Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2014 r., II GSK 2070/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2014 r., II GSK 2070/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Stanisław Gronowski (spr.) Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. O. R. D. w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1234/12 w sprawie ze skargi W. O. R. D. w E. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 marca 2012 r. nr . w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. uchyla decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych: z dnia 16 sierpnia 2011 r., znak . i z dnia 6 października 2011 r. znak . 4. poleca zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W.O. R. D. w E. 200 (dwieście) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi oraz 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej; 5. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz W.O. R.D. w E. 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1234/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę W. O. R. D. w E. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznych dofinansowań do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych.

3 Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne:

4 W. O. R. D. w E. (dalej: "skarżący") złożył do Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych dwa wnioski o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące: czerwiec i sierpień 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON) decyzją z [...] sierpnia 2011 r. odmówił skarżącemu przyznania dofinansowania za czerwiec 2011 r., zaś decyzją z [...] października 2011 r. odmówił dofinansowania za sierpień 2011 r.

5 Skarżący wniósł odwołanie od powyższych decyzji.

6 Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy obie decyzje organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił argumentację zawartą we wspomnianych decyzjach. Jak podkreślił, miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a – 26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 Nr 127, poz. 721 ze zm.), dalej ustawa o rehabilitacji zawodowej). Zgodnie z art. 26b ust. 7 ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Regulacja ta, w ocenie organu, nie odnosi się do pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, których wynagrodzenia są finansowane ze środków publicznych. Natomiast skarżący jest samorządową osobą prawną utworzoną na podstawie odrębnej ustawy w celu wykonywania zadań publicznych i w związku z tym należy do sektora finansów publicznych. Zdaniem organu brak w ustawie o rehabilitacji definicji środków publicznych powoduje konieczność odwołania się do pojęcia zawartego w art. 5 ust.1 pkt 5 ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), w którym zdefiniowano środki publiczne jako wszelkie dochody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. W związku z tym, że jednostki sektora finansów publicznych operują środkami publicznymi nie jest możliwe finansowanie wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych przez nie zatrudnionych ze środków innych niż publiczne. W ocenie organu drugiej instancji skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych i wobec tego nie może stosownie do treści art. 26b ust. 7 ustawy ubiegać się o dofinansowanie do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych, których zatrudnia.

7 W. O. R. D. w E. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W..

8 Zaskarżonym wyrokiem, o czym była mowa na wstępie, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, podzielając stanowisko organu w zaskarżonej decyzji. Skarżący, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji w myśl art. 116 § 2 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U Nr 108, poz. 908 ze zm.) jest samorządową wojewódzką osobą prawną utworzoną przez sejmik województwa po uzgodnieniu z właściwym ministrem transportu. Z kolei, stosownie do art. 119 ust.1, 2 i ust. 3 tej ustawy ośrodek prowadzi samodzielną gospodarkę na zasadach określonych w ustawie, którego przychodami są: wpływy z opłat za przeprowadzanie egzaminów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, wykonywania innych zadań z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz wpływy z działalności gospodarczej, zaś rozchodami wydatki na utrzymanie ośrodka, prowadzenie egzaminów państwowych w zakresie prawa jazdy poszczególnych kategorii, inwestycje związane z działalnością ośrodka oraz poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego na obszarze województwa. W świetle powyższych regulacji skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych. Środki, jakimi dysponuje skarżący, są środkami publicznymi w rozumieniu art. 5 ust.1 pkt 5 i ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Dlatego finansowanie wynagrodzeń pracowników tam zatrudnionych następuje wyłącznie ze środków publicznych. Środki na wynagrodzenie podlegają więc wyłączeniu, o którym mowa w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej.

9 W. O. R. D. w E. zaskarżył powyższy wyrok w części, w jakiej oddalono skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] marca 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] sierpnia 2011 r., odmawiającą wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za czerwiec 2011 r.

10 Skarga kasacyjna zarzuca na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a) naruszenie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do przyjęcia stanowiska, w myśl którego przepis ten zawiera jednoznaczny zapis, jakoby zwrot "finansowanie ze środków publicznych" należy rozumieć jako finansowanie ze środków publicznych zdefiniowanych w art. 5 ustawy o finansach publicznych, a tym samym przyjęcie, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych rozumianych jako wszelkie środki jakimi dysponują jednostki sektora finansów publicznych. W zaskarżonym wyroku nie uwzględniono specyfiki regulacji ustawy o rehabilitacji zawodowej i nie rozważono, że ustawa ta w zakresie swojej regulacji zawiera wdrożenie dyrektywy 200/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. Urz. WE L303 z 2 grudnia 2000 r.), a następnie Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 TWE. Konsekwencją stanowiska Sądu pierwszej instancji jest nieuzasadniona dyskryminacja wszystkich pracodawców sektora finansów publicznych. Jednostki te, mimo braku wyraźnego wyłączenia, nie mogłyby korzystać z instrumentów prawnych przewidzianych dla pobudzania zatrudniania osób niepełnosprawnych. Tym samym osoby te miałyby mniejsze szanse na zatrudnienie w tych jednostkach.

