Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2015 r., II GSK 2122/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2015 r., II GSK 2122/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 927/13 w sprawie ze skargi Gminy D. na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz Gminy D. 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uchylił zaskarżoną przez gminę D. decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r., w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. Określił, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania.

3 Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

4 na podstawie umowy z dnia 17 sierpnia 2010 r. zawartej między Zarządem Województwa Dolnośląskiego jako Instytucją Zarządzającą RPO WD a Gminą D. o dofinansowanie projektu "Przebudowa i rozbudowa oczyszczalni ścieków (etap I) w miejscowości M., gm. D.", przyznano Gminie dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 4.450.888,72 zł, stanowiącej nie więcej niż 30,37% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu w wysokości 14.655.544,02 zł. Aneksem z 10 maja 2011 r. obniżono dofinansowanie do kwoty nieprzekraczającej 4 406 094,43 zł, co stanowiło nie więcej niż 30,37% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych. Umowa ta zobowiązywała Gminę do stosowania przepisów o zamówieniach publicznych zaś po stronie Instytucji Zarządzającej przewidywała prawo ustalenia i nałożenia korekty finansowej przewidzianej w "Taryfikatorze korekt finansowych".

5 W wyniku kontroli dokumentów po zakończeniu rzeczowo – finansowej realizacji projektu stwierdzono naruszenia w zakresie wydatków poniesionych w wyniku zamówień przeprowadzonych w trybie ustawowym (w trybie przetargu nieograniczonego). Organ uznał, że w ramach zamówień publicznych "Budowa i przebudowa oczyszczalni ścieków w miejscowości M., gm. D. (...) Etap I" oraz "Usługa polegająca na kompleksowym pełnieniu nadzoru inwestorskiego w imieniu i na rzecz zamawiającego nad inwestycją "Budowa i przebudowa oczyszczalni ścieków w miejscowości M., gm. D. (...) Etap I", wskutek ujęcia w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ) i w załącznikach do niej postanowień dotyczących możliwości powierzenia wykonania przedmiotu zamówienia podwykonawcom i określenia wielkości procentowej takiego przekazania, zamawiający zastosował dyskryminujące warunki postępowań i kryteria oceny ofert.

6 Ustalenia te stały się podstawą nałożenia korekty finansowej w wysokości 5% wydatków kwalifikowanych poniesionych przez Gminę w związku z realizacją umowy z dnia 31 lipca 2008 i 5% wydatków kwalifikowanych poniesionych w wyniku realizacji umowy z 28 kwietnia 2008 r.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 613/12 uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, że naruszyły one przepisy prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 i 5 ustawy Prawo zamówień publicznych, poprzez niedokonanie oceny ogłoszenia o udzielenie zamówienia publicznego oraz postanowień zawartych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ) według stanu prawnego obowiązującego w dacie ogłoszenia obu przetargów oraz w terminach zawarcia umów przez Gminę D. z wykonawcami, tj. przed 24 października 2008 r. Sąd podkreślił ponadto konieczność wykazania w trakcie ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego nowych, nieznanych organom w trakcie kontroli przedmiotowego projektu w czasie postępowania konkursowego w efekcie którego Gmina D. otrzymała dofinansowanie okoliczności, które spowodowały wskazanie uchybień w zakresie postępowania dotyczącego zamówień publicznych dopiero na etapie kolejnej kontroli projektu w 2010 r.

8 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. określono obowiązek zwrotu przez beneficjenta kwoty 220.269, 98 zł otrzymanego w ramach dofinansowania dla projektu "Przebudowa i rozbudowa oczyszczalni ścieków (etap I) w miejscowości M., gm. D.".

9 Zarząd Województwa Dolnośląskiego, objętą skargą decyzją z dnia [...] października 2013 r., utrzymała w mocy tą decyzję wskazując w uzasadnieniu na ustalenia kontroli postępowań dotyczących budowy i przebudowy oczyszczalni ścieków w miejscowości M. oraz usług pełnienia kompleksowego nadzoru inwestorskiego w imieniu i na rzecz zamawiającego nad inwestycją, w wyniku których doszło do naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych i w konsekwencji § 12 umowy o dofinansowanie, polegające na ograniczeniu podwykonawstwa w sposób mogący ograniczyć konkurencyjność postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W ocenie organu istniało prawdopodobieństwo, że sposób postępowania spowodował, że część wykonawców, którzy byliby zainteresowani wykonaniem przedmiotowego zamówienia, zrezygnowała z udziału, gdyż zamierzali powierzyć do wykonania podwykonawcom większą część zamówienia, niż przewidział to zamawiający. Wskazał, że w przypadku robót budowlanych, gdzie za normę przyjmuje się korzystanie przez generalnych wykonawców z podwykonawców, często wyspecjalizowanych w określonych dziedzinach, co do zasady ograniczenie podwykonawstwa należy uznać za naruszające dyspozycję art. 36 ust. 5 ustawy Prawo zamówień publicznych.

