Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2015 r., II GSK 2112/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2015 r., II GSK 2112/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 368/13 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 10 maja 2013 r.,

3 sygn. akt VI SA/Wa 368/13 oddalił skargę A. K. na decyzję G.

4 I. T. D. z dnia [...] r., w przedmiocie

5 nałożenia kary pieniężnej.

6 Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu

7 [...] r. o godzinie [...] pojazd specjalny marki M. - B. o

8 numerze rejestracyjnym[...] o dopuszczalnej masie całkowitej równej [...] kg, poruszał się po drodze krajowej nr [...] na odcinku W. - G. bez

9 uiszczenia wymaganej opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21

10 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze

11 zm.). Naruszenie to zostało ustalone w oparciu o zapis ewidencyjny [...] nr

12 [...] zarejestrowany przez bramownicę kontrolną ni

13 [...] ).

14 Wobec powyższego Główny Inspektor T. D., decyzją z dnia [...] r. nr [...], nałożył na skarżącego karę

15 pieniężną za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Wskazał

16 zarazem, że w dniu[...] r. pojazdem tym kierował A. K. i wszczął

17 postępowanie administracyjne w tej sprawie. Na podstawie zapisu ewidencyjnego

18 [...] , dokumentacji fotograficznej, oświadczenia właściciela pojazdu z dnia [...] r., w którym wskazano kierującego i pisma K. T.

19 S. Sp. z o.o., które wpłynęło [...]r., organ stwierdził, że skarżący

20 wykonując przejazd po drodze krajowej nr [...] w dniu [...]r. był obowiązany

21 do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia

22 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

23 Skarżący wskazał, że nie wniósł opłaty elektronicznej z powodu błędnej informacji

24 dotyczącej samochodów specjalnych uzyskanej na infolinii v. . Ponadto zwrócił

25 się z wnioskiem o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności ww. decyzji.

26 Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 5 ust. 1, art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13k ust. 1

27 pkt 1 ustawy o drogach publicznych organ administracji utrzymał w mocy

28 kwestionowane rozstrzygnięcie. Zdaniem organu II instancji, skoro kontrolowany

29 pojazd samochodowy we wskazanym dniu poruszał się po drodze, na której pobiera

30 się opłatę elektroniczną i za kontrolowany w trybie stacjonarnym przejazd nie została

31 uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych,

32 to okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do

33 umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej

34 za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty

35 elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od nałożenia

36 kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 ustawy o

37 drogach publicznych w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej, ponieważ

38 przepisy tej ustawy nie przewidują wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej w

39 rozpatrywanej sprawie, a więc jakiekolwiek fakty wskazujące na przyczyny

40 nieuiszczenia opłaty elektronicznej nie mają wpływu na treść decyzji

41 administracyjnej. Brak wiedzy skarżącego w zakresie obowiązującej w Polsce

42 kategorii dróg publicznych bądź pojazdów objętych obowiązkiem uiszczenia opłaty

43 elektronicznej nie może być usprawiedliwieniem dla naruszenia przepisów prawa

44 powszechnie obowiązującego.

45 Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu

46 Administracyjnego w W., wniósł o zasądzenie kosztów postępowania

47 sądowego według norm przepisanych, uchylenie decyzji organu I i II instancji w

48 całości, ewentualnie o uchylenie decyzji G. I. T.

49 D. z dnia [...]r. i przekazanie sprawy do ponownego

50 rozpoznania. W skardze zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przy

51 wydawaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności art. 13k ust. 1 pkt 1, który stanowi,

52 iż za przejazd po drodze krajowej za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez

53 uiszczenia tej opłaty, kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art.

54 13 ust. 1 pkt 3 - wymierza się karę pieniężną w wysokości [...] zł; poprzez błędną

55 jego wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, czego skutkiem jest

56 podwójne nałożenie kary pieniężnej, za ten sam odcinek drogi, kolejną decyzją

57 G. I. T. D. z dnia [...] r., nr

58 [...] ; 2. przepisów postępowania administracyjnego

59 przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art.

60 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zebrania i w

61 sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego dostępnego materiału dowodowego,

62 stronnicze prowadzenie postępowania przez organy obu instancji, w szczególności

63 poprzez niezweryfikowanie przez organ II instancji informacji uzyskanych od K.

64 T. S. Sp. z o.o., dotyczących przejazdu za dany dzień i ograniczenie

65 się do zgromadzonego materiału dowodowego w I instancji.

66 W odpowiedzi na skargę G. I. T. D., wnosząc o

67 odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe

68 stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

69 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., podając jako podstawę

70 prawną art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed

71 sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej

72 powoływana jako " p.p.s.a."), oddalił skargę.

