Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2013 r., II GSK 2093/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2013 r., II GSK 2093/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 220/11 w sprawie ze skargi P.M. - wspólnika spółki cywilnej "W.A." na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. "W.A." spółka cywilna, zarejestrowana w ewidencji producentów rolnych pod nr [...], złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania - dalej płatności ONW) na rok 2010. Spółka cywilna została zawiązana przez P.M.; A.E.K. Sp. z o.o. w B.; A.E.M. Sp. z o.o. w B.; A.E.M. Sp. z o.o. w B. oraz A.E.P. Sp. z o.o. w B.

3 Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW.

4 Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wydział Zamiejscowy w Radomiu w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 564/08 oraz na orzecznictwo Sądu Najwyższego organ wskazał, iż spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zdolności wekslowej, upadłościowej, układowej. Brak osobowości prawnej odczytywany łącznie z treścią art. 29 i 30 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.) prowadzi zdaniem organu do wniosku, że spółka cywilna nie może być stroną postępowania administracyjnego, ani adresatem decyzji administracyjnych.

5 Skoro więc wspólnicy spółki cywilnej "W.A." są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), to nie można przyznać płatności rolnej, o którą wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego przez jej wspólników i nie ma możliwości wydania w przedmiotowej sytuacji pozytywnej decyzji administracyjnej.

6 W konkluzji organ uznał, że wniosek został złożony przez "organ nie uprawniony", to jest nie posiadający zdolności prawnej i dlatego wywołane takim wnioskiem postępowanie należało umorzyć.

7 Odwołanie od ww. decyzji z dnia 23 września 2010 r., wniósł w imieniu wspólników spółki cywilnej "W.A.", P.M.

8 Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego spółka cywilna nie ma zdolności prawnej i nie może być stroną postępowania administracyjnego ani adresatem decyzji administracyjnej. Spółka cywilna nie może zostać beneficjentem płatności. Zdaniem organu, nie można również przyznać płatności, o którą wnosiła spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego faktycznie przez wspólników, albowiem jako wnioskodawcę wskazano spółkę cywilną.

9 Organ drugiej instancji przyznał, iż podczas nadawania numeru identyfikacji w krajowym rejestrze producentów błędnie nadano numer identyfikacyjny dla spółki cywilnej.

10 Skargę na decyzję Dyrektora ARiMR złożył P.M., zarzucając w niej naruszenie art. 105 k.p.a. i wniósł o uchylenie decyzji obu instancji w całości.

11 Skarżący wskazał, że uprawnionymi do płatności są wszyscy wspólnicy spółki jako grupa osób fizycznych lub prawnych, grupa wypełniająca definicję rolnika zawartą w art. 2 lit. a) rozporządzenia Komisji (WE) 1782/2003 (Dz. Urz. UE L. Nr 270 s. 1). Skarżący zaprezentował pogląd, że osobną kategorię podmiotów będących beneficjentami dopłat rolniczych stanowią grupy osób fizycznych lub prawnych tworzących konkretny węzeł obligacyjny, choćby te osoby fizyczne lub prawne występowały niezależnie, na własny rachunek, jako beneficjenci dopłat rolniczych. Grupa takich osób jest beneficjentem dopłat rolniczych bez względu na jej status w świetle prawa krajowego. Jego zdaniem decyzje w sferze płatności rolniczych dla spółek cywilnych były wydawane dla wszystkich wspólników, ze wskazaniem firmy spółki, a doręczane były wspólnikowi uprawnionemu, chyba, że ustanowiono w trybie szczególnym innego pełnomocnika. Skarżący powołał się na orzeczenia kasacyjne Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GSK: 454/09, 458/09, 460/09, 456/09, 455/09, 450/09, 449/09, 414/09, 451/09, 459/09), w których Sąd ten uznał, iż P.M. reprezentował w istocie nie spółki cywilne, lecz ich wspólników.

12 W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację

13 Wyrokiem z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 220/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Wydział Zamiejscowy w Radomiu, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] września 2010 r., stwierdzając, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

14 W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w pełni podziela pogląd mówiący o tym, że spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, zdolności sądowej, wekslowej, upadłościowej i układowej. Zdolność takową posiadają wspólnicy takiej spółki.

