Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2015 r., II GSK 2090/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2015 r., II GSK 2090/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1205/13 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. VI SA/Wa 1205/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) oddalił skargę J. D. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii.

3 Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

4 Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], Główny Geodeta Kraju pozbawił geodetę J. D. uprawnień zawodowych z uwagi na to, że została ona skazana prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia 13 lutego 2008 r. sygn. II K 470/07 za przestępstwo z art. 270 § 2 Kodeksu karnego polegające na wypełnieniu opatrzonego cudzymi podpisami blankietu protokołu przyjęcia przebiegu granic. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił zaś przepis art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, dalej: p.g.k.).

5 Po rozpatrzeniu wniosku J. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. Organ stwierdził przy tym, że wbrew stanowisku strony dyspozycja art. 46 ust. 3 p.g.k. obligowała go do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia bez możliwości badania okoliczności innych niż fakt skazania za popełnienie określonego w powołanym przepisie przestępstwa.

6 W skardze wniesionej do WSA w W. J. D. zarzuciła przede wszystkim naruszenie art. 42 i 46 ust. 2 p.g.k. poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie, a art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W ocenie skarżącej wykładni przepisu art. 46 ust. 3 p.g.k. nie można dokonywać bez uwzględnienia w pierwszej kolejności treści art. 42 tej ustawy. Na organie ciążył obowiązek ustalenia, czy przypisane jej przestępstwo popełnione zostało w związku z wykonywaniem samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, ponieważ zależność taka nie wynikała z wyroku sądu karnego. W jej natomiast ocenie, nie wypełniła dyspozycji art. 42 p.g.k. Wykonywała bowiem jedynie czynności geodezyjne, które nie stanowiły wykonywania samodzielnej funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii. Przepis art. 46 ust. 3 p.g.k. ma zaś zastosowanie wyłącznie do osób, o których mowa w art. 42 p.g.k. Podkreśliła również, że skoro poniosła już odpowiedzialność karną za popełnione przestępstwo, to nie powinna ponieść dodatkowej odpowiedzialności za ten sam czyn.

7 Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w W. oddalając skargę uznał, że przy wydawaniu decyzji nie naruszono przepisów prawa procesowego ani materialnego. Prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy, a zasadniczy zarzut dotyczył zaistnienia przesłanki do pociągnięcia skarżącej do odpowiedzialności administracyjnej określonej w art. 46 ust. 3 p.g.k.

8 Główny Geodeta Kraju prawidłowo zakwalifikował czyn popełniony przez skarżącą, ponieważ art. 270 § 2 Kodeksu karnego umieszczony jest w rozdziale XXXIV tej ustawy zatytułowanym "Przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów". Natomiast ustawodawca zdecydował, że sam fakt skazania za przestępstwa, o których mowa w art. 46 ust. 3 p.g.k., w tym przeciwko wiarygodności dokumentów, rodzi po stronie organu obowiązek wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień zawodowych, bez możliwości zajmowania się analizą towarzyszących mu okoliczności i wpływu takiego czynu na postępowanie administracyjne z zakresu geodezji i kartografii, w którym doszło do jego popełnienia. Wprawdzie nie poczyniono szczegółowych ustaleń, czy skarżąca posiadała uprawnienia określone w art. 42 p.g.k., to jednak ich zakres był znany Głównemu Geodecie Kraju z urzędu. Ponadto skarżąca fakt ten potwierdziła na rozprawie przed Sądem I instancji. Nie miała natomiast znaczenia dla postępowania okoliczność, że w czasie popełnienia przestępstwa nie wykonywała samodzielnych funkcji, ponieważ nie był to warunek pozbawienia uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii. Wystarczyło natomiast jedynie ich posiadanie w sytuacji wypełnienia się hipotezy art. 46 ust. 3 w zw. z art. 42 p.g.k.. Nie miał również wpływu na wynik sprawy fakt, że sąd karny orzekł wobec skarżącej środek karny zakazu wykonywania zawodu geodety na okres 1 roku. Ustawodawca zrównał bowiem skutki utraty zdolności do czynności prawnych osób, o których mowa w art. 42 p.g.k., ze skazaniem m.in. za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów i przyjął, że utrata rękojmi - jako skutek popełnionego przestępstwa, pozbawia osobę uprawnień zawodowych.

9 Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 17 czerwca 2013 r. wniosła J. D., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to:

10 1) art. 46 ust. 3 w zw. z art. 42 p.g.k. poprzez błędną wykładnię i ich zastosowanie do osoby posiadającej uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, podczas gdy norma z nich wynikająca ma odnosić się wyłącznie do osób wykonujących samodzielne funkcje w tej dziedzinie,

11 2) art. 46 ust. 3 p.g.k. w zakresie jego zgodności z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezterminowe pozbawienie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii.