11 Zdaniem skarżącego prawidłowa wykładnia art. 26b ust. 7 ustawy pozwala na przyjęcie, że zwrot "finansowanie ze środków publicznych" należy rozumieć jako finansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, a nie każde wypłacanie tych wynagrodzeń ze środków publicznych.

12 Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Skarga kasacyjna jest zasadna.

15 Stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z wyjątkiem okoliczności wymienionych w § 2 tego przepisu stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności postępowania, które Sąd bierze pod uwagę z urzędu. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek mogąca prowadzić do nieważności postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania w skardze kasacyjnej przepisów, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd w kontrolowanym wyroku, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w przypadku naruszenia przepisów postępowania wykazania istotnego wpływu tego uchybienia na wynik sprawy.

16 Skarga kasacyjna jako środek procesowy wysoce sformalizowany powinna spełniać wymagania określone w art. 176 p.p.s.a. Skarga kasacyjna powinna zatem czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma procesowego w postępowaniu sądowym, zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

17 W rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny skardze kasacyjnej skarżący w petitum skargi kasacyjnej zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w części, w której Sąd ten oddalił skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] sierpnia 2011 r., w której odmówiono skarżącemu wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za czerwiec 2011 r. Wniosek skarżącego pozwala przypuszczać, że skarżący akceptuje wynik kontroli sądowoadministracyjnej decyzji organu drugiej instancji jedynie w tej części, w której organ ten utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji odmawiające przyznania dofinansowania za sierpień 2011 r. natomiast kwestionuje tę część, w której organ odwoławczy, utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON odmawiającą, przy zastosowaniu identycznych kryteriów ustawowych, przyznania skarżącemu tego dofinansowania za czerwiec 2011 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany wniosek co do zakresu zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji w sprawie budzi zastrzeżenia. Podkreślić bowiem należy, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, według którego zaskarżenie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego w części jest możliwe tylko wówczas, gdy orzeczenie to zawiera odrębne części, które umożliwiają zaskarżenie jednej z tych części. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 215/10 zaznaczył, że możliwość zaskarżenia wyroku w części, w rozumieniu art. 176 p.p.s.a., dotyczy sytuacji, w której przedmiotem zaskarżenia są nie wszystkie z odrębnych rozstrzygnięć zawartych w tym wyroku oraz gdy ewentualne uchylenie wyroku w zaskarżonej części pozostanie bez wpływu na pozostałe rozstrzygnięcia poza orzeczeniem o kosztach. W petitum skargi kasacyjnej skarżący wskazuje, że domaga się uchylenia w części omawianego wyroku, w którym Sąd rozstrzygnął o oddaleniu skargi skarżącego. W tym miejscu podkreślić należy, że wspomniany wyrok Sądu pierwszej instancji poza rozstrzygnięciem merytorycznym nie zawiera żadnych dodatkowych rozstrzygnięć. Zatem, w świetle tego co wyżej powiedziano, nie jest możliwe zaskarżenie tego orzeczenia w części.

18 Nie mniej, pomimo błędnego sformułowania przez skarżącego wniosku w kwestii zakresu zaskarżenia orzeczenia Sądu pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący kwestionuje ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku. W myśl zarzutów skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji oparł zaskarżony wyrok na przesłankach będących skutkiem błędnej wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej, przyjmując za organem, że dofinansowanie do wynagrodzenia dla pracowników niepełnosprawnych nie obejmuje w rozumieniu tego przepisu jednostek sektora finansów publicznych dysponującymi środkami publicznymi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zmierza więc do wykazania błędnego rozumowania Sądu polegającego na przyjęciu, że hipotezą normy prawnej zawartej w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji są objęte jednostki sektora finansów publicznych, które z uwagi na status finansowy nie mogą ubiegać się o dofinansowanie do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych na zasadach określonych tą ustawą. Ocena prawna sądu wiąże się z wykładnią prawa, a ta w myśl art. 138 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarta jest w uzasadnieniu wyroku. Z uwagi na zakwestionowanie oceny prawnej przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skarga kasacyjna w istocie dotyczy całego wyroku. Wobec tego należy uznać skargę kasacyjną za spełniającą wymogi formalne określone w art. 176 p.p.s.a.