15 Zdaniem WSA skoro spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, to tym bardziej nie może być pełnomocnikiem osób prawnych lub fizycznych (swoich wspólników), czy też działać w ich imieniu. Organ pierwszej instancji zdawał się dostrzegać to, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej i zdolności do reprezentowania wspólników, skoro samą decyzję skierował do wspólników tej spółki, a nie do samej spółki.

16 Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm. – dalej jako ustawa o ewidencji producentów rolnych) wnioskodawcy podlegającemu wpisowi do ewidencji producentów na podstawie kilku tytułów nadaje się jeden numer identyfikacyjny, zaś zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy w przypadku producentów rolnych działających w formie spółki cywilnej nadaje się jeden numer ewidencyjny temu wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemną zgodę. Jest poza sporem, że ARiMR wbrew tym przepisom nadała spółce cywilnej odrębny numer identyfikacyjny producenta rolnego. Konsekwentnie używała tego wadliwego numeru tak określając wnioskodawcę w "spersonalizowanym" wniosku przesłanym zainteresowanym, to jest z wpisanymi w formularzu wniosku danymi spółki cywilnej, w tym z wadliwie nadanym jej numerem identyfikacyjnym. Działanie takie wprowadzało w błąd zainteresowanych wspólników spółki cywilnej, utwierdzając ich w przekonaniu co do tego, że spółka cywilna jest podmiotem traktowanym jak producent rolny, uprawniony do otrzymywania stosownej pomocy finansowej.

17 Nie można przy tym czynić zainteresowanym wspólnikom skutecznego zarzutu, że niejako dali się wprowadzić w błąd i że w myśl zasady ignorantia iuris nocet powinni mieć świadomość, że spółka cywilna nie może być podmiotem w sprawie. Same organy przyznają, że również tkwiły w takim błędnym przekonaniu o podmiotowości spółki cywilnej i dopiero pod wpływem orzeczeń sądowych wydanych w toku postępowań w innych sprawach, doszły do przekonania, że spółka cywilna nie jest jednak producentem rolnym. Również praktyka stosowania prawa i praktyka życia gospodarczego od końca lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a nawet ustawodawstwo, traktujące niekiedy spółkę cywilną jako odrębny podmiot praw i obowiązków, wbrew jej cywilistycznej konstrukcji stosunku obligacyjnego wynikającej z przepisów kodeksu cywilnego, poparta wcześniejszą praktyką ARiMR w podmiotowym traktowaniu spółek cywilnych, usprawiedliwiała błąd zainteresowanych wspólników w zgłoszeniu spółki cywilnej jako producenta rolnego występującego o wsparcie. Wykorzystanie takiego błędu, usprawiedliwionego i nawet wywołanego przez ARiMR, w celu wydania niekorzystnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia pozbawiającego ich możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku, stanowiło naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa wynikającej z art. 8 k.p.a. Zasada ta, tak jak i szereg innych zasad oraz przepisów szczegółowych k.p.a., ma na celu wyrównanie z natury nierównych pozycji obywatela i organu w postępowaniu władczym, jakim jest postępowanie administracyjne.

18 Do naruszenia zasady zaufania nie doszłoby gdyby organ dostrzegając swój błąd we wcześniejszym traktowaniu spółki cywilnej jako podmiotu uprawnionego do płatności, poinformował o tym wspólników. Pozwoliłoby to im na skorygowanie błędnego oznaczenia spółki jako wnioskodawcy.

19 WSA zauważył, iż podmiotem uprawnionym do otrzymania pomocy finansowej dla producentów rolnych (rolnikiem) może być nie tylko pojedyncza osoba fizyczna lub prawna, ale również grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty oraz która prowadzi działalność rolniczą. Takie określenie kręgu podmiotów uprawnionych zawarte jest w art. 2 lit. a) Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, zaś przepisy prawa krajowego dotyczące dopłat odsyłają właśnie do tej definicji.

20 Przenosząc powyższe na grunt prawa krajowego należało - zdaniem WSA - stwierdzić, że za "rolnika" uprawnionego do otrzymania pomocy można uznać będących osobami fizycznymi lub prawnymi wspólników spółki cywilnej prowadzących na podstawie węzła obligacyjnego wynikającego z zawiązanej przez nich umowy spółki cywilnej działalność rolniczą w ich gospodarstwie na terenie Wspólnoty.

