Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r., II GSK 2145/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r., II GSK 2145/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 495/11 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "A." Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 495/11 oddalił skargę "A." Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej.

3 Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

4 Dnia [...] października 2010 r. funkcjonariusze WITD zatrzymali i poddali kontroli samochód marki [...] , nr rej. [...]. W trakcie kontroli stwierdzono, że w pojeździe zamontowany był taksometr, podłączony do kasy rejestrującej. Kontrolowany kierowca został przesłuchany w charakterze świadka. Zeznał, że wykonuje usługi na rzecz skarżącej spółki na podstawie zawartej z nią umowy o współpracy, a zlecenia dostaje drogą radiową od skarżącej spółki. Kasa rejestrującą, zarejestrowana na skarżącą spółkę, połączona jest z drogomierzem i po odbytym kursie wydaje paragon z tej kasy, która drukuje go automatycznie. Nadto oświadczył, że kontrolowany pojazd najprawdopodobniej należy do skarżącej spółki.

5 Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD) nałożył na "A." Sp. z o.o. w W. karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż dziewięciu osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, tj. z uwagi na naruszenie przez nią zakazu z art. 18 ust. 5 lit a u.t.d.(umieszczenie lub używanie w pojeździe taksometru).

6 Od ww. decyzji spółka wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu I instancji.

7 Na ww. decyzję GITD skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, domagając się uchylenia wspomnianego aktu i zarzucając mu naruszenie:

8 - art. 75 oraz art. 89 ust. 5 u.t.d. przez wydanie decyzji na podstawie protokołu kontroli w postępowaniu, w którym – zdaniem skarżącego – stosownie do art. 75 u.t.d. było to niedopuszczalne;

9 - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wobec nieustalenia przez ten organ przesłanek uzasadniających odpowiedzialność skarżącej za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d.;

10 - art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 4 i 5 u.t.d. przez ustalenie rodzaju usługi wyłącznie na podstawie zeznań świadka–kierowcy skontrolowanego pojazdu, skoro – zdaniem skarżącej – powinien on być przesłuchany w charakterze strony po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych dowodów;

11 - art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 ust. 1 i 4 k.p.a. przez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo że została ona wydana przez inspektora transportu drogowego, który z uwagi na fakt przeprowadzenia przed wydaniem decyzji kontroli drogowej, podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu od sporządzenia decyzji organu I instancji;

12 - art. 123 § 1 i § 2 oraz art. 124 k.p.a. w zw. z art. 78 § 2 k.p.a. przez niewydanie przez organ I instancji postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych strony;

13 - art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 78 § 1 i § 2 oraz art. 80 k.p.a., ponieważ – w przekonaniu skarżącej – z całokształtu materiału dowodowego nie wynikał rodzaj wykonanej usługi oraz okoliczność wykonywania przewozu okazjonalnego;

14 - art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. przez bezzasadne przyjęcie, że w pojeździe był umieszczony lub używany taksometr, podczas gdy był to drogomierz;

15 - art. 4 ust 11 u.t.d. przez przyjęcie, iż strona wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego;

16 - art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust 3 oraz art. 32 Konstytucji przez nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 u.t.d., mimo że przepis ten jest sprzeczny z ww. przepisami Konstytucji.

17 W odpowiedzi na skargę GITD wnosił o oddalenie skargi.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 495/11 oddalił skargę.

19 W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w u.t.d., w szczególności art. 18 ust. 5 u.t.d., jak również przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

20 W przekonaniu Sądu I instancji organy obu instancji nakładając karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych, prawidłowo uznały, że w dniu kontroli skarżąca spółka wykonywała przewóz w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem niebędącym taksówką, z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. W ocenie Sądu, w tym zakresie organy obu instancji prawidłowo i w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy w sprawie.

