Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., II GSK 2073/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., II GSK 2073/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 38/14 w sprawie ze skargi M. G. – [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. G. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., objętym skargą kasacyjną wyrokiem, po rozP. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2013 r. stwierdzającą nieważność decyzji ostatecznej o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW); uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] lipca 2013 r.; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania.

3 I

4 Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

5 Wnioskiem z [...] maja 2009 r. M. G. (dalej: skarżący) zwrócił się o przyznanie na rok 2009 pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatności ONW) do działek rolnych o łącznej powierzchni 213,97 ha.

6 Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu płatności ONW na rok 2009 do 211,41 ha powierzchni działek rolnych stwierdzonej w toku kontroli administracyjnej w oparciu o system informacji geograficznej.

7 Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we wszczętym z urzędu postępowaniu stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 2009 r., przyjmując, iż zaistniały przesłanki z art. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), gdyż Kierownik Biura ARiMR przyznał skarżącemu pomoc z tytułu ONW na rok 2009 bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego na działkach ewidencyjnych o nr 586 i 706. Dyrektor wskazał, że skarżący nie deklarował do przyznania pomocy z tytułu ONW działki nr 706.

8 Prezes ARiMR, w wyniku rozpatrzenia odwołania, zaskarżoną decyzją z [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OR ARiMR z [...] lipca 2013 r.

9 W ocenie organu odwoławczego, decyzja z [...] października 2009 r. rażąco naruszała przepisy prawa procesowego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U., Nr 64, poz. 470, ze zm., dalej: ustawa PROW) w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przedmiotowe płatności na rok 2009 przyznano bowiem nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do ich przyznania na zadeklarowanych działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 (...) (Dz.Urz.UE. L. z 2004, Nr 141, s.18 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 796/2004).

10 Organ odwoławczy stwierdził również, że skarżący zadeklarował działkę rolną nr 586 o powierzchni 24,01 ha, otrzymał płatności do powierzchni działki w wysokości 23,88 ha, podczas gdy powierzchnia wyznaczonego w jej ramach maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności (PEG) wynosi 23,05 ha. Podobne różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a maksymalnym kwalifikowanym obszarem do płatności (PEG) organ wskazał w odniesieniu do trzech innych działek ewidencyjnych i pięciu działek rolnych. Tym samym, zdaniem Prezesa ARiMR, zasadnie Dyrektor OR ARiMR stwierdził nieważność decyzji o przyznaniu płatności ONW na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

11 W skardze na powyższą decyzję M. G. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając wadliwe prowadzenie postępowania administracyjnego i przyjęcie, iż przy wydawaniu decyzji z [...] października 2009 r. doszło do błędu, za który odpowiedzialność ponosi organ administracji pierwszej instancji, bez wyjaśnienia na czym błąd miał polegać i w jaki sposób doszło do wydania decyzji opartej na błędnych okolicznościach faktycznych.

12 W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów administracyjnych obu instancji.

14 Sąd wskazał, że rażące naruszenie prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – ma miejsce, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, lub gdy wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Sąd zauważył, że istota sporu dotyczy zaś tego, czy w sprawie zakończonej decyzją o przyznaniu płatności - nieważność której stwierdzono zaskarżoną decyzją - organ dopuścił się uchybień procesowych, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa.

15 Zdaniem WSA, wskazane przez organy wady decyzji o przyznaniu płatności, jeżeli w ogóle wystąpiły, będą dotyczyły naruszenia przepisów postępowania i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Decyzja

16 o przyznaniu producentowi rolnemu płatności ONW wydana została bowiem w oparciu o właściwą – mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną, tj. § 3 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40 poz. 329 ze zm.; dalej: rozporządzenie ONW), po ustaleniu powierzchni kwalifikowanej do płatności.

17 Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja

18 o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa, konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla każdej z działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu porównania powierzchni działek wskazanych we wniosku z powierzchniami działek w systemie identyfikacji działek rolnych można było ustalić, czy powierzchnie te są niezgodne (tak ustalono dla trzech działek ewidencyjnych i pięciu działek rolnych) i następnie stwierdzić, czy płatność przyznano do powierzchni większej niż powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wyznaczona dla danej działki.

19 WSA stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że Kierownik Biura Powiatowego oceniając wniosek złożony na przesłanym uprzednio rolnikowi formularzu wraz z załącznikami graficznymi, nie wziął pod uwagę powierzchni kwalifikowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych i rolnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004. Niemniej jednak nie można stwierdzić, czy prawidłowo zastosował tę wielkość. W toku postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności ONW za 2009 r. mogło dojść do naruszenia przepisów postępowania poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, które mogło mieć wpływ na nieprawidłowe ustalenie powierzchni będącej podstawą przyznania płatności, nie było to jednak naruszenie przepisów, które można by zakwalifikować jako rażące.

20 II

21 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes ARiMR, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U.

22 z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW, art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004 poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.

23 W związku z powyższym skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oddalenie skargi M. G., względnie

24 o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów według norm prawem przypisanych.

25 Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

26 W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. G. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

27 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

28 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

29 Kasator sformułował tylko jeden zarzut kasacyjny. Jako naruszone przepisy prawa materialnego wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW, art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004.

30 Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego należy podnieść, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z powodu rażącego naruszenia prawa, zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że doszło do rażącego naruszenia prawa i na czym ono polegało.

