Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., II GSK 2290/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., II GSK 2290/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1344/12 w sprawie ze skargi Gminy R. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2. zasądza od Gminy R. na rzecz Zarządu Województwa [...] kwotę 6927 (sześć tysięcy dziewięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 I

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. rozpoznając skargę Gminy R. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich w punkcie 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., w punkcie 2 stwierdził, że nie podlegają one wykonaniu, a w punkcie 3 orzekł o kosztach postępowania.

4 Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

5 w dniu [...] marca 2009 r. zawarta została między Zarządem Województwa [...] a Gminą R. umowa o dofinansowanie projektu pn. "Odnowa centrum wsi R. – Etap I" (dalej: projekt). W toku przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą w 2011 r. kontroli w zakresie zamówień publicznych, realizowanych w ramach projektu, stwierdzono naruszenie art. 23 ust. 3, art. 22 ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 223, poz. 1655). Wskazane naruszenia skutkowały wymierzeniem korekty finansowej w oparciu o art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności

6 i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE z dnia 31 lipca 2006 r., L.210/25 ze zm.; dalej: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006). Ustalenie wysokości korekty nastąpiło metodą dyferencyjną i jej wysokość stanowiła różnicę pomiędzy ceną oferty, która została uznana za najkorzystniejszą, a ofertą najtańszą, przy czym oferta najtańsza została odrzucona przez beneficjenta.

7 W oparciu o to wyliczenie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Zarząd Województwa [...] zobowiązał skarżącą gminę do zwrotu 305.379,13 zł, w tym przez pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi wraz z odsetkami liczonymi do dnia zatwierdzenia wniosku o płatność, na którym dokonane zostanie pomniejszenie oraz zwrotu pozostałej części środków europejskich

8 w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji. Decyzja ta została utrzymana

9 w mocy decyzją Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2012 r.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uwzględniając skargę Gminy R. przyjął, że w niniejszej sprawie na plan pierwszy wysuwa się zagadnienie prawidłowego ustalenia podstawy oraz formy prawnej aktu nakładającego na skarżącą korektę finansową i jego relacji względem decyzji zobowiązującej do zwrotu środków.

11 Sąd I instancji stwierdził, że Zarząd Województwa [...] z mocy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p. lub ustawa o finansach publicznych) w związku

12 z art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: z.p.p.r. lub ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) miał przymiot organu właściwego do wydania decyzji

13 w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów z udziałem środków europejskich, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczenie w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

14 Jednakże, w ocenie Sądu I instancji korekta finansowa, poprzedzająca wydanie decyzji o zwrocie środków, winna być ustalona na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.). Pogląd ten Sąd wyprowadził z analizy art. 26 ust. 1 pkt 15 z.p.p.r. i art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy. W myśl art. 26 ust. 1 pkt 15 z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych, a zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy, do zadań instytucji zarządzającej należy ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Skoro zatem Instytucja Zarządzająca na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a z.p.p.r. została wyposażona w kompetencję do ustalenia korekty finansowej, to mimo, że zasady wyliczenia tej korekty, a w konsekwencji jej wysokość, określiła jednostronnie

15 w zawartej umowie o dofinansowanie, to tak określona wysokość korekty stanowi element decyzji podjętej w oparciu o art. 26 ust. 1 pkt 15a cytowanej ustawy. Według Sądu I instancji dopiero ostateczne ustalenie decyzją wysokości korekty finansowej daje podstawę do wydania ewentualnej decyzji w przedmiocie zwrotu należności, opartej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 z.p.p.r. oraz art. 60 pkt 6 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oznacza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane przedwcześnie.

16 W podstawie prawnej wyroku Sąd I Instancji powołał odpowiednio w pkt 1 sentencji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c), w pkt 2 art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

17 II

18 Skargą kasacyjną Zarząd Województwa [...] zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

19 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż decyzja o zwrocie przyznanego dofinansowania w przypadku naruszenia przez beneficjenta obowiązujących procedur powinna zostać poprzedzona wydaniem przez instytucję zarządzającą w odrębnym postępowaniu decyzji administracyjnej

20 w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty;

21 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż wydanie przez instytucję zarządzającą programem operacyjnym decyzji

22 o zwrocie przyznanego dofinansowania jest uzależnione od uprzedniego wydania,

23 w odrębnym postępowaniu administracyjnym, decyzji o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy;

24 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydanie decyzji

25 o zwrocie dofinansowania w przypadku stwierdzenia, że zostało ono wykorzystane

26 z naruszeniem procedur, o którym mowa w art. 184 u.f.p. powinno być poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy;

27 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. stwierdzenie naruszenia przez IZ MRPO przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, podczas gdy wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył ww. przepisów, a zaskarżone decyzje zawierały prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne;

28 5. art. 220 § 1 w zw. z § 3 p.p.s.a. w zw. z § 1 pkt 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., Nr 221, poz. 2193 ze zm.) poprzez rozpatrzenie wniesionej skargi, pomimo, iż nie został od niej uiszczony wpis w prawidłowej wysokości.

