Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2015 r., II GSK 2115/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2015 r., II GSK 2115/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 371/13 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 10 maja 2013

3 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 371/13, oddalił skargę A. K. na decyzję

4 Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr

5 [...]. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po

6 drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

7 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że

8 w dniu [...] r. o godzinie [...] pojazd specjalny marki M. -

9 B. o numerze rejestracyjnym [...] o dopuszczalnej masie całkowitej równej

10 [...] kg, poruszał się po drodze krajowej nr [..] na odcinku W. - G. bez

11 uiszczenia wymaganej opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21

12 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze

13 zm.). Naruszenie to zostało ustalone w oparciu o zapis ewidencyjny ER nr

14 [...], zarejestrowany przez bramownicę kontrolną ni

15 [...]

16 Wobec powyższego Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia

17 [...] r., nałożył na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie przejazdu bez

18 uiszczenia opłaty elektronicznej. Wskazał zarazem, że w dniu [...] r.

19 pojazdem tym kierował A. K. i wszczął postępowanie administracyjne w tej

20 sprawie. Na podstawie zapisu ewidencyjnego [...], dokumentacji fotograficznej,

21 oświadczenia właściciela pojazdu z dnia [...]r., w którym wskazano

22 kierującego i pismo K. T. S. Sp. z o.o., które wpłynęło [...]r., organ stwierdził, że skarżący wykonując przejazd po drodze krajowej nr [...] w

23 dniu [...] r. był obowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której

24 mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

25 Skarżący wskazał, że nie wniósł opłaty elektronicznej z powodu błędnej

26 informacji dotyczącej samochodów specjalnych uzyskanej na infolinii v..

27 Ponadto zwrócił się z wnioskiem o wstrzymanie rygoru natychmiastowej

28 wykonalności ww. decyzji.

29 Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy organ

30 utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie uznając, że skoro kontrolowany

31 pojazd samochodowy we wskazanym dniu poruszał się po drodze, na której pobiera

32 się opłatę elektroniczną oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej i za

33 kontrolowany w trybie stacjonarnym przejazd nie została uiszczona opłata o której

34 mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, to okoliczności

35 podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia

36 postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za

37 wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

38 Zdaniem organu, ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od nałożenia

39 kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 ustawy o

40 drogach publicznych w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej, ponieważ

41 przepisy tej ustawy nie przewidują wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej w

42 rozpatrywanej sprawie, a więc jakiekolwiek fakty wskazujące na przyczyny

43 nieuiszczenia opłaty elektronicznej nie mają wpływu na treść decyzji

44 administracyjnej. Brak wiedzy skarżącego w zakresie obowiązującej w Polsce

45 kategorii dróg publicznych bądź pojazdów objętych obowiązkiem uiszczenia opłaty

46 elektronicznej nie może być usprawiedliwieniem dla naruszenia przepisów prawa

47 powszechnie obowiązującego.

48 Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu

49 Administracyjnego w W.. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania

50 sądowego według norm przepisanych, uchylenie decyzji organu I i II instancji w

51 całości, ewentualnie o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu

52 Drogowego z dnia [...] r. i przekazanie sprawy do ponownego

53 rozpoznania. Zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przy wydawaniu

54 zaskarżonej decyzji, w szczególności art. 13k ust. 1 pkt 1, który stanowi, iż za

55 przejazd po drodze krajowej za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia

56 tej opłaty, kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1

57 pkt 3 - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3000 zł; poprzez błędną jego

58 wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, czego skutkiem jest

59 podwójne nałożenie kary pieniężnej, za ten sam odcinek drogi, kolejną decyzją

60 Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr

61 [...]; . przepisów postępowania administracyjnego

62 przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art.

63 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zebrania i w

64 sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego dostępnego materiału dowodowego,

65 stronnicze prowadzenie postępowania przez organy obu instancji, w szczególności

66 poprzez niezweryfikowanie przez organ II instancji informacji uzyskanych od K.

