go winnym popełnienia czynu polegającego na niedbałym spełnianiu obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego, o których mowa w art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), tj. reprezentowanie inwestora na budowie przez sprawowanie kontroli zgodności jej realizacji z projektem i pozwoleniem na budowę, i z tego tytułu orzekł karę upomnienia.

4 Po rozpatrzeniu odwołania R. S. od powyższej decyzji Krajowy Sąd Dyscyplinarny Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy karę upomnienia z tytułu popełnienia przez stronę czynu z art. 95 pkt 4 w zw. z art. 25 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

5 W uzasadnieniu organ podniósł, że obwiniony wpisem do dziennika budowy potwierdził zamontowanie dźwigarów stalowych, natomiast z ustaleń komisji, powołanej do zbadania przyczyn katastrofy budowlanej polegającej na zawaleniu się stalowej konstrukcji czterech dźwigarów głównych przęsła środkowego wraz z montażową konstrukcją wsporczą na drogowym wiadukcie [...], wynikało, że montaż ten był przeprowadzony niezgodnie z technologią montażu i sztuką budowlaną, ponieważ brak było stężeń montażowych zarówno na dźwigarach, jak i konstrukcji wsporczej. Zdaniem organu, R. S. powinien zauważyć brak stężeń i zwrócić na to uwagę kierownikowi budowy stosownym wpisem do dziennika budowy, gdyż jako inspektor nadzoru inwestorskiego w interesie inwestora powinien czuwać nad przebiegiem robót budowlanych przez sprawowanie kontroli zgodności realizacji budowy z projektem, pozwoleniem na budowę, przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

6 R. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu podniósł, że w ocenie specjalnie powołanej Komisji katastrofa wynikła bezpośrednio z braków projektowych, a nie zaniedbania skarżącego. Co więcej, Komisja wymieniła zdarzenia, które mogły stanowić czynniki inicjujące katastrofę, przy czym były one zależne od zwyczajowego eksploatowania dróg oraz działań przyrody, na które skarżący, jako inspektor nadzoru robót mostowych, nie mógł mieć absolutnie żadnego wpływu. Zdaniem skarżącego, katastrofa, która wystąpiła podczas realizacji inwestycji, była bezpośrednim efektem braków projektowych.

7 Wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie tylko nie określono jednoznacznie osoby odpowiedzialnej za powstałą katastrofę budowlaną, ale również nie ustalono w sposób niewątpliwy przyczyn tej katastrofy, w tym zwłaszcza wpływu organizacji robót budowlanych na powstanie katastrofy.

8 Zdaniem Sądu I instancji, organ niewłaściwie przeprowadził postępowanie administracyjne, zwłaszcza dowodowe, oraz dokonał błędnej oceny dowodów (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie w zasadzie nie zdołano ustalić, kto był kierownikiem budowy. Z zeznań skarżącego wynika, że podział ról na budowie – szczególnie w odniesieniu do kierowania robotami – był co najmniej nieprzejrzysty.

9 Krajowy Sąd Dyscyplinarny Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa złożył od wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2109/14 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

10 Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

11 1) "art. 145 § 1 pkt 1c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) w zw. art. 7, 77, 80 k.p.a., polegające na bezpodstawnym uchyleniu decyzji, mimo braku naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności na przyjęciu, że naruszenie powołanych przepisów k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy prowadzone postępowanie dotyczyło odpowiedzialności zawodowej inspektora nadzoru inwestorskiego i jednoznaczne ustalenie osoby, która pełniła funkcje kierownika budowy/robót mostowych nie miało wpływu na wynik sprawy, a samo postępowanie zostało przeprowadzone przez organ w sposób wyczerpujący i kompletny zarówno w zakresie postępowania dowodowego, jak i należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji,

12 2) "art. 145 § 1 pkt 1c" p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80 k.p.a., polegające na bezpodstawnym uchyleniu decyzji, mimo braku naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności na przyjęciu, że naruszenie powołanych przepisów k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy inspektorowi nadzoru inwestorskiego nie został postawiony zarzut spowodowania lub przyczynienia się do katastrofy dźwigarów wiaduktu, w związku z tym ustalenie w prowadzonym postępowaniu jednoznacznych przyczyn katastrofy budowlanej nie miało wpływu na wynik sprawy, a samo postępowanie zostało przeprowadzone przez organ w sposób wyczerpujący i kompletny zarówno w zakresie postępowania dowodowego, jak i należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji,

13 3) "art. 145 § 1 pkt 1c" p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 77 i 78 k.p.a., polegające na bezpodstawnym uchyleniu decyzji, mimo braku naruszenia tego przepisu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności na przyjęciu, że naruszenie powołanych przepisów k.p.a. poprzez brak przesłuchania świadka M. B., którego rola w procesie budowanym nie została jasno określona i wyjaśniana, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy M. B. został przesłuchany przez OSD na rozprawie w dniu [...] grudnia 2013 r. właśnie w charakterze świadka, a R. S. we wniesionej skardze nie domagał się przesłuchania jego osoby, ale osoby kierownika budowy, którym był S. B.