21 W ocenie Sądu pierwszej instancji organy uznając, że spółka cywilna nie może być stroną w sprawie przyznania dopłat dopuściły się naruszenia przepisów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 k.p.a., nie stosując procedury wezwania do usunięcia braków określonej w art. 64 § 2 k.p.a. Jednym z wymogów formalnych podania (wniosku), zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. jest wskazanie od kogo ono pochodzi (wskazanie strony). Skoro spółka cywilna w myśl art. 29 i 30 k.p.a. i zgodnie z powstałym u organu w toku postępowania przekonaniem, stroną nie jest, to organ powinien stwierdzić, że wniosek nie wskazując strony nie czyni zadość wymogom formalnym określonym w art. 63 § 2 k.p.a i na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnoszących do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą. Wówczas składający wniosek mieliby możliwość wskazania właściwego podmiotu, który mógłby być stroną postępowania.

22 W konsekwencji organ pierwszej instancji wadliwe zastosował w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. Błąd ten nie został zauważony i naprawiony przez organ drugiej instancji.

23 Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie umarza się, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Użycie słowa "stało się" na gruncie wykładni językowej nie może być pozbawione znaczenia. Sugeruje to zaistnienie pewnego zdarzenia, czy wyjście na jaw takiego zdarzenia, powodującego bezprzedmiotowość postępowania w toku samego postępowania, po jego wszczęciu. Zdarzeniem powodującym "stanie się postępowania bezprzedmiotowym" było według organów obu instancji dojście w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przez organ pierwszej instancji do wniosku, że wskazana jako wnioskodawca spółka cywilna nie jest stroną postępowania. Nie zaszło więc żadne obiektywne zdarzenie prawne, żadna czynność prawna, która wpływałaby na stan faktyczny i prawny sprawy, jej uczestników, a zaszła jedynie zmiana "stanu świadomości" organów wywołana refleksją na tle orzeczeń sądowych w innych sprawach, których wynik nie miał prawnego wpływu i związku ze sprawą niniejszą. Taka zmiana "stanu świadomości" nie czyniła więc postępowania sama przez się bezprzedmiotowym, powinna w pierwszej kolejności prowadzić do próby usunięcia stwierdzonych braków wniosku przez wezwanie zainteresowanych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do właściwego wskazania strony, a dopiero po takim wezwaniu przy wskazaniu jako podmiotu uprawnionego takiego, który beneficjentem pomocy dla rolników być nie może, organ mógłby rozważyć bądź to umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bądź wydanie decyzji merytorycznej, w tym również odmownej, jeśli nie wystąpiłyby przesłanki (podmiotowe lub przedmiotowe) udzielenia pomocy.

24 Za nietrafne WSA uznał zarzuty skargi, w których skarżący zarzuca, że organy niesłusznie nie uznały podmiotowości prawnoadministracyjnej spółki cywilnej w sprawie. Spółka cywilna, co do zasady, nie ma osobowości prawnej. Zgodnie z art. 29 k.p.a. nie ma też ogólnej zdolności administracyjnej, to jest ogólnej zdolności bycia podmiotem (stroną) postępowania administracyjnego. Jednak art. 30 § 1 k.p.a. wprowadza ograniczoną możliwość bycia podmiotem postępowania administracyjnego przez podmioty nie mające osobowości prawnej według przepisów prawa cywilnego, ale tylko wtedy, gdy taka zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych wynika z przepisów szczególnych. W dziedzinie stosunków administracyjnoprawnych takimi szczególnymi przepisami nadającymi w pewnych zakresach uregulowanych tymi przepisami podmiotowość prawną są np. przepisy o podatku VAT, podatku akcyzowym. Nie sposób doszukać się jednak analogicznych przepisów w regulacjach prawnych dotyczących pomocy dla rolników. Zdolność taką mają nie spółki cywilne, a grupy osób fizycznych lub prawnych prowadzące (wspólnie) działalność rolniczą, w tym związane węzłem obligacyjnym w postaci umowy spółki cywilnej. Jednak sama spółka cywilna nie może być traktowana jako podmiot uprawniony do dopłat odrębny od swoich wspólników, traktowanych z osobna, czy też traktowanych jako grupa osób.

