Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., II GSK 1305/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., II GSK 1305/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2437/14 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 II GSK 1305/15

UZASADNIENIE

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lutego 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2437/14, po rozpoznaniu skargi K. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej (obecnie: Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej) z 15 lipca 2014 r., nr ... w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 23 stycznia 2014 r., nr ...., orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

4 Wydając powyższe rozstrzygnięcie Sąd orzekał na podstawie następującego stanu faktycznego:

5 Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) decyzją z 23 stycznia 2014 r. orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącego środków przekazanych mu tytułem dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące: kwiecień, maj, sierpień, wrzesień, październik i listopad 2010 r. wraz z odsetkami, w łącznej kwocie 26 762,08 zł. Jako podstawę orzeczenia o obowiązku zwrotu wypłaconego skarżącemu dofinansowania organ wskazał niedochowanie warunku posiadania 6% wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, którego osiągnięcie, zgodnie z art. 26a ust. 1a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) - dalej: ustawa o rehabilitacji, jest warunkiem niezbędnym do uzyskania dofinansowania. Z dokonanych przez organ ustaleń wynika, że wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych uzyskany przez skarżącego wynosił odpowiednio: w kwietniu 2010 r. - 5,08%, w maju 2010 r. - 5,62%, w sierpniu 2010 r. - 5,83%, we wrześniu 2010 r. - 5,82%, w październiku 2010 r. - 5,92%, w listopadzie 2010 r. - 5,97%, a więc był niższy niż 6%.

6 Dalej organ powołał się na przepis art. 2 pkt 6 ustawy o rehabilitacji, zawierający definicję wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych ustalającą, że wskaźnik ten oznacza przeciętny miesięczny udział procentowy osób niepełnosprawnych w zatrudnieniu ogółem, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Wskazał również, że dla podmiotów nie będących zakładem pracy chronionej wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wylicza się na podstawie art. 21 ust.1 i 5 ustawy o rehabilitacji, w związku z czym, do liczby pracowników, o której mowa w art. 21 ust.1 nie wlicza się wymienionych w ust. 5 grup pracowników. Podkreślił, że art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji odwołuje się wyłącznie do ust. 1 i 5 art. 21 tej ustawy, całkowicie pomija pozostałe ustępy tego przepisu. Przepis art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji nie odwołuje się obecnie ani nie odwoływał się w przeszłości do art. 21 ust. 4 ustawy o rehabilitacji, który dotyczy obniżania wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych z tytułu zatrudnienia osób niepełnosprawnych o szczególnych schorzeniach. Przepis ust. 4 art. 21 ustawy, zdaniem organu, odnosi się wyłącznie do obniżenia wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, od osiągnięcia którego uzależnione jest zwolnienie z wpłat na PFRON, o których mowa w art. 21 ust. 1 tej ustawy. Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych, aby instytucja obniżania wskaźnika przewidziana w art. 21 ust. 4 ustawy o rehabilitacji mogła być stosowana do obliczania innych wskaźników związanych z zatrudnieniem osób niepełnosprawnych, w tym dla celów określonych w art. 26a tej ustawy.

7 Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia K. K.wniósł odwołanie do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, w którym zarzucił naruszenie art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn.: Dz.U z 2016 r. poz. 23) – dalej k.p.a. Podkreślił, że 6% wskaźnik zatrudnienia liczony był do 31 grudnia 2011 r. z uwzględnieniem stopnia niepełnosprawności zatrudnionych pracowników, dofinansowanie było wypłacane na podstawie składanych przez stronę wniosków Wn-D, które zawierały rzetelne informacje, co do liczby jak i stopnia niepełnosprawności zatrudnionych pracowników, nie było zatem żadnych wątpliwości, że 6% wskaźnik nie został osiągnięty.