21 Sąd I instancji wskazał w szczególności na dwie kwestie.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przewidziana przez art. 5 ust. 1 u.t.d. licencja na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego jako gospodarczej działalności usługowej nie jest tożsama z licencją, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d., tj. na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Organy zaś ustaliły, że skarżący posiadał jedynie licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem, wykonujący usługi przewozowe na rzecz skarżącej. W ocenie Sądu, który podzielił pogląd organu, licencja ta uprawniała do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d. jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu specjalnego albo przewozu wahadłowego.

23 Sąd I instancji przyjął za organem w świetle zebranego materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej skontrolowanego pojazdu, że wykonywany był przewóz okazjonalny i naruszono zakaz określony w przepisie art. 18 ust. 5 pkt 1 u.t.d.

24 Zdaniem Sądu I instancji, zamontowanie i używanie w pojeździe taksometru-drogomierza, wskazane w art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. należy ewidentnie do cech charakterystycznych wyłącznie pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach "licencji taksówkowej". W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy jej nie posiadają, nie mogą – zgodnie z powołanym przepisem u.t.d. – wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina lub sugeruje transport drogowy osób taksówką. Taka zaś sytuacja – zdaniem Sądu – miała miejsce w niniejszej sprawie.

25 Sąd I instancji uznał także wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania za niezasadne.

26 Od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła "A." Sp. z o.o. w W., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie, skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

27 Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych przez art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

28 Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

29 1) art. 4 ust. 11 u.t.d. poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą – podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego,

30 2) art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr, a nie drogomierz, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia oraz uznanie, że urządzenie umieszczone w pojeździe było używane, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe używane, zaś deliktem określonym w art. 18 ust 5 lit a u.t.d. jest objęte jedynie zachowanie przedsiębiorcy obejmujące równoczesne umieszczenie i używanie taksometru w pojeździe.

31 Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

32 1) w postaci naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność – że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby w tym dniu nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem wobec mojego klienta art. 92 ust 1 i 4 oraz art. 93 u.t.d.;

33 2) w postaci naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność – że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera – osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem;

34 3) w postaci naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w samochodzie był zamontowany taksometr podczas gdy w pojeździe zamontowano dalmierz oraz przyjęcie, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem które posiada swoją legalna definicję), a drogomierzem - dalmierzem (tj. urządzeniem nie spełniającym cech taksometru), oraz przyjęcie, że urządzenie umieszczone w pojeździe było używane, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenia skutkowały wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. wobec skarżącego oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.

35 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił obszerną argumentację na poparcie jej zarzutów i wniosków.

36 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

37 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

38 Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która – co należy podkreślić – w niniejszej sprawie nie zachodzi.

39 Wobec takiej regulacji postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

40 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d., należy wskazać, że jest on niezasadny. Nie może budzić bowiem wątpliwości, że urządzenie zamontowane w skontrolowanym samochodzie jest taksometrem w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. Kwestia różnic pomiędzy drogomierzem (dalmierzem) a taksometrem, która w opinii skarżącej powinna zaważyć na wydanym rozstrzygnięciu, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. (sygn. akt II GSK 911/08) uznał, że dalmierz połączony z kasa fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., gdyż urządzenie to służy temu samemu celowi co taksometr, a więc dla wyliczania należności za wykonywany taksówką przewóz osób, na co wymagana jest licencja, której skarżący nie posiadali (analogicznie przyjął NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 202/09). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela. Nie ma więc racji kasator twierdząc, iż użyte w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. pojęcie taksometru obejmuje tylko takie urządzenie, które odpowiada "definicji legalnej tego urządzenia". Stosując wykładnię celowościową przyjąć należy, że pod pojęciem "taksometr" użytym w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. należy rozumieć takie urządzenie techniczne, które służy obliczeniu według ustalonej taryfy należności za przejazd. Jednocześnie nie można podzielić stanowiska kasatora, że delikt określony przez art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. obejmuje jedynie zachowanie przedsiębiorcy obejmujące równoczesne umieszczenie i używanie taksometru w pojeździe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że zakazuje on zarówno umieszczania, jak i używania w pojeździe wspomnianego urządzenia. Na takie znaczenie dekodowanej normy wskazuje wykładnia celowościowa, zgodnie z którą sensem zakazów ustanowionych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest wyeliminowanie możliwości umieszczania w pojazdach wykonujących przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym wszelkich elementów właściwych dla taksówek. Do takich można zaś zaliczyć właśnie taksometr.

