Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2015 r., II GSK 2110/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2015 r., II GSK 2110/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 277/13 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia 12 marca 2013 r. nr . w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie dotyczącej ustalenia nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 277/13, po rozpoznaniu sprawy A. S. na postanowienie Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia 12 marca 2013 r. nr . w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, oddalił skargę.

3 Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne:

4 Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. postanowieniem z dnia 12 marca 2013 r., nr . odmówił A. S. (dalej "skarżący") przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zakończonej decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") z dnia 17 lutego 2012 r. Nr . w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt.

5 Wspomnianą decyzją Prezes ARiMR ustalił nienależne pobranie przez skarżącego płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w kwocie 30.342,90 zł.

6 Decyzja zawierała pouczenie o trybie i terminie jej zaskarżenia.

7 Decyzję doręczono za potwierdzeniem odbioru dnia 22 lutego 2012 r. na adres pełnomocnika skarżącego.

8 Dnia 11 lutego 2013 r. skarżący wniósł do Prezesa ARiMR wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z tym wnioskiem i uzasadnił uchybienie terminu do złożenia środka odwoławczego udzieleniem błędnych informacji przez pracowników ARiMR.

9 W trybie art. 65 § 1 k.p.a. Prezes ARiMR przekazał wniosek Dyrektorowi Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w O., który od 1 sierpnia 2012 r. stał się organem właściwym do rozpoznawania odwołań.

10 Rozpatrując wniosek, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR powołał przepisy art. 58 § 1 i 2 k.p.a.

11 W myśl art. 58 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3).

12 Według organu doręczenie wspomnianej decyzji Prezesa ARiMR było skuteczne, zaś termin na wniesienie odwołania upłynął 7 marca 2012 r. Wniosek o przywrócenie terminu wniesiono 11 lutego 2013 r.

13 Zdaniem organu skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu. Za brak winy strony nie można uznać błędnych telefonicznych informacji pracowników ARiMR. Jak podkreślił organ skarżący uczestniczył w licznych postępowaniach administracyjnych i był zorientowany w regułach tego postępowania.

14 Skarżący zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., który wspomnianym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

15 Organ wskazał przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 243; dalej jako ustawa nowelizująca), w myśl którego do postępowań w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego, w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W dacie wejścia w życie tej ustawy, to jest w dniu 15 marca 2012 r., postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności było zakończone ostateczną decyzją z dnia 17 lutego 2012 r. Decyzja ta została bowiem doręczona 22 lutego 2012 r., a termin do wniesienia przewidzianego prawem środka odwoławczego (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) upłynął z dniem 7 marca 2012 r.

16 Ponadto tą samą ustawą nowelizującą zmieniono właściwości organów Agencji. W art. 5 ust. 1 tej ustawy nadano nowe brzmienie art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.).

17 Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy nowelizującej, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. W świetle ust. 2 właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Zmiana ta weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2012 r. (art. 13 pkt 2 ustawy nowelizującej).

18 Zarówno w dacie 15 marca 2012 r., jak i w dacie 1 sierpnia 2012 r., jak ustalił organ, postępowanie w przedmiocie ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych dotacji z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt było zakończone decyzją ostateczną. Tym samym do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego nie można stosować przepisów sprzed nowelizacji. Dlatego rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu, złożonego dnia 11 lutego 2013 r., nastąpić powinno według przepisów postępowania obowiązujących po nowelizacji. Wniosek ten wszczął bowiem nowe postępowanie już po ostatecznym zakończeniu postępowania i w nowym stanie prawnym. Po dacie wejścia w życie zmiany właściwości organów Agencji i zmiany trybu rozpatrywania spraw w przedmiocie nienależnie pobranych płatności, stosownie do art. 59 § 2 k.p.a., o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania. Takim organem jest dyrektor oddziału regionalnego, jako organ nadrzędny nad kierownikiem biura powiatowego.

19 Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ, w zaskarżonym postanowieniu, trafnie stwierdził, że strona nie wykazała braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie. Za okoliczność wyłączającą winę nie można uznać twierdzeń o błędnych informacjach udzielonych przez pracowników Agencji. Doręczona stronie decyzja zawierała zgodne z obowiązującym wówczas stanem prawnym pouczenie o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). Strona nie skorzystała jednak z przysługującego jej środka prawnego i dopiero po upływie jednego roku wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do zaskarżenia ostatecznej już decyzji, nie przedstawiając żadnych konkretnych okoliczności usprawiedliwiających uchybienie terminu. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone postanowienie zostało wydane po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) i po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).