19 Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na zarzucie błędnej wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Istota tego zarzutu sprowadza się do kontroli prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisu art. 26b ust. 7 omawianej ustawy, stanowiącego, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Przepis w takim brzmieniu obowiązuje od 1 czerwca 2004 r., przy czym w okresie od 1 czerwca 2004 r. do 1 stycznia 2009 r. był zawarty w ust. 4 art. 26b omawianej ustawy. Interpretacja Sądu pierwszej instancji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej opiera się na wykluczeniu samorządowych jednostek organizacyjnych utworzonych przez sejmiki województwa (W. O. R. D.) z możliwości miesięcznego dofinansowania wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych tylko z tego powodu, że stanowią one jednostkę sektora finansów publicznych, o której mowa w art. 9 pkt 14 wspomnianej ustawy o finansach publicznych (obecnie t. j. Dz. U. 2013, poz. 885).

20 Dokonana przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej i zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej opiera się na przesłance nieokreślonej w tym przepisie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawa o rehabilitacji zawodowej posługuje się pojęciem pracodawcy, nie wyłączając jego stosowania w stosunku do jednostek sektora publicznego. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 tej ustawy, co do zasady, każdy pracodawca osiągający określony wskaźnik zatrudnienia zobligowany jest do dokonywania miesięcznych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Wyłączenie tego obowiązku, zgodnie z art. 21 ust. 2e, dotyczy publicznych i niepublicznych jednostek organizacyjnych niedziałających w celu osiągnięcia zysku, których wyłącznym przedmiotem prowadzonej działalności jest rehabilitacja społeczna i lecznicza, edukacja osób niepełnosprawnych lub opieka nad osobami niepełnosprawnymi. Z wpłat zwolnieni są także ci pracodawcy, u których wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi co najmniej 6 %.

21 Obowiązkowi ciążącemu na pracodawcy dokonywania wpłat na Fundusz odpowiadają stosowne uprawnienia. W myśl art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1. Miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, przysługuje w kwocie:

22 1) 180 % najniższego wynagrodzenia - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego stopnia niepełnosprawności;

23 2) 100 % najniższego wynagrodzenia - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności;

24 3) 40 % najniższego wynagrodzenia - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do lekkiego stopnia niepełnosprawności.

25 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślenia wymaga zróżnicowanie kwoty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego w zależności od ustalonego stopnia niepełnosprawności. Oznacza to, że dofinansowanie stanowi swego rodzaju premię za umożliwienie przez pracodawcę adaptowania się zatrudnionych osób niepełnosprawnych do społecznej gospodarki rynkowej. Im większy jest stopień niepełnosprawności, a tym samym mniejsza potencjalna możliwość uzyskania przez osobę niepełnosprawną zatrudnienia, tym większa kwota dofinansowania przysługuje pracodawcy, który zdecydował się na zatrudnienie tej osoby. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt P/25/06, podkreślając, że pracodawcy zatrudniający osoby niepełnosprawne wykonują zadania publiczne, z mocy art. 69 Konstytucji ciążące na państwie.

26 Wyłączenie z możliwości uzyskania dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego pracodawców z sektora finansów publicznych, poprzez zaaprobowanie wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej zaprezentowanej w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji i organy orzekające w sprawie, pozostaje w sprzeczności z zaprezentowaną powyżej wykładnią celowościową, a także z art. 69 Konstytucji RP stanowiącym, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji.

27 Ustawa o rehabilitacji zawodowej weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. (wyjątki określa art. 70 pkt 2 i 3 tej ustawy). Od początku jej obowiązywania przepis art. 26 obejmował, acz w różnej formie, pomoc dla pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne związaną ze zwrotem określonych kosztów wynagrodzenia, czy też dofinansowaniem do wynagrodzenia. Z dniem 1 stycznia 2004 r. dodano art. 26b. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 7 poz. 79) miesięczne dofinansowanie nie obejmuje wynagrodzenia pracownika, w części finansowanej przez Fundusz na podstawie innych przepisów ustawy. Kolejna zmiana tego przepisu nastąpiła z dniem 1 czerwca 2004 r. i przepis ten w brzmieniu nadanym tą zmianą obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przy czym na skutek zmian jednostek redakcyjnych stanowi ust. 7 art. 26b ustawy o rehabilitacji zawodowej.