8 Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z 15 lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, akceptując przeprowadzone przez ten organ ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że sformułowane w art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji odwołanie do art. 21 ust. 1 oznacza, że do stanu zatrudnienia ogółem i stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych należy wliczać pracowników w rozumieniu art. 2 kodeksu pracy, natomiast odwołanie do art. 21 ust. 5 ustawy oznacza obowiązek odpowiednio wyłączenia ze stanu zatrudnienia ogółem, osób niebędących osobami niepełnosprawnymi i należących do, co najmniej jednej z grup wymienionych w art. 21 ust. 5 ustawy. Podkreślił, że przepis art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji nie odwołuje się do art. 21 ust. 4 ustawy, który dotyczy obniżania wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych z tytułu zatrudniania osób niepełnosprawnych o szczególnych schorzeniach. Przepis ust. 4 art. 21 ustawy odnosi się zatem wyłącznie do obniżania wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, od osiągnięcia którego uzależnione jest zwolnienie z wpłat na PFRON, o których mowa w art. 21 wspomnianej ustawy. Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych, aby instytucja obniżania wskaźnika przewidziana w art. 21 ust. 4 ustawy o rehabilitacji, mogła być stosowana do obliczania innych wskaźników związanych z zatrudnieniem osób niepełnosprawnych, w tym dla celów określonych w art. 26a tej ustawy. Natomiast, w zakresie podniesionej w odwołaniu argumentacji, co do przeprowadzanej przez organy uprzedniej - przed wypłatą dofinansowania - weryfikacji wniosków składanych przez skarżącego, organ odwoławczy wskazał, iż to pracodawca składając wniosek wraz z załącznikami potwierdza spełnienie warunków do uzyskania dofinansowania. Dokumenty stanowiące załącznik do składanego wniosku nie są przedstawiane PFRON, który przyznając dofinansowanie opiera się jedynie na oświadczeniu wnioskodawcy o spełnieniu przesłanek. Złożone za sporny okres przez skarżącego wnioski, przeszły pozytywnie analizę pod względem rachunkowym i formalnym, nie były natomiast weryfikowane pod względem merytorycznym, zatem bezzasadny jest zarzut naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

9 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. K. zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26a ust. 1a w związku z art. 26b ust. 3 oraz art. 21 ust. 1, 2 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) poprzez niewłaściwą ich interpretację i zastosowanie, prowadzące do bezzasadnego przyjęcia, iż skarżący winien zwrócić środki Funduszu PFRON przekazane tytułem dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za miesiące kwiecień, maj, sierpień, wrzesień, październik, listopad 2010 roku wraz z odsetkami; oraz 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadami prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania uczestników tego postępowania do władzy publicznej.

10 W ocenie skarżącego, wobec treści art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji, prawo obniżenia wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych przysługuje także na potrzeby miesięcznych dofinansowań do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych. Przepis ten odwołuje się bowiem m.in. do treści art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, który w swej treści zawiera zapis: "z zastrzeżeniem ust. 2-5 i art. 22". Z treści odesłania zawartego w art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji nie wynika, aby cytowana część treści art. 21 ust. 1 ustawy nie znajdowała zastosowania przy ustalaniu wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych na potrzeby dofinansowania do wynagrodzeń. W ocenie skarżącego, właśnie z uwagi na zastrzeżenie zawarte w treści art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, odnoszące się m.in. do treści ust. 4 art. 21 tej ustawy, obniżenie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych jest prawnie dopuszczalne także w odniesieniu do dofinansowania wynagrodzeń, a nie tylko w odniesieniu do wpłat na PFRON.

11 W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

12 Uznając skargę za uzasadnioną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż spór przedmiotowej sprawy sprowadza się w istocie do właściwej interpretacji przepisów 26a ust. 1a w związku z art. 21 ust. 1 w powiązaniu z art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji, tj. do ustalenia, czy określona w art. 21 ust. 4 tej ustawy możliwość obniżenia wskaźnika, o którym mowa w ust. 2, to jest wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynoszącego co najmniej 6 %, odnosi się tylko do możliwości zwolnienia pracodawcy z wpłat do PFRON, czy też ma zastosowanie również do przyznawania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników. Dokonując wykładni wyżej wskazanych przepisów Sąd I instancji, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdził, iż w przypadku zatrudnienia osób niepełnosprawnych ze schorzeniami szczególnie utrudniającymi jej wykonanie wskaźnik zatrudnienia osób niepełnoprawnych, wynoszący co najmniej 6%, będzie mógł zostać obniżony na podstawie art. 21 ust. 4 ustawy. Natomiast niewystąpienie okoliczności wymienionych w ust. 4 będzie skutkować tym, że wskaźnik zatrudnienia zostanie ustalony wprost w oparciu o art. 21 ust. 1 ustawy. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, przed wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązku zwrotu dofinansowania wypłaconego stronie skarżącej za miesiące, określone w decyzji z 23 stycznia 2014 r., Prezes PFRON powinien, stosownie do treści art. 26b ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, dokonać analizy sytuacji przedsiębiorcy pod kątem wyłączeń przewidzianych w art. 21 ust. 2 do 5 tej ustawy, w tym w ust. 4 powołanego przepisu. Dopiero dokonanie takich ustaleń pozwoli na stwierdzenie, czy wypłacone skarżącemu dofinansowania można uznać za nienależnie. Z powyższych względów WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

