Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r., II GSK 2223/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r., II GSK 2223/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3370/15 w sprawie ze skargi B. S.A. w Z. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przepisów z zakresu transportu kolejowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S.A. w Z. na rzecz Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3370/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w Z. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa.

3 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. A. S.A. wniosła do Prezesa UTK skargę na "Regulamin dostępu do infrastruktury torowej dla licencjonowanych przewoźników kolejowych na terenie administrowanym przez B. Sp. z o.o.", wnosząc o wydanie decyzji w sprawie naruszeń opisanych w skardze i nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

4 Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm., powoływanej dalej jako u.t.k.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przez B. przepisów z zakresu kolejnictwa z uwagi na nieposiadanie przez A. S.A. przymiotu strony w tym postępowaniu.

5 Organ uznał, że powołane we wniosku spółki przepisy, tj. art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. oraz § 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. z 2014 r., poz. 788), nie stanowią podstawy do uznania spółki za stronę postępowania administracyjnego, bowiem nie zawierają one żadnych uprawnień lub obowiązków dla przewoźników kolejowych. Przepisy te dotyczą tylko i wyłącznie obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej, nakładając na niego obowiązek opracowywania regulaminu przydzielania tras pociągów ściśle według kryteriów w nich określonych. Zdaniem organu, nie są to jednak konkretne prawa dotyczące spółki A. S.A. o charakterze osobistym, wynikające z przepisów prawa materialnego. Zdaniem organu, spółka nie może być uznana za stronę postępowania tylko z uwagi na to, że w drodze szerokiej wykładni przepisów prawnych wynik postępowania mógłby w sposób pośredni dotykać sytuacji tego przewoźnika lub mógłby on być nim pośrednio zainteresowany.

6 Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k. wyraźnie stanowi, iż jednym z obowiązków Prezesa UTK jest rozpatrywanie skarg przewoźników kolejowych dotyczących: regulaminu, o którym mowa w art. 32 u.t.k., oraz przydzielania tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej.

7 Prezes Urzędu Transportu Kolejowego postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. Zdaniem organu, spółka nie posiada realnego, indywidualnego i opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego, interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia spornego postępowania. Odnosząc się do zarzutów spółki, organ stwierdził, że art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k. jest przepisem o charakterze ustrojowym, określającym zakres obowiązków organu administracji publicznej i jako taki nie przewiduje żadnych uprawnień o charakterze osobistym dla wnioskującej spółki.

8 Organ podkreślił, że art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) u.t.k. przyznaje przewoźnikowi kolejowemu prawo do złożenia skargi dotyczącej bądź regulaminu bądź korzystania z tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Jednak z uprawnieniem do złożenia skargi nie wiąże się automatycznie fakt, że postępowanie, które może być wszczęte na podstawie tej skargi, będzie postępowaniem prowadzonym na wniosek, a każdy przewoźnik, który składa skargę, jest stroną postępowania, którego wszczęcia się domaga. Organ uznał, że do rozpatrzenia skargi przewoźnika kolejowego z art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k. zastosowanie będzie miał art. 240 k.p.a. Przy czym Prezes UTK wywiązał się z obowiązku rozpatrzenia skargi przewoźnika kolejowego, bowiem zawiadomił spółkę o odmownym załatwieniu skargi, informując ją, dlaczego w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie z urzędu.

9 A. S.A. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 listopada 2016 r., wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

10 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zgodził się z organem, że skarżąca nie ma interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym legitymacji czynnej do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez B. Sp. z o.o., jako zarządcę infrastruktury kolejowej, przepisów z zakresu kolejnictwa.

11 Zdaniem Sądu I instancji, art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k. jest adresowanym do Prezesa UTK przepisem zadaniowym (ogólnokompetencyjnym), nie sposób zatem zasadnie upatrywać w nim, jak czyni to skarżąca, podstawy istnienia interesu prawnego przewoźnika do udziału w postępowaniu (nadzorczym) prowadzonym w sprawie naruszenia przez zarządcę infrastruktury przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa, w rezultacie którego, w razie stwierdzenia tych naruszeń, dochodzi do wydania decyzji określającej zakres naruszenia i zobowiązującej podmiot nadzorowany do usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym przez organ terminie. Żaden przepis ustawy o transporcie kolejowym nie stanowi, aby wraz ze złożeniem przez przewoźnika kolejowego skargi, nie dość, że dochodziło do obligatoryjnego wszczynania postępowania w sprawie inicjowanej w tego rodzaju sposób, to również, aby dochodziło do aktualizowania się jego uprawnień, jako strony postępowania, które w związku z tą skargą może być wszczęte przez organ. Z uprawnieniem do złożenia skargi nie wiąże się automatycznie fakt, że postępowanie, które może być wszczęte na podstawie tej skargi, będzie postępowaniem prowadzonym na wniosek, a każdy przewoźnik, który składa skargę, jest stroną postępowania, którego wszczęcia się domaga.