28 Nowe brzmienie art. 26b ust. 7 (wówczas ust. 4) zostało nadane art. 131 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 ze zm., dalej: ustawa o promocji zatrudnienia). Ustawa ta, jak podkreślono w uzasadnieniu jej projektu, ma na celu precyzyjne określenie zasad i sposobów finansowania przez państwo aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu. W świetle przepisów tej ustawy środki na realizację zadań określonych w ustawie pochodzą z państwowego funduszu celowego – Funduszu Pracy tworzonego ze składek pracodawców, dotacji budżetu państwa, środków samorządów terytorialnych oraz środków Europejskiego Funduszu Społecznego (np. art. 4 ust.1 pkt 6, art. 8 ust. 1 pkt 6, art. 108). W art. 108 ust.1 ustawy o promocji zatrudnienia określono przeznaczenie środków Funduszu Pracy. Z przepisu tego wynika, że z Funduszu Pracy finansowane są w różnym stopniu również koszty wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia bezrobotnych. Istotne pozostaje także, że w stosunku do bezrobotnych niepełnosprawnych (art. 49 pkt 6 omawianej ustawy) zaliczonych przez ustawodawcą do "osób będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy", mogą być dodatkowo stosowane działania określone w art. 50-61. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia starosta zwraca pracodawcy, który zatrudnił w ramach prac interwencyjnych na okres do 6 miesięcy skierowanych bezrobotnych, o których mowa w art. 49, część kosztów poniesionych na wynagrodzenia, nagrody oraz składki na ubezpieczenia społeczne skierowanych bezrobotnych w wysokości uprzednio uzgodnionej, nieprzekraczającej jednak kwoty ustalonej jako iloczyn liczby zatrudnionych w miesiącu w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy oraz kwoty zasiłku określonej w art. 72 ust. 1, obowiązującej w ostatnim dniu zatrudnienia każdego rozliczanego miesiąca i składek na ubezpieczenia społeczne od refundowanego wynagrodzenia.

29 Wskazano już, że przepis art. 26b ust. 4 dodany został z dniem 1 stycznia 2004 r. i wówczas stanowił o zakazie dofinansowania w części finansowanej przez Fundusz na podstawie innych przepisów ustawy. Wtedy to dofinansowanie wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych było możliwe tylko ze środków Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Z dniem wejścia w życie ustawy o promocji zatrudnienia część kosztów poniesionych na wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, przy spełnieniu określonych warunków, jest zwracana z Funduszu Pracy (przychodami, którego są m.in. środki unijne). Z tego też powodu art. 131 ustawy o promocji zatrudnienia dokonano zmian w ustawie o rehabilitacji zawodowej. I tak zgodnie z pkt 1 tego przepisu art. 11 ust.1 nadano następujące brzmienie: "osoba niepełnosprawna zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy, jako bezrobotna albo poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu ma prawo korzystać z usług lub instrumentów rynku pracy na zasadach określonych w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy". Przepis art. 11 ust. 2 stanowił w nowym brzmieniu, że wydatki na instrumenty lub usługi rynku pracy, dotyczące bezrobotnych osób niepełnosprawnych, przewyższające wydatki określone w przepisach, o których mowa w ust. 1, a także wydatki dotyczące osób niepełnosprawnych zarejestrowanych jako poszukujące pracy i niepozostających w zatrudnieniu są realizowane i finansowane na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie natomiast z art.131 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej otrzymuje brzmienie: "miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych".

30 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyty w obecnym art. 26b ust. 7 (uprzednio ust. 4) zwrot "w części finansowanej ze środków publicznych" z przyczyn podanych powyżej, obejmuje dofinansowanie do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych ze środków przeznaczonych na ten cel z Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych i Funduszu Pracy. Zatem, odnosi się do zakazu podwójnego dofinansowania wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia osób niepełnosprawnych w oparciu o przepisy ustaw regulujących dofinansowanie lub zwrot części wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych.

31 Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do dokonywania wykładni art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej tylko w oparciu o zwrot "środków publicznych" bez powiązania finansowania z jego celem, którym jest dofinansowanie na osoby niepełnosprawne z tytułu ich zatrudnienia. Przepis art. 26b ust.1 stanowi o miesięcznym dofinansowaniu przysługującym na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia. Ustęp 7 tego artykułu odnosi się do miesięcznego dofinansowania i nie budzi wątpliwości, że obejmuje dofinansowanie, o którym mowa w ust.1. Określona w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji negatywna przesłanka wyłączenia z miesięcznego dofinansowania wynagrodzenia pracownika "w części finansowanej ze środków publicznych" obejmuje tę część wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, która została sfinansowana z innego źródła przeznaczonego na dofinansowanie do wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego, czyli w oparciu o instrument prawny ściśle ukierunkowany na pomoc pracodawcom zatrudniającym osoby niepełnosprawne.

32 W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzucono jedynie błędną wykładnię art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Naczelny Sąd Administracyjny z przedstawionych powyżej powodów uznał zarzut ten za usprawiedliwiony. Przyjmując za bezsporny stan sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o uprawnienia określone w art.188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Oceniając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję stwierdził naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji zawodowej, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec tego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art.135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

33 O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( t. j. Dz. U. 2013 r. poz. 490).