25 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżając go w całości.

26 Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., aktualnie zaś tekst jednolity Dz. U z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

27 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z:

28 a) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6-9, art. 29, art. 61 § 1, art. 64 § 2, art. 105 § 1 w zw. z art. 2 lit a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 oraz w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w zw. z § 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowanej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy spółka cywilna, która skierowała żądanie do organu o przyznanie płatności nie ma podmiotowości prawnej, nie może być stroną postępowania administracyjnego oraz nie jest i nie może być uznana za rolnika,

29 b) art. 29, art. 61 § 1, art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji nie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy stroną postępowania rozpoznawanego przez skarżącego była spółka cywilna, a zatem zgodnie z ustaleniami poczynionymi w zaskarżonym wyroku przez WSA podmiot nieposiadający osobowości prawnej w rozumieniu art. 29 k.p.a. oraz niemający statusu rolnika,

30 c) art. 33 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm. - dalej jako k.c.) i art. 1 k.c. w zw. z art. 30 k.p.a. i art. 61 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż płatność może być przyznana wspólnikowi spółki wskazanemu przez spółkę, a zatem osobie niewystępującej jako strona w postępowaniu,

31 d) art. 61 § 1, art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w zw. z art. 2 lit a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 oraz w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w zw. z § 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowanej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż płatność, o którą wnioskowała spółka cywilna, może być przyznana wspólnikowi tej spółki wskazanemu przez wspólników, w sytuacji, gdy zgodnie z powyższymi przepisami płatność może być przyznana jedynie na wniosek rolnika, który złoży wniosek o przyznanie takiej płatności, a nadto w sytuacji, gdy każdy ze wspólników spółki jest zarejestrowanym, zgodnie z ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów, producentem rolnym "rolnikiem", a zatem zgodnie z powyższymi wytycznymi płatność zostałaby przyznana na rzecz podmiotu niewystępującego z żądaniem przyznania płatności, a zatem z naruszeniem obowiązujących przepisów prawnych,

32 e) art. 6 i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w zw. z art. art. 2 lit a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 oraz w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w zw. z § 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowanej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotu postępowania wobec strony, która nie złożyła wniosku o przyznanie płatności, tj. wspólnika spółki cywilnej, na którego pozostali wspólnicy lub pełnomocnik wyrażą zgodę,

33 f) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne jej wyjaśnienie,

34 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 w zw. z art. art. 2 lit a) i b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 oraz w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i w zw. z § 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowanej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż spółka cywilna jest rolnikiem - grupą osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej) mającą zdolność administracyjnoprawną do ubiegania się o przyznanie płatności.

35 Dyrektor ARiMR wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

36 W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż zgodnie z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Stoją również na straży praworządności i dążą do ustalenia prawdy obiektywnej.

37 W ocenie Dyrektora ARiMR, w sprawie nie miało miejsca naruszenie art. 6-8 k.p.a., albowiem numer producenta rolnego dla spółek cywilnych należących do Piotra Markiewicza został nadany na jego wniosek, w którym domagał się on nadania numeru właśnie spółce cywilnej. To zatem skarżący - zdaniem organu - przyczynił się do powstania takiego stanu faktycznego i prawnego w sprawie. Jeżeli P.M. zainteresowany byłby posiadaniem numeru producenta rolnego wyłącznie dla siebie, z pewnością nie składałby wniosku o nadanie numeru producenta rolnego dla należących do niego spółek cywilnych. Ponadto nigdy nie kwestionował w stosunkach z ARiMR prawidłowości nadania numerów producenta rolnego spółkom cywilnym. Wprost przeciwnie, na rozprawach sądowych przed NSA kwestionował stanowisko WSA w Warszawie w zakresie braku podmiotowości prawnej spółki cywilnej na gruncie przepisów k.p.a.