67 T. S. Sp. z o.o., dotyczących przejazdu za dany dzień i ograniczenie

68 się do zgromadzonego materiału dowodowego w I instancji.

69 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc

70 o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe

71 stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

72 Sąd I instancji, podając jako podstawę prawną art. 151 ustawy z dnia 30

73 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst

74 jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a"), oddalił

75 skargę.

76 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że stan faktyczny w sprawie

77 nie budzi wątpliwości. Z uwagi na to, że odpowiedzialność administracyjna jest

78 odpowiedzialnością obiektywną, nie zależy od winy strony, wymierzenie kierującemu

79 kary pieniężnej w wysokości 3000 zł na podstawie art. 13 k ust. 1 pkt 1 ustawy o

80 drogach publicznych uzasadniała powyższa podstawa prawna. Chociaż Sąd podzielił

81 poglądy skarżącego, że za przejazd po tej samej drodze krajowej, niezależnie od

82 ilości tzw. bramownic w sytuacji nieuiszczenia opłaty elektronicznej, powinna być

83 nałożona jedna kara pieniężna, to zarejestrowany przejazd skarżącego w dniu [...] r. o godz. [...] był pierwszym przejazdem tego dnia na odcinku

84 W. - G.. Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że brak jest podstaw do

85 podważenia zaskarżonej decyzji albowiem kara pieniężna została nałożona na

86 stronę jako kierującego pojazdem zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

87 W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i

88 przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów

89 postępowania. Wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.,

90 naruszenie: a) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji

91 niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o

92 drogach publicznych w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP; b) przepisów

93 postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art.

94 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.; c) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny

95 wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a.

96 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że obowiązek

97 uiszczania opłaty ciąży na osobie "korzystającej z dróg publicznych", natomiast karę

98 za poruszanie się po drogach krajowych, na których pobierana jest opłata, nakłada

99 się na kierującego. Tym samym niezrozumiałe jest sankcjonowanie

100 odpowiedzialności administracyjnej kierowcy, w sytuacji gdy wykonuje zadanie

101 przewozowe na rzecz i polecenie swego pracodawcy, w przekonaniu, iż w żadnym

102 przypadku nie łamie przepisów obowiązującego prawa. Konstrukcja prawna nakłada

103 obowiązek uiszczenia opłaty na przedsiębiorcę, a ryzyko kary administracyjnej

104 obarcza kierowcę. Prowadzi to do nadużywania prawa, gdyż tym sposobem kierowca

105 ponosi odpowiedzialność administracyjną za zaniechanie pracodawcy.

106 Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, skarżący podkreślił,

107 że nieuzasadnione jest wielokrotne naliczanie opłat za liczbę mijanych bramownic,

108 jak i liczbę przebytych odcinków dróg. Jednakże, wiele spraw administracyjnych

109 dotyczących tego samego odcinka drogi oraz konkretnego dnia zostało

110 zakończonych przez organ administracji publicznej decyzją nakładającą karę

111 pieniężną. Obecnie część postępowań administracyjnych dotyczących tego samego

112 odcinka drogi oraz konkretnego dnia zostało zakończonych ostatecznymi decyzjami,

113 bądź postanowieniami, pozostałe zostały zaskarżone. W tej sytuacji jedynie

114 zgromadzenie dokładnego wykazu wszystkich postępowań administracyjnych

115 dotyczących nieuiszczenia przez skarżącego opłaty elektronicznej, pozwoliłoby na

116 prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie.

117 Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę

118 kasacyjną.