31 Kodeks postępowania administracyjnego rozróżnia "naruszenie prawa" i "rażące naruszenie prawa". Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", pojęć tych nie wolno utożsamiać. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż zarzucane naruszenie miało charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia prawa.

32 Podkreślenia wymaga, co ma istotne znaczenie przy kontroli decyzji wydanej

33 w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu podlega ścisłej wykładni. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 90/89 (publ. ONSA 1989, z. 1, poz. 49), stwierdzając, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy

34 w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

35 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę

36 w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków, jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku.

37 W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie przepisów postępowania

38 w kwestii ustaleń faktycznych sprawy może być przyczyną nieważności decyzji

39 w sytuacji, gdy organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń lub gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalnością, ale w trybie zwykłym.

40 Przenosząc rozważania powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wszystkie przepisy, których naruszenie zarzucił kasator, mają charakter przepisów prawa procesowego, a kasator zakwestionował ustalenia faktyczne poczynione przez organ. Przepisy wskazane jako naruszone regulują zasady prowadzenia postępowania (art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o PROW, art. 7 i art. 77 k.p.a.) oraz sposób prowadzenia kontroli administracyjnej wniosku (art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004) i sposób identyfikacji działek rolnych (art. 17 rozporządzenia nr 73/2009).

41 Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o PROW, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy stanowi, iż w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany

42 w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zatem art. 21 ust. 2 pkt 1

43 i 2 ustawy o PROW ustanawia własne, szczególne zasady prowadzenia postępowania, przy czym przedstawienie materiału dowodowego spoczywa na stronie, zaś organy zobligowane są przepisami UE do wprowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych oraz prowadzenia kontroli administracyjnej wniosków, mającej na celu weryfikację ich prawidłowości.

44 Ustawodawca zmodyfikował więc wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11, publ. CBOSA). W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania w sprawach o płatności, gdyż postępowania te toczą się według uregulowań szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 192/10, publ. CBOSA). Zarzut rażącego naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. jest więc chybiony.

45 Z powołanego w skardze kasacyjnej art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych.

46 Natomiast wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Zakłada on korzystanie z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (...).

47 Z powyższego wynika, że zgodność między działkami zadeklarowanymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych jest okolicznością wymagającą ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy. Zgodność ta powinna być ustalana w wyniku kontroli administracyjnej wniosku. Brak uwzględnienia ewentualnych rozbieżności może świadczyć o naruszeniu przepisów procedury w zakresie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa, w szczególności w sytuacji, gdy kontrola administracyjna zgodności była prowadzona, a ustalenia kwalifikowanej powierzchni poczyniono na podstawie jej wyników. Na mocy powołanego uprzednio art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy

48 o PROW organ jest zobligowany stać na straży praworządności i cały materiał dowodowy wyczerpująco rozpatrzyć. Powołany przepis byłby rażąco naruszony, gdyby organ w ogóle nie rozpatrzył zgromadzonego materiału dowodowego, nie wyjaśnił wątpliwości, nie przeprowadził kontroli administracyjnej wniosku.

49 Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikają jedynie ogólne informacje, w jaki sposób działa System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) będący częścią Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (IACS) oraz jak powstaje ortofotomapa i jak dokładne dane zawiera. Te informacje nie "przekładają się" jednak w żaden sposób na rażące naruszenia prawa, do jakiego miało dojść w toku przyznawania płatności ONW skarżącemu, płatności przyznano bowiem w oparciu o ustalenia dokonane na podstawie ortofotomapy i całokształtu okoliczności sprawy po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej.

50 W tej sytuacji zarzuty rażącego naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o PROW oraz art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 i art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004 uznać należy za całkowicie nieuzasadnione.

51 Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji administracyjnych nie służy do przeprowadzania w dowolnym czasie korekty przyznanych płatności w sytuacji, kiedy organ po uprawomocnieniu się decyzji dostrzeże jakiekolwiek nieścisłości w swoich własnych obliczeniach powierzchni kwalifikowanej do płatności. Stanowisko to prezentowane było w licznych wyrokach NSA w sprawach, w których organ poprzez stwierdzenie nieważności decyzji dążył do skorygowania własnych ustaleń faktycznych (por. np. wyroki NSA: z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt 1628/14; z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1688/13, z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 892/13 i inne, publ. CBOSA).

52 Jak wskazano na wstępie, postępowanie o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji jest trybem nadzwyczajnym i może być skutecznie prowadzone tylko wtedy, kiedy z jednej strony naruszenie prawa, do którego doszło, jest niewątpliwe i rażące (naruszenie jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa), a z drugiej strony pozostawienie w obrocie decyzji dotkniętej omawianą wadą nie da się pogodzić

53 z praworządnością. Tryb ten nie służy natomiast korygowaniu błędów organu, w szczególności w sytuacji, w której organ chciałby ponownie przeprowadzić ustalenia faktyczne, nie będąc pewnym, czy te które zostały poczynione były w pełni trafne, a taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

54 Na marginesie jedynie należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej w ostatnim akapicie jej uzasadnienia wadliwie określił stronę postępowania i wskazał błędne numery działek ewidencyjnych, co może stanowić przejaw automatyzmu w sporządzaniu środka zaskarżenia.

55 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej za nieuzasadniony i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak

56 w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.