38 Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż P.M. przegrał ponad 20 spraw przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W korzystnych dla organu wyrokach NSA stanął na stanowisku, iż nie można wyciągać wniosku, że w przypadku producentów rolnych działających w formie spółki cywilnej, z których tylko jednemu nadaje się numer identyfikacyjny, a nie spółce cywilnej, to ta spółka ma przymiot strony, a nie jej wspólnicy (np. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 699/09). Z dotychczasowych rozstrzygnięć NSA wynika więc, iż spółki cywilne nie mogą być stroną w indywidualnych postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy ARiMR na podstawie przepisów k.p.a. Pomimo stanowiska NSA, Piotr Markiewicz nie podjął żadnych działań mających na celu uregulowanie w stosunkach z ARiMR swojego statusu producenta rolnego, statusu jego małżonki, jak i zawiązanych przez niego spółek cywilnych, tak aby pozostawało to w zgodzie z treścią art. 12 ustawy o systemie ewidencji producentów. P.M. w dalszym ciągu domaga się przyznania płatności dla spółek cywilnych, ignorując w tym zakresie stanowisko NSA oraz obowiązujące przepisy prawne.

39 Organy ARiMR nie mogą traktować spółek cywilnych zawiązanych przez Piotra Markiewicza jako stron postępowania administracyjnego i zmuszone są postępowania te umarzać jako bezprzedmiotowe.

40 W skardze kasacyjnej wskazano także, iż otrzymując od ARiMR, tzw. wniosek spersonalizowany, w którym jako producenta rolnego wskazano spółkę cywilną, P.M. otrzymał zindywidualizowaną instrukcję informującą o sposobie wypełniania wniosków. Pomimo tego, wniosek wypełniony został w sposób niewłaściwy, niezgodny z treścią instrukcji i zasadami oraz wbrew orzecznictwu NSA.

41 Pomimo wiedzy, iż spółka cywilna nie może być beneficjentem pomocy, P.M. wypełnił wniosek spersonalizowany danymi tego właśnie podmiotu (spółki cywilnej). Nadto, wniosek spersonalizowany przesłany P.M. stanowił jedynie wstępnie zadrukowany formularz, który wnioskodawca winien uzupełnić bądź też dokonać zmian w jego treści. Podpisując się pod wnioskiem P.M. złożył oświadczenie, iż znane mu są zasady oraz tryb realizacji płatności obszarowych co oznacza, iż w całości ponosi konsekwencje z tytułu swojego wadliwego działania.

42 Organ wskazał, iż podstawą do przyznania płatności jest prawidłowo wypełniony wniosek. Jedynie taki wniosek wszczyna postępowanie w sprawie przyznania płatności obszarowych. W niniejszej sprawie takiego wniosku nie złożono.

43 Dyrektor ARiMR stwierdził także, iż w sprawie prawidłowo umorzono postępowanie, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe na skutek braku posiadania przez spółkę cywilną zdolności administracyjnej. Spółka cywilna nie może być traktowana w polskim ustawodawstwie jako rolnik - grupa osób fizycznych i prawnych w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003. Podmiot ten nie ma podmiotowości prawnej, a co za tym idzie nie posiada organów oraz własnej struktury organizacyjnej pozwalającej na realizację czynności właściwych dla rolnika.

44 Tylko osoby fizyczne działające osobiście oraz osoby prawne działające za pośrednictwem organów mogą dokonywać czynności w zakresie posiadania oraz współposiadania gruntów rolnych. Spółka cywilna nie może wykonywać posiadania gruntów rolnych, nie może sama przenieść posiadania gruntów rolnych i odwrotnie na spółkę cywilną nie można przenieść posiadania gruntów rolnych. Spółka cywilna nie może więc władać gospodarstwem rolnym rozumianym zgodnie z art. 2 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003.

45 W ocenie Dyrektora ARiMR, w sprawie nie istniała konieczność wzywania, przed umorzeniem postępowania, zainteresowanych wspólników spółki cywilnej do właściwego wskazania strony, ponieważ było jasne, iż wniosek o przyznanie płatności obszarowych złożyła spółka cywilna, nie będąca rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003.

46 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

47 Skarga kasacyjna nie jest zasadna, a wyrok Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

48 Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności, mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie – Wydział Zamiejscowy w Radomiu, która nakazywałaby zakończenie sprawy już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

49 Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. organ wnoszący środek odwoławczy zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. Jednakże w niniejszej sprawie treść oraz uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej przedstawionej NSA uzasadniają ich łączne rozpoznanie, albowiem ich cechą wspólną jest określony pogląd przyjęty przez organ i Sąd pierwszej instancji co do kwestii statusu spółki cywilnej, jako beneficjenta płatności.