12 Odnosząc się do zarzutu naruszenia obowiązku stosowania prowspólnotowej wykładni art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k., Sąd I instancji zauważył, że art. 56 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2012/34/UE z dnia 21 listopada

13 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego stanowi jedynie o prawie do złożenia skargi, natomiast nie zawiera procedury, która powinna być stosowana przy rozpatrywaniu takich skarg, co oznacza, że kwestia ta pozostawiona została do uznania organów regulacyjnych państw członkowskich, które w tym zakresie mogą stosować prawo polskie.

14 A. S.A. złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3370/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

15 Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

16 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k. polegającą na przyjęciu, że formą przewidzianą dla rozpatrzenia skarg przewoźników kolejowych, o których mowa w tym przepisie jest zawiadomienie o (odmownym) sposobie załatwienia skargi, a nadto, że złożenie przez przewoźnika kolejowego skargi na działalność zarządcy infrastruktury nie oznacza obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przez niego przepisów z zakresu kolejnictwa, podczas gdy przepis art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k. nie pozostawia Prezesowi UTK dowolności w zakresie wszczęcia bądź odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, w wyniku wniesionej na tej podstawie skargi, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej rozstrzygającej skargę co do jej istoty, w sytuacji gdy skarga została złożona przez przewoźnika kolejowego i dotyczy zagadnień wskazanych w tym przepisie; naruszenie przez Sąd tego przepisu prawa materialnego przejawia się również w uznaniu, że nie stanowi on podstawy interesu prawnego skarżącej w zainicjowaniu postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej w wyniku wniesienia skargi, o której mowa w tym przepisie, podczas gdy posiadanie interesu prawnego uwarunkowane jest wskazaniem przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie domagać się czynności organu;

17 2. prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisów art. 32 ust. 1 pkt 3 u.t.k. oraz § 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu, wyrażające się ich pominięciem przy ocenie istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przez B. Sp. z o.o. ww. przepisów z zakresu kolejnictwa odnoszących się do regulaminu przydzielania tras pociągu;

18 3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Prezesa UTK przepisu postępowania - art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 4 u.t.k. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przez B. Sp. z o.o. przepisów z zakresu kolejnictwa w sytuacji, w której nie było podstaw dla takiego rozstrzygnięcia albowiem ustawa o transporcie kolejowym wyraźnie wskazuje, że rozpatrywanie skarg przewoźników kolejowych złożonych w trybie art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k. jest obowiązkiem Prezesa UTK, a jej wniesienie winno prowadzić do wszczęcia postępowania, które ma zostać zakończone decyzją administracyjną;

19 4. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Prezesa UTK przepisów postępowania - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażającego się naruszeniem przez Prezesa UTK zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasady prawdy obiektywnej poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, w której zobowiązany był do jego wszczęcia, a także poprzez brak uwzględnienia, że odmowa wszczęcia postępowania sprzyjała praktyce nierównego traktowania przez B. Sp. z o.o. przewoźników kolejowych już na etapie opracowania "Regulaminu dostępu do infrastruktury torowej dla licencjonowanych przewoźników kolejowych na terenie administrowanym przez B. Sp. z o. o.", jak również skutkowała naruszeniem warunków zapewniających bezpieczne i sprawne wykonywanie przejazdów pociągów.

20 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k. wprowadzony został do porządku prawnego w zgodzie z postanowieniami dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa. Zgodnie z art. 30 ust. 2 lit. a) dyrektywy, wnioskodawca będzie miał prawo do odwołania się do organu kontrolnego, jeżeli uważa, że został potraktowany nieuczciwie, dyskryminująco lub został w jakikolwiek inny sposób poszkodowany, a w szczególności przeciwko decyzjom podjętym przez zarządcę infrastruktury, albo - jeśli to stosowne - przedsiębiorstwo kolejowe w zakresie dotyczącym regulaminu sieci.

21 Zdaniem skarżącej, interpretacja art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k. powinna uwzględniać, że w treści dyrektywy założono, iż wnioskodawca ma prawo do odwołania się do organu regulacyjnego. Odwołanie jest natomiast środkiem, który powinien uruchamiać zwykły tryb postępowania administracyjnego, a nie tryb przewidziany dla rozpatrywania skarg i wniosków. Wykładnia art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k. kwestionująca posiadanie przez skarżącą interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia postępowania administracyjnego i odmawiająca przyznania skarżącej legitymacji czynnej do wszczęcia z jej wniosku spornego postępowania administracyjnego narusza zasadę pełnej efektywności prawa unijnego, uniemożliwiając jego stosowanie.