12 W przekonaniu skarżącej kasacyjnie, samo posiadanie uprawnień zawodowych nie przesądza, że w razie popełnienia przestępstwa określonego w art. 46 ust. 3 p.g.k. zachodzi podstawa do pozbawienia danej osoby takich uprawnień. Decydujące znaczenie ma bowiem mieć ustalenie, czy w czasie popełnienia przestępstwa rzeczywiście osoba taka wykonywała samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii w rozumieniu art. 42 ust. 2 p.g.k., a nie że jedynie była uprawniona do ich wykonywania. Skarżąca kwestionuje również konstytucyjność rozwiązania legislacyjnego, na mocy którego ma zostać pozbawiona uprawnień zawodowych bezterminowo, bez prawa do ich ponownego uzyskania po upływie określonego czasu. Sankcja określona w art. 46 ust. 3 p.g.k. nie ulega bowiem zatarciu. Sugeruje przy tym wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z ustawą zasadniczą art. 46 ust. 3 p.g.k. w zakresie bezterminowego pozbawienia uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

15 Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

16 Skarga kasacyjna J. D. nie ma usprawiedliwionych podstaw, z tego też powodu nie mogła skutkować uchyleniem objętego nią wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Strona oparła skargę kasacyjną na naruszeniu prawa materialnego, a więc podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jej zdaniem wyrok WSA w W. narusza przepisy materialne, w szczególności art. 46 ust. 3 w związku z art. 42 p.g.k. w kontekście art. 65 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

17 Istotą wskazanego naruszenia jest błędne zastosowanie art. 46 ust. 3 p.g.k., bowiem organy przyjęły, a Sąd I instancji zaakceptował pogląd, że powołany przepis ma zastosowanie do osób posiadających uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji w zakresie geodezji i kartografii, w sytuacji gdy przepis ten może być stosowany tylko do osób wykonujących samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii. Na tle tej wady wyroku pojawia się niedopuszczalny sposób wykładni art. 46 ust. 3 p.g.k. prowadzący do bezterminowego pozbawienia uprawnień zawodowych i jest on niezgodny z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

18 Odnosząc się do tak postawionego zarzutu NSA stwierdza, że nie ma on oparcia w przepisach prawa stanowiących podstawę prawną orzekania i sprawowanej przez Sąd kontroli przepisów właściwych dla rozstrzyganej sprawy. Podkreślić należy, że w postępowaniu kasacyjnym ocenie podlega wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, zatem poprawnie zbudowany zarzut kasacyjny powinien wskazywać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego naruszone przez Sąd. Zarzut skargi kasacyjnej tych podstaw nie wskazuje, co jest niewątpliwie błędem formalnym skargi, jednak błąd ten nie jest wadą, która eliminowałaby możliwość merytorycznego rozpatrzenia zarzutu, skoro w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazuje na wadliwość wyroku ze względu na oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy błędnie zastosowały art. 46 ust. 3 do podmiotu, do którego przepis nie miał zastosowania. Dopuszczalność rozpoznania skargi kasacyjnej pomimo wadliwości zarzutu w judykaturze nie budzi wątpliwości (zob. uchwała z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10//09), zatem z tego powodu konieczne stało się merytoryczne odniesienie do jego treści.

19 Strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że Sąd I instancji wadliwie przyjął za organami administracji geodezyjnej, że mogła być ona pozbawiona uprawnień zawodowych w zakresie geodezji i kartografii w sytuacji, gdy nie była osobą wykonującą samodzielnie funkcje w tej dziedzinie, a tylko posiadała uprawnienie do ich wykonywania. Przyjęte przez stronę rozróżnienie nie znajduje uzasadnienia prawnego. Z treści art. 46 ust. 3 p.g.k. wynika, że o pozbawieniu uprawnień zawodowych orzeka się w sytuacji, gdy osoba posiadająca uprawnienia zawodowe uprawniające do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii zostaje prawomocnie skazana za popełnienie jednego z rodzajów przestępstw, o jakich stanowi ten przepis. Zatem przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 46 ust. 3 p.g.k. są uprawnienia niezależnie od wykonywania samodzielnych funkcji zawodowych, gdyż uprawnienia przesądzają o możliwości pełnienia tych funkcji. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest stwierdzenie, że pozbawienie uprawnień następuje zawsze, gdy osoba je posiadająca zostanie prawomocnie skazana m.in. za przestępstwo mające znaczenie ze względu na wykonywany zawód. Toteż pozbawieniu podlegają uprawnienia zawsze, jeżeli osoba je posiada i spełniona została dyspozycja art. 46 ust. 3 p.g.k., a nie tylko wówczas, gdy osoba posiada uprawnienia i równocześnie wykonuje samodzielnie funkcje zawodowe, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie. Wiązanie utraty uprawnień tylko z wykonywaniem funkcji zawodowych, a więc z osobami, które faktycznie wykonują w danej chwili te funkcje, nie znajduje prawnego uzasadnienia.

20 O tym kto wykonuje lub może wykonywać samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii decyduje posiadanie uprawnień do ich wykonywania, więc utrata uprawnień odnosi się do każdego podmiotu, który je posiada i popełnia przestępstwo stwierdzone prawomocnym wyrokiem.

21 W ocenie NSA pozbawienie uprawnień zawodowych na podstawie art. 46 ust. 3 p.g.k. ma charakter bezterminowy. Nie oznacza to, że uregulowanie tej kwestii w taki sposób jest sprzeczne z Konstytucją RP. Rzeczywiście jest to ograniczenie praw podmiotu, ale trzeba zauważyć, że przecież art. 31 Konstytucji RP dopuszcza taką ingerencję w te prawa, o ile ma ona podstawę ustawową, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Dopuszczalność takiego ograniczenia jest dla Sądu II instancji oczywista, zwłaszcza ze względu na znaczenie i funkcję geodety uprawnionego do wykonywania określonych działań zawodowych z punktu widzenia bezpieczeństwa porządku prawnego. Poza tym NSA nie uznaje, że jest to regulacja dyskryminująca, skoro ustawa nie zakazuje ubiegania się takich osób o nabycie stosownych uprawnień.

22 Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.