10 Sąd I instancji uchylając obie decyzje Zarządu Województwa Dolnośląskiego wskazał w pierwszej kolejności na okoliczność związania zarówno organu jak i Sądu rozpoznającego tą sprawę motywami zawartymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 6 marca 2013 r., którym uchylono poprzednie decyzje Zarządu Województwa Dolnośląskiego w tej sprawie. W ocenie Sądu I instancji organ nie wskazał, zgodnie z wytycznymi zawartymi w przywołanym wyroku, jakie nowe, nieznane wcześniej okoliczności uzasadniałyby zmianę stanowiska w stosunku do oceny projektu w trakcie przeprowadzonego konkursu. Organ wyjaśnił jedynie, że instytucja zarządzająca miała prawo, w trakcie realizacji projektu, przeprowadzać jego kontrole - dokumentów lub miejsca związanych z projektem. Sąd I instancji uznał, że wykonanie tego zalecenia poprzedniego wyroku miało znaczenie z uwagi na okoliczności, że Beneficjent przystąpił do konkursu i podpisał umowę po wykonaniu projektu. Umowa o dofinansowanie została podpisana w dniu 17 sierpnia 2010 r., wysokość dofinansowania zmieniono aneksem do umowy z dnia 10 maja 2011 r. Instytucja zarządzająca przekazała beneficjentowi refundacje na podstawie dwóch wniosków o płatność: w dniu 23 grudnia 2010 r. i w dniu 19 października 2011. Natomiast procedury przetargowe, w których wykazano nieprawidłowości skutkujące naliczeniem korekty finansowej zostały wszczęte: 10 czerwca 2008 r., 20 marca 2008 r. Taki stan sprawy pozwała w ocenie Sądu I instancji na przyjęcie, że pełna dokumentacja dotycząca realizacji dofinansowanego projektu była lub mogła być udostępniona w trakcie konkursu o jego dofinansowanie.

11 Sąd I instancji wskazał ponadto, że ocena legalności zaskarżonej decyzji sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy w kontekście art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), organ mógł w jednej decyzji ustalić i nałożyć korektę finansową, o której mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. UE L 2006.210.25) i jednocześnie mógł orzec, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), o zwrocie środków przekazanych na realizację programów i projektów lub zadań. Wskazując na różnicę pomiędzy art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Sąd I instancji powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r. o sygnaturze akt II GSK 1777/12, zgodnie z którym organ administracji publicznej powinien wydać osobne decyzje, o ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej oraz o zwrocie środków przekazanych na realizację projektów, programów lub zadań.

12 Sąd I instancji przywołując treść art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, powiązanego z art. 207 ustawy o finansach publicznych, stwierdził, że naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur określonych w umowie o dofinansowanie projektu, odnoszących się w szczególności do zamówień publicznych. Odrębną kwestię stanowi ustalenie i nałożenie korekt finansowych, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Sąd wskazał, że powołana ustawa nie wskazuje trybu, w jakim ma być zrealizowane zadanie instytucji zarządzającej opisane w punkcie 15a. Użyty w nim zwrot "nakładanie korekt finansowych" wskazuje na kompetencje o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta. Także według normy z art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006, stanowiącego materialnoprawną podstawę do ustalania i nakładania korekt finansowych, kompetencje do dokonywania tych korekt mają charakter władczy, na co wskazuje zwrotu "dokonuje korekt finansowych" w przypadku nieprawidłowości stwierdzonych w operacjach lub programach operacyjnych.

13 Taki stan prawny nie budził wątpliwości Sądu I instancji, co do tego, że w sprawie ustalenia i nałożenia na stronę korekty finansowej powinna być wydana odrębna decyzja administracyjna wobec przysługującego organowi uprawnienia do władczego rozstrzygnięcia na podstawie powszechnie obowiązującego prawa.

14 W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134, art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

15 Zarząd Województwa Dolnośląskiego skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

16 I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

17 a) art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, bez jednoczesnego wskazania przepisów postępowania, których naruszeń dopuściły się organy w niniejszej sprawie; Sąd nie wyjaśnił zasadności swojego stanowiska w zakresie konieczności wydania przez organy w niniejszej sprawie dwóch odrębnych decyzji: o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006) i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 207 ustawy o finansach publicznych); Sąd nie dokonał także oceny, czy organ przed podjęciem zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu części środków na finansowanie powinien wydać decyzję administracyjną w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej czy też powinien to uczynić jednocześnie; Sąd niewłaściwie przyjął, że w przedmiotowej sprawie występują dwie odrębne sprawy administracyjne załatwiane w drodze dwóch odrębnych decyzji administracyjnych, podczas gdy prawidłowa analiza materialnoprawnych podstaw wydanej decyzji prowadzi do wniosku, że przedmiotem postępowania jest jedna sprawa administracyjna rozpoznawana na podstawie wszystkich powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów;