14 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że sformułowany w decyzji zarzut dotyczył wyłącznie działania inspektora nadzoru inwestorskiego, który potwierdził wpisem do dziennika budowy montaż dźwigarów bez sprawdzenia, czy zostały one prawidłowo zamontowane/stężone, a zatem poprzez swoje zachowanie naruszył art. 25 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, według którego do podstawowych obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego należy reprezentowanie inwestora na budowie przez sprawowanie kontroli zgodności jej realizacji z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ podkreślił, że dla odpowiedzialności inspektora nadzoru inwestorskiego za powyższy czyn, nie ma znaczenia, kto był kierownikiem budowy/robót mostowych.

15 W ocenie organu, dla rozstrzygnięcia o odpowiedzialności zawodowej w budownictwie inspektora nadzoru inwestorskiego nie miały znaczenia także przyczyny powstałej katastrofy, bowiem R. S. nie został ukarany i uznany w jakikolwiek sposób za winnego lub odpowiedzialnego za powstałą katastrofę przęsła środkowego. Katastrofa nastąpiła nad ranem, inspektor nie był obecny na budowie i nikt nie formułował z tego tytułu w stosunku do niego żadnych zarzutów. R. S. odpowiadał w trybie zawodowym z tytułu potwierdzenia w dzienniku budowy źle zamontowanych dźwigarów na przęśle pierwszym.

16 W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna została uwzględniona.

19 Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie podstawą nałożenia na R. S., w związku z pełnieniem przez niego funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego, kary dyscyplinarnej był art. 95 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, w myśl którego, odpowiedzialności zawodowej w budownictwie podlegają osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, które nie spełniają lub spełniają niedbale swoje obowiązki. Obowiązki inspektora nadzoru inwestorskiego zostały określone z kolei w art. 25 ustawy i należy do nich m.in. reprezentowanie inwestora na budowie przez sprawowanie kontroli zgodności jej realizacji z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 25 pkt 1). Czynem, za który skarżący poniósł odpowiedzialność dyscyplinarną, było niezwrócenie kierownikowi budowy uwagi o braku stężeń na zamontowanych dźwigarach przęsła, co zdaniem organu stanowiło naruszenie obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego.

20 W skardze do Sądu I instancji R. S. zarzucił organowi, że nie wziął pod uwagę okoliczności, iż katastrofa budowlana nie była skutkiem zaniedbań skarżącego. Powyższe stanowisko zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, który stwierdził, że ustalenie, kto był kierownikiem budowy oraz jakie były przyczyny katastrofy budowlanej, miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.

21 Trzeba jednak zauważyć, że organ samorządu zawodowego nie wymierzył skarżącemu kary za spowodowanie katastrofy budowlanej, nie był zatem zobowiązany w prowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym ustalać okoliczności związanych z odpowiedzialnością za spowodowanie katastrofy. Podobnie nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, kto w dniu katastrofy budowlanej lub w dniu ją poprzedzającym pełnił funkcję kierownika budowy. Jak już bowiem wspomniano, źródłem odpowiedzialności dyscyplinarnej skarżącego było wyłącznie naruszenie obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego polegające na niezamieszczeniu w dzienniku budowy wpisu o braku stężeń na zamontowanych dźwigarach przęsła. Okoliczność ta nie została wzięta pod uwagę przez Sąd I instancji.

22 Tymczasem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z akt postępowania dyscyplinarnego wynika, że skarżący faktycznie dopuścił się zarzucanego mu czynu, bowiem potwierdził wpisem do dziennika budowy zamontowanie dźwigarów stalowych, ignorując przy tym fakt, że montaż dźwigarów został przeprowadzony niezgodnie z technologią montażu i sztuką budowlaną.

23 Wziąwszy powyższe pod uwagę, należy uznać, że w sprawie, wbrew stanowisku Sądu I instancji, organ nie naruszył przepisów postępowania dotyczących postępowania dowodowego, a decyzja wymierzająca obwinionemu karę upomnienia jest prawidłowa.

24 Z tych wszystkim powodów Naczelny Sąd Administracyjny potraktował zarzuty skargi kasacyjnej jako uzasadnione. Uznał jednocześnie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę, orzekając o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

25 O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).