22 Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna została oddalona.

25 Spór w rozpatrywanej sprawie wiąże się z kwestią, czy przewidziana w art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym skarga dotycząca regulaminu o którym mowa w art. 32 tej ustawy, przysługująca przewoźnikowi kolejowemu, wszczyna postępowanie administracyjne przed Prezesem UTK, kończące się, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących obowiązków zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego, decyzją tego organu nakazującą usunięcie nieprawidłowości w określonym terminie (art. 14 ust. 1 tej ustawy). Inaczej mówiąc, chodzi o to, czy postępowanie, określone w art. 14 ust. 1 ustawy jest postępowaniem nadzorczym wszczynanym, stosownie do charakteru takiego postępowania, wyłącznie z urzędu, czy też ma cechy zwykłego postępowania administracyjnego, które może być inicjowane również przez stronę legitymującą się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.

26 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już w takich sprawach, wyrażając pogląd, że skarga przewoźnika kolejowego przewidziana w art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym nie wszczyna postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia przez Prezesa UTK naruszeń, uregulowanego w art. 14 ust. 1 – 7 tej ustawy. Przewoźnik kolejowy nie jest też stroną takiego postępowania (np. wyroki z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1720/14 i II GSK 1721/14).

27 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie to stanowisko podziela. Zdaniem Sądu, rozpatrywanie przez Prezesa UTK skargi przewoźnika kolejowego (art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy) nie mieści się w postępowaniu administracyjnym, kończącym się decyzją tego organu przewidzianą w art. 14 ust. 1 u.t.k. Są to dwa różne postępowania: skargowe i nadzorcze i tylko tego drugiego postępowania dotyczy odesłanie do przepisów k.p.a. zawarte w art. 14 ust. 4 tej ustawy. Może oczywiście zachodzić związek przedmiotowy pomiędzy tymi postępowaniami w tym znaczeniu, że skarga przewoźnika może zainspirować Prezesa UTK do wszczęcia z urzędu administracyjnego postępowania nadzorczego. Nie oznacza to jednak, że Prezes UTK jest taką skargą związany, tak jak wnioskiem strony o wszczęcie postępowania administracyjnego.

28 Tymczasem art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k., z którego skarżąca wywodzi swój interes prawny, jest przepisem kompetencyjnym adresowanym do Prezesa UTK. Nie da się z niego natomiast wywieść interesu prawnego skarżącej do żądania wszczęcia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru, którego istotą jest egzekwowanie od zarządcy infrastruktury ciążących na nim obowiązków, a postępowanie takie jest wszczynane wyłącznie z urzędu.

29 Zarówno art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k., jak i żaden inny przepis tej ustawy nie reguluje postępowania w sprawie rozpatrywania skarg przewoźników kolejowych. W ustawie nie zostało więc określone jak należy taką skargę traktować, jakie czynności powinien podjąć Prezes UTK wobec tej skargi, a tym bardziej wbrew twierdzeniu skarżącej, z przepisu tego nie wynika, że skarga inicjować będzie postępowanie administracyjne, co w istocie oznacza, że skarga taka jest tożsama z wnioskiem o wszczęcie postępowania, którego stroną będzie skarżący przewoźnik kolejowy. A zatem nie można przyjąć, że konsekwencją złożenia przez przewoźnika kolejowego skargi jest obowiązek wszczęcia postępowania w sprawie zainicjowanej w taki sposób oraz że w tak wszczętym postępowaniu składająca skargę występować będzie jako strona.

30 Nie można również zgodzić się ze skarżącą, że jej prawo do występowania w sprawie prowadzonej przez Prezesa UTK w ramach nadzoru nad zarządcą infrastruktury kolejowej wynika z treści art. 30 ust. 2 dyrektywy nr 2001/14. Zgodnie z tym przepisem, wnioskodawca będzie miał prawo do odwołania się do organu kontrolnego, jeżeli uważa, że został potraktowany nieuczciwie, dyskryminująco lub został w jakikolwiek inny sposób poszkodowany, a w szczególności przeciwko decyzjom podjętym przez zarządcę infrastruktury albo, jeśli to stosowne, przedsiębiorstwo kolejowe. Prawo do złożenia odwołania, o którym mowa w tym przepisie, jest realizowane w polskim systemie prawnym przez art. 13 ust. 1 pkt 5 u.t.k., który przyznaje przewoźnikowi kolejowemu prawo wniesienia skargi. Jak już jednak wspomniano, prawa do wniesienia skargi nie można utożsamiać z prawem do występowania w charakterze strony w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez organ, a co za tym idzie również z prawem do żądania wszczęcia takiego postępowania.

31 Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).