18 b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, uniemożliwiając polemikę z treścią wyroku i kontrolę kasacyjną poprzez:

19 - sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenia dopuściły się organy w niniejszej sprawie,

20 - niewyjaśnienie w jaki sposób naruszenie przepisów postępowania ma wpływ na wynik sprawy oraz lakoniczne, a tym samym niewystarczające wskazania co do dalszego postępowania przez organ, które nie są konkretne ani precyzyjne poprzez sformułowanie "Wskazane uchybienia natury proceduralnej, polegające na wydaniu jednej, wspólnej decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową oraz orzekającej o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań i przy braku rozważenia i wskazania, czy w sprawie zaistniały (bądź nie zaistniały) przesłanki przemawiające za obniżeniem maksymalnych stawek wskaźnika nałożonych korekt, a także w związku z faktem, że sprawa wraca do stadium postępowania wstępnego przez Instytucją Zarządzającą i podlegać będzie ponownemu rozpoznaniu w dwu instancyjnym trybie administracyjnym (...)";

21 - błędnym uznaniu, że organ rozpoznając ponownie sprawę nie zastosował się do zaleceń i wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. w wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 115/14;

22 II. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

23 a) art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez nietrafne przyjęcie, że organy prowadzące postępowanie powinny wydać osobne decyzje o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006) i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 207 ustawy o finansach publicznych);

24 b) art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, poprzez błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, że przepis ten daje organowi podstawę do wydania odrębnej, samodzielnie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej o "ustaleniu i nałożeniu korekty" w sytuacji, gdy decyzja ta samodzielnie jest niewykonalna w sposób trwały.

25 Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

26 Gmina D. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

27 Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje:

28 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

29 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

30 Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

31 Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

32 W niniejszej skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wypływ na wynik sprawy, jak i naruszenie prawa materialnego. Zasadne okazały się być zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez nietrafne przyjęcie, że organy prowadzące postępowanie powinny wydać osobne decyzje o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006) i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 207 ustawy o finansach publicznych) oraz art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, poprzez błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, że przepis ten daje organowi podstawę do wydania odrębnej, samodzielnie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej o "ustaleniu i nałożeniu korekty" w sytuacji, gdy decyzja ta samodzielnie jest niewykonalna w sposób trwały.

33 Podkreślić należy, iż kwestia ta była przedmiotem rozbieżnych poglądów artykułowanych w orzecznictwie sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 187 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podjął uchwałę (7) z dnia 27 października 2014 r. (sygn. akt II GPS 2/14), w której stwierdził, iż: "Ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), nie wymaga wydania decyzji administracyjnej." W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "za poglądem o braku podstaw prawnych do wydania decyzji o korekcie finansowej przemawia brak argumentów o charakterze aksjologicznym, np. sprawnego działania administracji publicznej, czy ochrony beneficjenta, jak i skutki w postaci pozbawienia treści normatywnej art. 207 ust. 8 i 9 u.f.p., tj. regulacji dotyczącej wezwania do dobrowolnego zwrotu dofinansowania, a także unormowania stanowiącego podstawę prawną do wydania decyzji o zwrocie płatności. W konkluzji tych rozważań należałoby przyjąć, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. (...) można dodać, że stosownie do tego na jakim etapie realizacji umowy stwierdzono nieprawidłowości, zwrot środków przeznaczonych na dofinansowanie uregulowany w art. 207 ust. 1, 2, 8 i 9 u.f.p. może mieć dwie formy: zwrotu określonej, wypłaconej już kwoty dofinansowania i pomniejszenia kolejnej płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi (art. 207 ust. 2 u.f.p.). Odpowiednio do tego poprzedzające wydanie decyzji o zwrocie wezwanie, o którym mowa w art. 207 ust. 8 tej ustawy może również polegać na wezwaniu do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności. Tak rozumiany zwrot obejmuje zarówno zobowiązanie beneficjenta do <> środków już pobranych, jak i pozbawienie go prawa do środków jeszcze niewypłaconych, określonych w umowie o dofinansowanie. Pozwala to stwierdzić, że przepisy art. 207 u.f.p. mogą znaleźć zastosowanie we wszystkich przypadkach, w których dokonuje się korekt przewidzianych w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. niezależnie od tego, na jakim etapie dofinansowania projektu tej korekty dokonano." Wobec tego uznać należy, że wyrok Sądu I instancji pomimo błędnego uzasadnienia w omówionym zakresie, a więc błędnej wykładni art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, co do zasady odpowiada prawu.