20 Skarżący w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

21 Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 59 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust.1 ustawy nowelizującej, polegające na oddaleniu skargi pomimo, iż zaskarżone postanowienie obarczone było nieważnością, jako wydane przez niewłaściwy organ.

22 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie toczy się po zakończeniu sprawy decyzją ostateczną ponieważ jest częścią postępowania odwoławczego i dopiero po jego rozstrzygnięciu można ocenić, czy sprawa została zakończona decyzją ostateczną.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

25 W myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej wyznaczają zakres orzekania w sprawie w postępowaniu kasacyjnym, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania określoną w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie stwierdzono wystąpienia przesłanek prowadzących do nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji w związku z tym zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczać będą zarzuty skargi kasacyjnej.

26 W skardze kasacyjnej oparto zarzuty na naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. na skutek przyjęcia, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu powinien być Prezes ARiMR, a nie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, czym naruszono art. 10 ustawy nowelizującej.

27 Według skargi kasacyjnej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie inicjuje nowego postępowania, lecz jest kontynuacją postępowania w sprawie decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji, które nie zostało zakończone do czasu rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego od tej decyzji. W tej sytuacji, skoro postępowania administracyjne nadal się toczy, właściwym do rozpoznania wniosku powinien być organ umocowany do wydawania decyzji sprzed nowelizacji ustawy nowelizującej.

28 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w spornej kwestii właściwości organów istota sprawy sprowadza się do interpretacji przepisu art. 10 ust. 1 ustawy nowelizującej, który ma charakter przepisu szczególnego (lex specialis) w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten nie daje podstaw do rozważania i jest to zresztą bezprzedmiotowe na gruncie tego przepisu, czy postępowanie zainicjowane wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego jest kontynuacją postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie głównej, czy też jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek. O tym, czy w sprawie stosuje się przepisy dotychczasowe, czy też nowe, w świetle tego przepisu decyduje okoliczność zakończenia bądź nie zakończenia wszczętej sprawy decyzją ostateczną w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. odpowiednio 15 marca i 1 sierpnia 2012 r. I tak, jeżeli sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. A contrario, jeżeli sprawa została zakończona decyzją ostateczną, stosuje się nowe przepisy.

29 Ustawa nowelizująca nie precyzuje, co rozumie się przez decyzję ostateczną. Dlatego w tej kwestii mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170, poz. 1051 ze zm.). Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego ostateczność decyzji zachodzi w trzech przypadkach. Po pierwsze, gdy przepis prawa stanowi, że od danego rodzaju decyzji wydanych w pierwszej instancji nie przysługuje odwołanie. Drugim przypadkiem, mającym zastosowanie w okolicznościach sprawy, jest uzyskanie przez decyzję przymiotu ostateczności w wyniku nie wniesienia od niej środka zaskarżenia, co jest związane z upływem 14 dniowego terminu do wniesienia przez stronę do organu administracji publicznej wyższego stopnia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 129 § 2 i art. 127 § 3 k.p.a.). Po upływie terminu na wniesienie wspomnianego środka zaskarżenia strona może żądać zaopatrzenia decyzji w klauzulę ostateczności. Decyzją ostateczną jest również decyzja wydana przez organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia odwołania. Decyzja taka jest ostateczna od razu od dnia jej wydania.

30 Z powyższych względów trafne jest zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko organu o nabyciu przez decyzję Prezesa ARiMR z dnia 17 lutego 2012 r. Nr .przymiotu ostateczności, a to w następstwie jej nie zaskarżenia w ustawowym terminie. Toteż, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy nowelizującej, w sprawie mają zastosowanie nowe przepisy, prawidłowo powołane w sprawie, nie zaś przepisy dotychczasowe, jak to nietrafnie wywodzi skarga kasacyjna. Dlatego organem właściwym w niniejszej sprawie o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 59 § 2 k.p.a., jest Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O.. Dlatego brak jest podstaw dla postawienia zaskarżonemu postanowieniu zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

31 Jak już wspomniano, decyzja Prezesa ARiMR zawierała pouczenie o trybie i terminie jej zaskarżenia. Została ona prawidłowo doręczona za potwierdzeniem odbioru dnia 22 lutego 2012 r. na adres pełnomocnika skarżącego.

32 Skarżący, z czym zgodzić się należy z ustaleniami organu zaakceptowanymi przez Sąd pierwszej instancji, nie przedstawił dowodów na okoliczność uprawdopodobnienia, że uchybienie terminowi na wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiło w okolicznościach braku jego winy, w rozumieniu przepisu art. 58 § 1 k.p.a.

33 W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a. ).

34 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.