50 W niniejszej sprawie problem prawny sprowadza się do tego, komu na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy przysługuje status producenta rolnego w postępowaniu o przyznanie płatności ONW.

51 W tej sprawie Sąd I instancji w pełni zaaprobował pogląd organów, iż wnioskodawcą o przyznaniu płatności ONW nie może być spółka cywilna.

52 Różnica w stanowiskach organów i Sądu sprowadzała się do tego, że zdaniem Sądu tę wadliwość podmiotową wniosku organ powinien konwalidować poprzez wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych poprzez wskazanie, kto jest wnioskodawcą. Pogląd tak organów, jak i Sądu I instancji co do tego, iż spółka cywilna nie może być beneficjentem dopłat ONW jest wadliwy.

53 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12, zgodnie z którą w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) przysługuje spółce cywilnej.

54 W powołanej uchwale podkreślono, iż przepis art. 3 pkt 3 ustawy o ewidencji producentów rolnych, nie kształtuje w sposób samoistny zdolności prawnej spółki cywilnej w sferze płatności. Użyte w tej ustawie określenie producenta rolnego wskazuje jedynie podmiot, który może się ubiegać o płatności i płatności takie mogą mu zostać przyznane. Dokonując przeglądu obowiązujących przepisów (unijnych i krajowych), przy uwzględnieniu siatki pojęciowej, którą na ich gruncie operuje prawodawca (unijny i krajowy) w zakresie odnoszącym się do określenia (definiowania) podmiotu uprawnionego do płatności, w przywołanej uchwale zwrócono uwagę, iż "Prawo unijne i prawo krajowe wykracza, w zakresie dopłat, poza tradycyjny podział podmiotów prawa na osoby fizyczne i osoby prawne, uznając również za podmiot uprawniony do dopłat grupę osób fizycznych lub prawnych (inaczej jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej). (...) przepisy prawa unijnego uznają za rolnika grupę osób fizycznych lub prawnych całkowicie abstrahując od statusu prawnego takiej grupy i jej członków w prawie krajowym (art. 2 lit. c rozporządzenia nr 1782/2003). Traktują grupę jako rolnika niezależnie od tego, kto na gruncie prawa krajowego ma w takim przypadku zdolność prawną - grupa jako taka, czy jej członkowie.".

55 Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni argumentację prezentowaną w uzasadnieniu uchwały i pogląd, że spółka cywilna stanowi grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) 1782/2003.

56 Pogląd prezentowany – zarówno przez organy, jak i Sąd I instancji – iż spółka cywilna nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW pozostaje w sprzeczności z powyższą uchwałą. To prawda, że z oczywistych względów treść uchwały z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12, nie mogła być znana zarówno Sądowi I instancji, jak i organom orzekająceym w niniejszej sprawie, albowiem tak zaskarżony wyrok, jak i decyzje wydane były w dacie wcześniejszej niż podjęta uchwała.

57 Zgodnie z art. 264 § 1 p.p.s.a. uchwała ta ma moc wiążącą i pogląd w niej wyrażony musi być uwzględniony w niniejszym postępowaniu.

58 Reasumując, spółka cywilna stanowi grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003 i w związku z tym nie sposób odmówić jej statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 3 pkt 3 lit. b) ustawy o ewidencji producentów rolnych. Odwołując się ponownie do uzasadnienia uchwały z 30 maja 2012 r., wskazać należy, że grupa osób, będąca rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003, które związane są umową spółki cywilnej, muszą wspólnie (wszystkie) prowadzić działalność rolniczą w ramach wspólnego (jednego) gospodarstwa rolnego.

59 Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

60 Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z oceną legalności decyzji obu organów dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, aczkolwiek nie podziela argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że poza wadliwymi motywami uzasadniania treść rozstrzygnięcia wyroku nie uległaby zmianie.

61 W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu inną ocenę prawną niż Sąd I instancji, ocena to jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego w myśl art. 153 w zw. z art. 193 i art. 184 p.p.s.a.

62 Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.