34 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił natomiast zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, uniemożliwiając polemikę z treścią wyroku i kontrolę kasacyjną poprzez: a) sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenia dopuściły się organy w niniejszej sprawie, 2) niewyjaśnienie w jaki sposób naruszenie przepisów postępowania ma wpływ na wynik sprawy oraz lakoniczne, a tym samym niewystarczające wskazania co do dalszego postępowania przez organ, które nie są konkretne ani precyzyjne poprzez sformułowanie "Wskazane uchybienia natury proceduralnej, polegające na wydaniu jednej, wspólnej decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową oraz orzekającej o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań i przy braku rozważenia i wskazania, czy w sprawie zaistniały (bądź nie zaistniały) przesłanki przemawiające za obniżeniem maksymalnych stawek wskaźnika nałożonych korekt, a także w związku z faktem, że sprawa wraca do stadium postępowania wstępnego przez Instytucją Zarządzającą i podlegać będzie ponownemu rozpoznaniu w dwu instancyjnym trybie administracyjnym (...)", 3) błędnym uznaniu, że organ rozpoznając ponownie sprawę nie zastosował się do zaleceń i wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. w wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 115/14.

35 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył w tej sprawie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. W treści art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca wskazał jakie elementy musi zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, a są nimi: "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu i instancji nie narusza tego przepisu, ponieważ zawiera, skonstruowane w sposób poprawny, wskazane w treści tego przepisu elementy. Wbrew twierdzeniom kasatora Sąd I instancji nie naruszył także art. 153 p.p.s.a., który stanowi, iż: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia." Związanie oceną prawną obejmuje również wskazania co do dalszego postępowania. Jak podnosi się w doktrynie i judykaturze w sytuacji, kiedy Sąd stwierdza istotne uchybienia w postępowaniu dowodowym, uniemożliwiające mu rozstrzygnięcie finalne, uchyla zaskarżony akt i przekazuje sprawę organowi administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia. W takiej sytuacji organ jest związany wskazaniem Sądu co do uzupełnienia postępowania. Uzasadnia się to tym, że niezastosowanie się do nich prowadzi z reguły do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to stwarza możliwość ponownego skutecznego zaskarżenia aktu lub czynności do Sądu. Podkreśla się jednak, że jeśli uzupełnione postępowanie wskazuje jednak na zasadność poprzedniej decyzji co jej treści, nic nie stoi na przeszkodzie wydaniu identycznego - z poprzednim – rozstrzygnięcia, z odpowiednim, oczywiście pogłębionym uzasadnieniem (por.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s 329 i cytowane tam orzecznictwo sądowe). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż rację ma Sąd I instancji, iż organ administracji w tej sprawie ponownie ją rozpatrując, po wydaniu wyroku przez WSA we W. z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 613/12, nie zastosował się do wiążących go wskazań co do dalszego postępowania, a mianowicie w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia: "...nie wskazał, jak orzekł Sąd, jakie nowe okoliczności, nieznane wcześniej, uzasadniałyby zmianę stanowiska w porównaniu do oceny projektu w trakcie przeprowadzonego konkursu. Stanowisko organu zawarte w decyzji nie odpowiada na to pytanie. Wyjaśnia jedynie z czym zgadzał się Sąd, że instytucja zarządzająca ma prawo przeprowadzać kontrole w trakcie realizacji projektu, w trakcie kontroli projektu na dokumentach lub miejscu realizacji. Wykonanie tego zalecenia Sądu ma tym bardziej znaczenie, gdyż trzeba zwrócić uwagę, że Beneficjent przystąpił do konkursu i podpisał umowę po wykonaniu projektu, należy podkreślić ,że umowa o dofinansowanie została podpisana w dniu 17 sierpnia 2010 r., zmieniono wysokość dofinansowania aneksem do umowy z dnia 10 maja 2011 r. Instytucja zarządzająca przekazała beneficjentowi refundacje na podstawie dwóch wniosków o płatność: w dniu 23 grudnia 2010 r. i w dniu 19 października 2011. Natomiast procedury przetargowe, w których wykazano nieprawidłowości skutkujące naliczeniem korekty finansowej zostały wszczęte: 10 czerwca 2008 r., 20 marca 2008 r. Z tego powodu przyjąć należy, że pełna dokumentacja dotycząca realizacji dofinansowanego projektu była lub potencjalnie mogła być udostępniona w trakcie konkursu o jego dofinansowanie." (s. 11 uzasadnienia zaskarżonego tu wyroku WSA). Podkreślić także należy, iż organ nie wniósł skargi kasacyjnej od wyroku WSA we W. z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 613/12, a zatem nie kwestionował także wskazań Sądu co do dalszego postępowania zamieszczonych w uzasadnieniu tego wyroku. Rację ma Sąd I instancji podkreślając stanowczo w zaskarżonym tu wyroku, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekają ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

36 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a.