73 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że ustawodawca nie

74 przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej

75 za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p., w przypadku

76 nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Niewątpliwie obowiązek posiadania urządzenia

77 do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, stąd

78 też inspektor, stwierdzając brak urządzenia do poboru opłat, zobligowany był do

79 nałożenia kary pieniężnej. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie podmiotem

80 odpowiedzialnym za przejazd pojazdem bez uiszczenia opłaty elektronicznej był

81 kierujący pojazdem - skarżący.

82 W ocenie Sądu I instancji, kara pieniężna winna być nakładana za przejazd

83 bez uiszczenia opłaty po drodze krajowej lub jej odcinku (bez względu na długość

84 przejazdu, a nie za przejazd pomiędzy dwoma najbliższymi bramownicami), o

85 których mowa w załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22

86 marca 2011 r. W § 4 tego rozporządzenia ustawodawca określił bowiem jedynie

87 najkrótszy odcinek drogi krajowej lub jej odcinka, za jaki pobiera się opłatę

88 elektroniczną, a odcinka powyższego w żadnym razie nie należy utożsamiać z

89 przejazdem, gdyż za przejazd w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i

90 przepisów rozporządzenia uznany winien być odcinek drogi krajowej lub jej odcinka

91 od chwili wjazdu na drogę do chwili zjazdu z tej drogi niezależnie od ilości mijanych

92 po drodze skrzyżowań czy węzłów. Przy czym należy przyjąć, że jeżeli na jednym ze

93 skrzyżowań, czy węzłów drogowych nastąpi zjazd na inną płatną drogę publiczną to

94 mamy do czynienia z tym samym przejazdem.

95 Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił jednak, że ponieważ incydent

96 rozpatrywany w niniejszej sprawie dotyczy przejazdu pod pierwszą bramownicą, to

97 oznacza, iż organ prawidłowo nałożył na skarżącego karę za przejazd po drodze

98 krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, gdyż jak ustalono bezspornie w

99 niniejszej sprawie skarżący poruszał się po drodze płatnej pojazdem powyżej 3,5 t

100 bez urządzenia v. i w konsekwencji nie uiścił opłaty elektronicznej za przejazd

101 po drodze krajowej.

102 A. K. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego

103 uchylenie w całości i o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego

104 rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

105 Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa

106 materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2

107 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1

108 u.d.p. i nałożenie kary administracyjnej w kwocie [...] zł na inną osobę niż ta, która

109 była obowiązana ustawowo do uiszczenia stosownej opłaty, co narusza wynikającą z

110 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywateli do

111 państwa i stanowionego przez nie prawa.

112 Skarżący postawił również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które

113 mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1

114 lit. a) i c) p.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., nie będąc

115 związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł

116 poza ich granice i nie uchylił wszystkich decyzji G. I. T.

117 D., dotyczących przejazdów po tej samej drodze krajowej bez uiszczenia

118 wymaganej opłaty elektronicznej w tym samym dniu, przez tego samego kierowcę,

119 pomimo że zachodziły ku temu uzasadnione okoliczności, z uwagi na brak w

120 zgromadzonym materiale dowodowym pełnej dokumentacji dotyczącej dziennej

121 liczby popełnionych naruszeń, przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w

122 W. oparł swe rozstrzygnięcie wyłącznie na dokumentacji zgromadzonej

123 przez skarżącego, która to jest niepełna i nie przedstawia w sposób dostateczny

124 zaistniałego w sprawie stanu faktycznego.

125 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że obowiązek

126 uiszczania opłaty ciąży na osobie "korzystającej z dróg publicznych", natomiast karę

127 za poruszanie się po drogach krajowych, na których pobierana jest opłata, nakłada

128 się na kierującego. Tym samym niezrozumiałe jest sankcjonowanie

129 odpowiedzialności administracyjnej kierowcy, w sytuacji gdy wykonuje zadanie

130 przewozowe na rzecz i polecenie swego pracodawcy, w przekonaniu, iż w żadnym

131 przypadku nie łamie przepisów obowiązującego prawa. Konstrukcja prawna nakłada

132 obowiązek uiszczenia opłaty na przedsiębiorcę, a ryzyko kary administracyjnej

133 obarcza kierowcę. Prowadzi to do nadużywania prawa, gdyż tym sposobem kierowca

134 ponosi odpowiedzialność administracyjną za zaniechanie pracodawcy.

135 Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, skarżący podkreślił,

136 że nieuzasadnione jest wielokrotne naliczanie opłat za liczbę mijanych bramownic,

137 jak i liczbę przebytych odcinków dróg. Jednakże, wiele spraw administracyjnych

138 dotyczących tego samego odcinka drogi oraz konkretnego dnia zostało

139 zakończonych przez organ administracji publicznej decyzją nakładającą karę

140 pieniężną. Obecnie część postępowań administracyjnych dotyczących tego samego

141 odcinka drogi oraz konkretnego dnia zostało zakończonych ostatecznymi decyzjami,

142 bądź postanowieniami, pozostałe zostały zaskarżone. W tej sytuacji jedynie

143 zgromadzenie dokładnego wykazu wszystkich postępowań administracyjnych

144 dotyczących nieuiszczenia przez skarżącego opłaty elektronicznej, pozwoliłoby na

145 prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie.