29 Podnosząc te zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

30 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

31 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina R. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

32 IV

33 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

34 Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

35 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że dokonanie korekty finansowej, o której mowa w art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/200 oraz w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W obu tych przepisach określono zadania (państwa członkowskiego, instytucji zarządzającej) dotyczące nakładania korekt finansowych. Nie ma tam natomiast mowy o sposobie wykonania tych zadań.

36 Trzeba przede wszystkim podkreślić, że w świetle ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju prawną podstawą dofinansowania projektu realizowanego w ramach określonego programu operacyjnego jest umowa zawierana pomiędzy instytucją zarządzającą, albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucją wdrażającą a beneficjentem (art. 26 ust. 1 pkt 5 i art. 30 ust. 1). Umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2).

37 W ogłoszeniu o konkursie na projekty, które mogą ubiegać się o dofinansowanie instytucja ogłaszająca konkurs określa wzór umowy o dofinansowanie (art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy). Ustawa nakłada na instytucję zawierającą z beneficjentem umowę

38 o dofinansowanie obowiązki związane z realizacją projektu: prowadzenia kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów; odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych, a także ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (art. 26 ust. 1 pkt 14, 15 i 15a). Te obowiązki składają się na warunki dofinansowania w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy i stanowią element umowy

39 o dofinansowanie projektu. Według art. 206 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i 8 ustawy o finansach publicznych w zakres określonych w umowie warunków dofinansowania projektu wchodzą: zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu, warunki i terminy zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych

40 w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny. Natomiast art. 207 ust. 8 tej ustawy stanowi, że instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem ma kompetencje do wezwania beneficjenta do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności.

41 Z przytoczonych przepisów prawnych wynika, że obowiązki beneficjanta określone w ramach warunków realizacji projektu, obejmujące poddanie się kontroli w zakresie realizacji projektu i ustalenie na jej podstawie korekty finansowej, a także zwrot nienależnie pobranych środków, są obowiązkami strony wobec kontrahenta umowy. Jedynie wyjątkowo, zapewne w celu wzmocnienia skuteczności działań zmierzających do odzyskiwania środków finansowych nieprawidłowo pobranych lub wykorzystywanych, ustawodawca wyposaża instytucję zarządzającą (albo działające z jej umocowania instytucję pośredniczącą lub wdrażającą) w atrybuty władzy administracyjnej, przewidując dla nich kompetencje do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie dofinansowania. Na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy

42 o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do instytucji zarządzającej należy m. in. wydawanie decyzji administracyjnych o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań określonych w przepisach o finansach publicznych. Przepis ten pozostaje w korelacji z art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 11 ustawy o finansach publicznych stanowiącym, że po upływie terminu do dobrowolnego zwrotu środków organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej (pośredniczącej lub wdrażającej) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

43 Ustawodawca przyznaje więc instytucji, która co do zasady, jest stroną umowy

44 o udzielenie dofinansowania, możliwość władczego działania w stosunku do beneficjenta, w razie niewywiązania się przez niego z obowiązku przestrzegania warunków umowy i w rezultacie - odmowy dobrowolnego zwrotu środków nieprawidłowo pobranych lub wykorzystywanych.

45 Na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o zwrocie płatności, obejmującym również wezwanie do zwrotu przewidziane w art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych, instytucja żądająca zwrotu działa wyłącznie jako strona umowy. Przepis art. 207 ust. 8 tej ustawy wyraźnie bowiem przyznaje uprawnienie do żądania zwrotu instytucji, która podpisała umowę z beneficjentem. Wniosek taki wynika również

46 z porównania treści art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych z treścią art. 26 ust. 1 pkt 15a tej pierwszej ustawy. W art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie przewidziano ustalania i nakładania korekt finansowych w formie decyzji administracyjnej. Natomiast taką formę działania określono we wspomnianych wyżej dwóch przepisach dotyczących zwrotu środków przekazanych na realizację programu.

47 Jest dość oczywiste, że ustalenie oraz nałożenie korekty finansowej i zobowiązanie do zwrotu środków to odrębne od siebie instytucje. Stąd można uznać za niekonsekwentne stwierdzenie, że zarówno korekta finansowa, jak i zwrot środków mają charakter publicznoprawny, i że w jednym i drugim przypadku mamy do czynienia z władczym działaniem organu administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1776/12).