41 Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 11 u.t.d. trzeba zwrócić uwagę, że jest on wadliwie skonstruowany. Treść jego uzasadnienia wskazuje, że w istocie nie zmierza on ani do podważenia wyników przeprowadzonej przez Sąd I instancji wykładni przywołanego przepisu, ani jego subsumcji pod ustalony stan faktyczny, a jedynie do zakwestionowania prawidłowości przeprowadzonego w sprawie na etapie administracyjnym postępowania dowodowego. Z tego powodu może on być rozpatrywany jedynie przy ocenie zarzutów procesowych i łącznie z nimi. Nie odnosi się on bowiem do naruszenia prawa materialnego.

42 Przechodząc do oceny zarzutów procesowych, należy w pierwszej kolejności wskazać, że część z nich jest wadliwie skonstruowana. Mowa tu o zarzucie naruszenia art. 1 § 1 p.u.s.a. i 3 § 2 p.p.s.a. Kasator nie wskazuje bowiem, w jaki sposób Sąd I instancji złamał ich dyspozycję. Tak samo ocenić należy zarzut odnoszący się do naruszenia art. 141 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie wskazał jednostki redakcyjnej tego przepisu, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny miałby naruszyć.

43 Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że pierwsze dwa z nich zmierzają w istocie do podważenia prawidłowości dokonanych przez organ administracji ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności wykonywania w imieniu skarżącej okazjonalnego przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż dziewięciu osób łącznie z kierowcą. Okoliczność ta została ustalona na podstawie prawidłowo przeprowadzonej przez funkcjonariuszy WITD kontroli, w tym przesłuchania świadka (kierowcy), który przyznał, że wykonuje takie przewozy na rzecz skarżącej spółki. Znajduje to potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy protokole kontroli. Organ wziął także pod uwagę fakt, że skarżąca spółka posiada licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Wprawdzie – jak podnosi kasator – organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w sprawie nie przesłuchały w charakterze świadka osoby, która miała być przewożona kontrolowanym pojazdem, ale biorąc pod uwagę reguły postępowania dowodowego wynikające z k.p.a., nie miały takiego obowiązku. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do przeprowadzania wszystkich możliwych dowodów, ale – stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. – jedynie takich, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Jednocześnie – zgodnie z art. 80 k.p.a. – organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z zestawienia treści dwóch przywołanych przepisów k.p.a. można więc wyprowadzić wniosek, że przeprowadzenie określonego dowodu nie jest niezbędne, jeśli w zgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenie organu okoliczność, na którą dany dowód miałby zostać przeprowadzony, została już dostatecznie wykazana za pomocą innych dowodów. Z takim stanem rzeczy mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zupełnie nieuzasadniony jest więc pogląd kasatora, że ustalenie wykonywania transportu okazjonalnego osób byłoby możliwe tylko wtedy, gdyby w czasie kontroli w pojeździe był pasażer, przesłuchany następnie w charakterze świadka. Zgromadzone dowody są wystarczające dla wykazania, że skarżąca spółka, której celem jest wykonywanie transportu drogowego, transport ten wykonywała. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanych naruszeń prawa procesowego.

44 Natomiast trzeci z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania odnosi się do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. przez jego błędną wykładnię i stanowi w istocie powtórzenie zarzutu pierwszego wskazanego w ramach podstawy przewidzianej przez art. 174 pkt 1 p.p.s.a., do którego Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się w poprzedniej części niniejszego uzasadnienia.

45 Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.