Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2013 r., II GSK 215/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2013 r., II GSK 215/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędziowie Jan Bała (spr.) NSA Marzenna Zielińska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II SA/Po 626/11 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 października 2011 r., sygn. akt II SA/Po 626/11, oddalił skargę A. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

3 Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji podał, że W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) decyzją z [...] grudnia 2010 r. nałożył na przedsiębiorcę karę w wysokości 5000 zł.

4 Podstawą nałożenia kary była kontrola przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2010r. w miejscowości K. na drodze krajowej nr 25. Do kontroli zatrzymano samochód ciężarowy przystosowany do zbierania i przewozu śmieci marki V.. W pojeździe znajdowało się dwóch pracowników – J. W. i J. H., zaś pojazd był użytkowany przez przedsiębiorstwo skarżącego. W momencie kontroli wykonywano przewóz drogowy na potrzeby własne – wywóz i zbiórka śmieci. Kierowca nie legitymował się wypisem z zaświadczenia na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne. Przesłuchany w charakterze świadka zeznał, iż nigdy nie został wyposażony w taki dokument (wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne).

5 Organ ustalił na podstawie informacji Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego oraz Starostwa Powiatowego w K., iż skarżący nigdy nie występował do właściwych organów z wnioskiem o wydanie zaświadczenia na wykonywanie krajowych przewozów drogowych na potrzeby własne. Organ wskazał również, iż w momencie dokonywania kontroli skarżący nie dopełnił obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, określonego w art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r.. nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.)

6 Odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ I instancji podał, że art. 3 ust. 2 u.t.d. do przewozu drogowego wykonywanego w ramach usług polegających na przewozie odpadów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego, a więc w tym i przepisy dotyczące obowiązku posiadania zaświadczenia o wykonywaniu transportu drogowego na potrzeby własne. Za niezazasadny organ uznał również zarzut braku udziału przedsiębiorcy w przesłuchaniu kierowcy, bowiem zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym w toku kontroli inspektor ma prawo przesłuchać kierowcę w charakterze świadka.

7 Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z [...] lutego 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

8 W uzasadnieniu podał, iż w myśl art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym wykonywany przez skarżącego transport drogowy stanowił transport, do którego należało odpowiednio zastosować przepisy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Podkreślono również, iż w myśl art. 48 powyższej ustawy inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego mieli prawo skontrolować przedmiotowy samochód, a w ramach dokonywanej inspekcji mieli oni również prawo do przesłuchania kierowcy bez konieczności zawiadamiania o tym skarżącego.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a."

10 Zdaniem Sądu I instancji wbrew zarzutom skarżącego organy właściwie przyjęły, że czynność przewozów, o których zeznał świadek, należało zakwalifikować do usług polegających na przewozie odpadów komunalnych, których definicję zawarto w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach komunalnych (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 285, poz. 1243). Konsekwencją takiej kwalifikacji, opartej nie tylko na fakcie posiadania przez skarżącego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu i zbierania odpadów komunalnej, lecz również (a może przede wszystkim) na zeznaniach świadka, było zastosowanie, odpowiednio do tego rodzaju przewozu, przepisów dotyczących niezarobkowego przewozu drogowego zgodnie z art. 3 ust. 2 u.t.d. Stąd też obowiązek spełnienia wymagań nałożonych na podmiot dokonujący przewozu na potrzeby własne, a dotyczących konieczności posiadania zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne (art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym) oraz uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych (art. 42 ust. 1 u.t.d.).

11 Wobec ustalenia przez organ I instancji, iż skarżący nigdy nie występował do właściwych organów z wnioskiem o wydanie zaświadczenia na wykonywanie krajowych przewozów drogowych na potrzeby własne (pismo Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego z dnia [...] października 2010 r. oraz pismo Starostwa Powiatowego w K. z dnia [...] września 2010 r.), organy prawidłowo uznały, iż w sprawie zaszły przesłanki nałożenia na niego kary z tytułu wykonywania przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Podobnie wykonywanie przejazdu pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony bez uiszczania opłaty stanowiło naruszenie obowiązku określonego w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Stąd też organy prawidłowo nałożyły na skarżącego jako na podmiot wykonujący przewóz drogowy, karę pieniężną, o jakiej mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

12 Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd wskazał, że skarżącemu zapewniono czynny udział w toczącym się postępowaniu, zaś jego udział w dokonywanych czynnościach kontrolnych, w świetle regulacji zawartej w art. 68 – 74 ustawy o transporcie drogowym, nie był obligatoryjny.

13 A. B. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. Ponadto wniosł o zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania z kosztami zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie – w myśl art. 181 p.p.s.a.

14 Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

15 I. Prawa procesowego:

16 - art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa – w zakresie w jakim Sąd uznał, iż organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o transporcie drogowym, mimo iż okoliczności faktyczne za tym nie przemawiały;

17 - art. 7 k.p.a. mówiącego, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w zakresie w jakim Sąd podtrzymał decyzję organu II instancji, pomimo iż decyzja została wydana na podstawie błędnych ustaleń faktycznych i godziła w słuszny interes skarżącego;

18 - art. 8 k.p.a. zawierającego zasadę, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w zakresie w jakim naruszenia i nadinterpretacja organów wydających decyzję w przedmiotowej sprawie nie wypełnia dyspozycji powyższego przepisu;

19 - art. 77 § 1 i 2 k.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz w każdym stadium postępowania zmieniać, uzupełniać lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu, w zakresie w jakim Sąd podtrzymał decyzję organu, mimo iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uzasadniał wydania przedmiotowej decyzji;

20 - art. 79 § 1 i 2 k.p.a. wskazujących, iż strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, a także że ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia – w zakresie w jakim uniemożliwiono skarżącemu udział w przesłuchaniu kierowców;

21 - art. 80 k.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, w zakresie w jakim Sąd oddalając skargę podtrzymał decyzję organu, pomimo że nie istniały dowody na przypisane skarżącemu naruszenia;

22 - art. 107 § 3 k.p.a., który określa formalne wymogi uzasadnienia decyzji, w zakresie w jakim nie wskazano okoliczności uzasadniających fakt przewozu odpadów komunalnych kontrolowanym pojazdem oraz w zakresie w jakim decyzja nie zawiera dostatecznego uzasadnienia prawnego rozstrzygnięć zawartych w decyzji.