48 Za takim stanowiskiem nie przemawiają zarówno argumenty językowe, jak i czysto jurydyczne. W języku polskim "ustalać" czy "nakładać" nie oznacza wyłącznie działania jednostronnego, zwłaszcza zaś działania o charakterze władczym. Przechodząc natomiast do argumentacji prawnej, należy przypomnieć powszechnie akceptowaną w piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowym zasadę, że działanie władcze w roli organu administracji publicznej musi mieć wyraźną podstawę w przepisach prawnych rangi ustawowej (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Nie wystarczy więc, że mamy do czynienia z działaniem organu administracyjnego w sensie ustrojowym, ponieważ samo takie ustrojowe usytuowanie podmiotu nie daje ogólnej kompetencji do wydawania decyzji w każdej sprawie objętej zakresem jego zadań.

49 W rozpatrywanym przypadku instytucja zarządzająca, nie mówiąc już o instytucji pośredniczącej i wdrażającej, nie są w sprawach dotyczących udzielania dofinansowania, z definicji, organami administracji publicznej. Gdyby te instytucje miały taki status, można by, co najwyżej, rozważać możliwość przyjęcia domniemania ich działania w formie decyzji, w sprawach dotyczących korekt finansowych. Była już jednak mowa o tym, że przepisy prawne wskazują raczej na ulokowanie obowiązków

50 i uprawnień dotyczących nałożenia korekty finansowej i wezwania do zwrotu kwoty

51 w ten sposób ustalonej w sferze stosunków umownych, nie zaś na kompetencję (zdolność albo możność) wydawania decyzji administracyjnych w takich sprawach.

52 Trzeba również zauważyć, że art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 kieruje obowiązek dokonywania korekt finansowych ogólnie do państwa członkowskiego. Nie można więc szukać w nim podstawy prawnej do działania w charakterze organu, w formie decyzji administracyjnej.

53 Wypowiadając się w kwestii formy prawnej ustalenia i nałożenia korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju należałoby również rozważyć konsekwencje prawne przyjęcia, że te działania mają charakter decyzji administracyjnej.

54 Przede wszystkim takie rozwiązanie czyniłoby zbędnym stosowanie art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i art. 207 ust. 8 i 9 ustawy

55 o finansach publicznych w sprawach, w których podstawą żądania zwrotu środków są ustalenia poczynione w drodze korekty. Decyzja administracyjna jest jednostronnym rozstrzygnięciem kształtującym prawa lub obowiązki indywidualnego podmiotu. Ustalenie i nałożenie korekty decyzją, określającą w istocie kwotę środków, które podlegają zwrotowi, oznaczałoby nałożenie na beneficjenta obowiązku zwrotu tej kwoty, podlegającego wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej (art. 3 w zw. z art. 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. Nr 24, poz. 151). W tej sytuacji zbędne byłoby zarówno wezwanie beneficjenta przez instytucję, która zawarła umowę o dofinansowanie, do dobrowolnego zwrotu kwoty ustalonej w decyzji o korekcie (art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych), jak

56 i wydanie na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych decyzji zobowiązującej do zwrotu. Byłaby to bowiem druga decyzja podjęta w tej samej sprawie, w dodatku związana treścią decyzji o nałożeniu korekty. Nie ulega wątpliwości, że interpretacja przepisów prawa, której wyniki pozbawiają znaczenia (treści normatywnej) dwóch przepisów regulujących określoną instytucję prawną (instytucję zwrotu nieprawidłowo pobranych środków finansowych) nie jest prawidłowa.

57 W konkluzji tych rozważań należałoby przyjąć, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy

58 o finansach publicznych. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach badania legalności tej decyzji.

59 Przyjmując z powyższych powodów, że skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela najdalej idącego jej zarzutu zmierzającego do wykazania, że Sąd I instancji powinien odrzucił skargę, wobec nieuiszczenia wpisu

60 w prawidłowej wysokości. Zgodzić się przy tym należy ze skarżącym organem, że od skargi powinien być pobrany wpis stosunkowy, o którym stanowi § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), tymczasem skarżąca gmina uiściła wpis stały. Nie mogło to jednak skutkować odrzuceniem skargi w oparciu o art. 220 § 3 p.p.s.a. Sytuację, jaka zaistniała w tej sprawie, reguluje bowiem przepis art. 224 p.p.s.a. stanowiący, że jeżeli w toku postępowania sąd nie orzekł o obowiązku ponoszenia kosztów sądowych lub też orzeczeniem nie objął całej kwoty należnej z tego tytułu, postanowienie w tym przedmiocie wyda na posiedzeniu niejawnym wojewódzki sąd administracyjny.

61 Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.