119 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

120 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej

121 zarzuty są uzasadnione. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa

122 materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2

123 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1

124 u.d.p. i nałożenie kary administracyjnej w kwocie 3000 zł na inną osobę niż ta, która

125 była obowiązana ustawowo do uiszczenia stosownej opłaty. Odpowiedzialność

126 administracyjna w postaci obowiązku ponoszenia kary za delikt administracyjny (w

127 tym przypadku za przejazd po drodze, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez

128 uiszczenia tej opłaty) ma z reguły charakter osobisty, dotyczy tego, kto popełnia ten

129 delikt. Należy podkreślić, że deliktem jest przejazd po płatnej drodze bez uiszczenia

130 opłaty, nie zaś samo nieuiszczenie opłaty. Według tej reguły ustawodawca nakłada

131 obowiązek ponoszenia kary na kierującego pojazdem (art. 13k ust. 1 i ust. 2 ustawy) i

132 tej regulacji nie można uznać za sprzeczną z art. 2 Konstytucji RP. Zasadne są

133 natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez niewyjaśnienie

134 wszystkich istotnych okoliczności dotyczących przejazdu, za który została

135 wymierzona kara pieniężna, w szczególności w kontekście podnoszonego przez

136 skarżącego faktu wykonywania innych jeszcze przejazdów w tym samym dniu po tej

137 samej drodze i przez tego samego kierowcę.

138 Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 10

139 września 2014 r., sygn. P 36/13 umarzającym postępowanie wszczęte pytaniem

140 prawnym, czy art. 13 k ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest zgodny z art. 2

141 Konstytucji RP, przychylił się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w W. z

142 dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2701/12, że prokonstytucyjna wykładnia

143 tego przepisu nie dopuszcza możliwości kumulacji kar pieniężnych za jeden czyn

144 polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia opłaty

145 elektronicznej w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym

146 odcinku, które zarejestrowały brak opłaty.

147 Takie stanowisko zajął również NSA m.in. w wyroku z dnia 27 listopada 2014

148 r., sygn. akt II GSK 1588/13. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym

149 w tej sprawie jest również zdania, że przez przejazd w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.p.

150 nie można rozumieć przejazdu pod jedną tzw. bramownicą rejestrującą. Liczba

151 przejazdów bez uiszczenia opłaty nie może być więc określana liczbą rejestracji

152 przejazdu przez kolejne bramownice. Za przejazd dla potrzeb stosowania art. 13k

153 ust. 1 u.d.p. należy traktować jedno działanie tego samego kierującego, polegające

154 na poruszaniu się określonym pojazdem po drodze płatnej, integralne pod względem

155 czasu i miejsca (wykonywane nieprzerwanie, na tej samej drodze płatnej).

156 Organ nakładający karę pieniężną określił sporny przejazd wskazując jedynie

157 odcinek drogi płatnej, bramownicę, która zarejestrowała przejazd i czas tej rejestracji.

158 Nie ustalił natomiast tych wszystkich okoliczności faktycznych, które są niezbędne do

159 skontrolowania przez sąd prawidłowości zastosowania art. 13k ust. 1 u.d.p.

160 rozumianego w sposób wyżej przedstawiony przez NSA. Nie wyjaśnił więc przede

161 wszystkim skąd i dokąd przemieszczał się kierujący pojazdem i czy przejazd na tym

162 odcinku można uznać za jeden bądź kilka przejazdów w wymiarze czasowym. W

163 zaskarżonym wyroku Sąd I instancji tych uchybień organu nie dostrzegł i w

164 konsekwencji nie zakwestionował zastosowania przez organ art. 13k ust. 1 u.d.p.

165 W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zwrócił wprawdzie uwagę, że

166 incydent, będący podstawą ukarania w rozpoznawanej sprawie, był jednym z

167 kilkudziesięciu (53) naruszeń przepisów dotyczących opłat elektronicznych

168 popełnionych przez skarżącego, a następnie stwierdził, że incydent ten dotyczył

169 przejazdu pod pierwszą bramownicą, jednak zarówno z akt administracyjnych, jak i z

170 uzasadnienia wyroku nie wynika, w jaki sposób Sąd I instancji doszedł do tych

171 wniosków. Dlatego zarzuty naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c)

172 p.p.s.a. są uzasadnione.

173 Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd administracyjny na podstawie

174 art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd

175 orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust.

176 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w

177 sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa

178 kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz.

179 461).