146 Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę

147 kasacyjną.

148 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

149 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej

150 zarzuty są uzasadnione. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa

151 materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2

152 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1

153 u.d.p. i nałożenie kary administracyjnej w kwocie [...] zł na inną osobę niż ta, która

154 była obowiązana ustawowo do uiszczenia stosownej opłaty. Odpowiedzialność

155 administracyjna w postaci obowiązku ponoszenia kary za delikt administracyjny (w

156 tym przypadku za przejazd po drodze, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez

157 uiszczenia tej opłaty) ma z reguły charakter osobisty, dotyczy tego, kto popełnia ten

158 delikt. Należy podkreślić, że deliktem jest przejazd po płatnej drodze bez uiszczenia

159 opłaty, nie zaś samo nieuiszczenie opłaty. Według tej reguły ustawodawca nakłada

160 obowiązek ponoszenia kary na kierującego pojazdem (art. 13k ust. 1 i ust. 2 ustawy) i

161 tej regulacji nie można uznać za sprzeczną z art. 2 Konstytucji RP.

162 Zasadne są natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez

163 niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dotyczących przejazdu, za który

164 została wymierzona kara pieniężna, w szczególności w kontekście podnoszonego

165 przez skarżącego faktu wykonywania innych jeszcze przejazdów w tym samym dniu

166 po tej samej drodze i przez tego samego kierowcę.

167 Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 10

168 września 2014 r., sygn. P 36/13 umarzającym postępowanie wszczęte pytaniem

169 prawnym, czy art. 13 k ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest zgodny z art. 2

170 Konstytucji RP, przychylił się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w W. z

171 dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt VI SAM/a 2701/12, że prokonstytucyjna wykładnia

172 tego przepisu nie dopuszcza możliwości kumulacji kar pieniężnych za jeden czyn

173 polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia opłaty

174 elektronicznej w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym

175 odcinku, które zarejestrowały brak opłaty.

176 Takie stanowisko zajął również NSA m.in. w wyroku z dnia 27 listopada 2014

177 r., sygn. akt II GSK 1588/13. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym

178 w tej sprawie jest również zdania, że przez przejazd w rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.p.

179 nie można rozumieć przejazdu pod jedną tzw. bramownicą rejestrującą. Liczba

180 przejazdów bez uiszczenia opłaty nie może być więc określana liczbą rejestracji

181 przejazdu przez kolejne bramownice. Za przejazd dla potrzeb stosowania art. 13k

182 ust. 1 u.d.p. należy traktować jedno działanie tego samego kierującego, polegające

183 na poruszaniu się określonym pojazdem po drodze płatnej, integralne pod względem

184 czasu i miejsca (wykonywane nieprzerwanie, na tej samej drodze płatnej).

185 Organ nakładający karę pieniężną określił sporny przejazd wskazując jedynie

186 odcinek drogi płatnej, bramownicę, która zarejestrowała przejazd i czas tej rejestracji.

187 Nie ustalił natomiast tych wszystkich okoliczności faktycznych, które są niezbędne do

188 skontrolowania przez sąd prawidłowości zastosowania art. 13k ust. 1 u.d.p.

189 rozumianego w sposób wyżej przedstawiony przez NSA. Nie wyjaśnił więc przede

190 wszystkim skąd i dokąd przemieszczał się kierujący pojazdem i czy przejazd na tym

191 odcinku można uznać za jeden bądź kilka przejazdów w wymiarze czasowym. W

192 zaskarżonym wyroku Sąd I instancji tych uchybień organu nie dostrzegł i w

193 konsekwencji nie zakwestionował zastosowania przez organ art. 13k ust. 1 u.d.p.

194 W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zwrócił wprawdzie uwagę, że

195 incydent, będący podstawą ukarania w rozpoznawanej sprawie, był jednym z

196 kilkudziesięciu (53) naruszeń przepisów dotyczących opłat elektronicznych

197 popełnionych przez skarżącego, a następnie stwierdził, że incydent ten dotyczył

198 przejazdu pod pierwszą bramownicą, jednak zarówno z akt administracyjnych, jak i z

199 uzasadnienia wyroku nie wynika, w jaki sposób Sąd I instancji doszedł do tych

200 wniosków. Dlatego zarzuty naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c)

201 p.p.s.a. są uzasadnione.

202 Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd administracyjny na podstawie

203 art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd

204 orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust.

205 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w

206 sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa

207 kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).