23 II. Prawa materialnego:

24 - art. 48 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, stanowiącego, że Inspekcja Transportu Drogowego powołana jest do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi, z wyjątkiem pojazdów, o których mowa w art. 3 tej ustawy, określającym cechy przewozu drogowego wyłączone spod stosowania przedmiotowej ustawy – w zakresie w jakim Sąd uznał, iż ustawa o transporcie drogowym w opisanej w uzasadnieniu sytuacji miała zastosowanie, podczas gdy analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do odmiennych wniosków;

25 - art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym, stanowiącego, że w przypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem, z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających ze stosowanych przepisów, osoba taka podlega karze pieniężnej w wysokości określonej w załączniku do ustawy – w zakresie w jakim ustalono, pomimo iż przedmiotowy przewóz nie podlegał przepisom niniejszej ustawy, przedsiębiorca został ukarany.

26 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie.

27 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

28 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem NSA, poza nieważnością postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, jest ograniczony przy rozpoznawaniu sprawy do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

29 Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, a to naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 2, art. 79 § 1 i § 2, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., stwierdzić należy, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym przepisy te wprost nie mają zastosowania, gdyż w postępowaniu przed tym sądem mają zastosowanie przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), czego autor skargi kasacyjnej dotychczas nie zauważył.

30 Biorąc jednak pod uwagę uchwałę Zgromadzenia Ogólnego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkowuje się do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej.

31 Kasator, zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, i 107 § 3 k.p.a., ograniczył się do przytoczenia treści tych przepisów, lecz nie uzasadnił zarzutu ich naruszenia. Stąd też uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę tych zarzutów z uwagi na związanie podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

32 Wbrew zaś zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie ocenił, iż organ administracji nie naruszył art. 79 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Okoliczność bowiem, iż przesłuchał świadka – kierowcę pojazdu - bez uprzedniego zawiadomienia skarżącego o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu, wynikała stąd, iż na podstawie art. 73 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym Inspektor kontroli w czasie kontroli drogowej był upoważniony do przeprowadzenia dowodu z zeznań tego świadka.

33 Sąd I instancji trafnie przy tym zauważył, iż art. 73 u.t.d. jest regulacją szczególną w stosunku do przepisów k.p.a., a kontrola drogowa wymaga na ogół przesłuchiwania świadków w jej trakcie, co wyklucza zastosowanie art. 79 k.p.a.

34 Skarżący nie był przy tym pozbawiony możliwości obrony swych praw, gdyż po wszczęciu postępowania administracyjnego mógł zgłosić wnioski dowodowe, w tym między innymi w zakresie ponownego przesłuchania w charakterze świadka kierowcy kontrolowanego pojazdu, z czego jednak skarżący nie skorzystał.

35 Sąd I instancji trafnie również przyjął, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy (protokół kontroli, zeznania świadka, decyzja Starosty K. z dnia [...] grudnia 2003 r. zezwalająca skarżącemu na prowadzenie działalności w zakresie transportu i zbierania odpadów komunalnych) dawał wystarczającą podstawę do przyjęcia, że skarżący wykonywał usługi polegające na przewozie odpadów komunalnych. Zresztą o takim charakterze wykonywanych przez skarżącego przewozów świadczyły wyjaśnienia samego skarżącego przedstawione między innymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Stąd też Sąd I instancji mógł uznać tę okoliczność za niebudzącą wątpliwości.

36 Nie można też podzielić zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 48 w zw. z art. 3 i art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. Naruszenia tych przepisów kasator upatruje wyłącznie w tym, iż przedmiotowy przewóz nie podległ przepisom ustawy o transporcie drogowym, gdyż Inspekcja Transportu Drogowego nie była uprawniona do kontroli pojazdów, o których mowa w art. 3 tej ustawy określającym cechy przewozu drogowego wyłączonego spod stosowania ustawy.

37 Zgodnie z art. 48 omawianej ustawy tworzy się Inspekcję Transportu Drogowego, zwaną dalej: "Inspekcją" powołaną do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi, o których mowa w art. 3.

38 W art. 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3 tej ustawy stwierdzono zaś, że przepisów ustawy nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów:

39 1. przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – w niezarobkowym przewozie drogowym osób;

40 2. o dopuszczalnej macie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy;

41 3. zespołów ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego.

42 Do żadnych zaś z wymienionych powyższym przepisie pojazdów nie zaliczał się pojazd, którym transport drogowy wykonywał skarżący, skoro – jak to wynika z protokołu kontroli – był to samochód ciężarowy o dopuszczalnej masie całkowitej 18 000 kg. Okoliczność zaś, iż tym pojazdem był wykonywany przewóz drogowy w ramach usług polegających na przewozie odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d.) nie miała żadnego znaczenia dla rodzaju tego pojazdu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1-3 u.t.d.

43 Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.