13 Kwestionując prawidłowość wydanego orzeczenia Minister Pracy i Polityki Społecznej, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, powołując przepisy art. 173 § 1, art. 174 pkt 1, art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w szczególności art. 26b ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1, 2 i 4 i w zw. z art. 26a ust. 1a tej ustawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy w trybie powołanego art. 188 p.p.s.a oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając wniesioną skargę przedstawił argumentację, co do zasadności podniesionych w niej zarzutów.

14 Wskazał, iż zgodnie z art. 26b ust. 1 ustawy o rehabilitacji, miesięczne dofinansowanie przysługuje na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia ujęte w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, którą prowadzi Fundusz wykorzystując numer PESEL oraz przekazywane drogą elektroniczną do Funduszu informacje z zastrzeżeniem art. 26 c ust. 1a. Istotny przy tym jest art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym zatrudnienie i wskaźnik o którym mowa w art. 26a ust. 1, 1a i 1b ustala się odpowiednio na zasadach określonych w art. 21 ust. 1 i 5 oraz art. 28 ust. 3. Przepis ten, nie odwołuje się jednak do art. 21 ust. 4, bądź też do innych ustępów tego artykułu poza wyraźnie wskazanym ust. 1 i 5.

15 Pełnomocnik organu podkreślił, iż zgodnie z przyjętą w doktrynie prawa zasadą, wykładnia językowa ma pierwszeństwo przed wykładnią celowościową i systemową, którą stosować można dopiero wtedy, gdy literalne brzmienie przepisu budzi wątpliwości. Zaznaczył, że ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie wskazał, iż zatrudnienie i wskaźnik, ustala się odpowiednio na zasadach określonych w art. 21 ust 1 i 5 oraz art. 28 ust 3. Zwrot "odpowiednio na zasadach" w żaden sposób nie świadczy o tym aby w przy obliczaniu wskaźnika można byłoby stosować inne wyjątki przewidziane w pozostałych ustępach art. 21. Gdyby ustawodawca faktycznie chciał, aby przy obliczaniu tego wskaźnika zatrudnienia miał zastosowanie cały art. 21 ustawy o rehabilitacji, nie wymieniłaby jego poszczególnych ustępów.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Skarga kasacyjna jest niezasadna.

18 Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

19 Wobec takich regulacji, poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

20 Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i dotyczą one błędnej wykładni art. 26b ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1, 2 i 4 w zw. z art. 26a ust. 1a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) - dalej: ustawa o rehabilitacji.

21 W związku z tym, że Minister Pracy i Polityki Społecznej (obecnie: Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej) zarzuca Sądowi I instancji uchybienie w postaci niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, stan faktyczny przyjęty przez Sąd meriti za podstawę rozstrzygnięcia w sprawie jest bezsporny i w rezultacie jest on wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej.

22 W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie podniósł błędną wykładnię, zarówno w znaczeniu językowym, jak i systemowym, art. 26b ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 26a ust. 1a ustawy o rehabilitacji (w brzmieniu mającym zastosowanie do dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w roku 2010), polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że odesłanie zawarte w art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji do art. 21 ust. 1 i 5 oraz art. 28 ust. 3 ustawy, nakazujące odpowiednie stosowanie zasad uregulowanych w odsyłanych przepisach przy ustalaniu stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych i jego wskaźnika, obejmuje wyjątki uregulowane w ustępach od 2 do 5 art. 21 ustawy, w sytuacji, gdy w art. 26b ust. 3 ustawy brak jest odesłania do art. 21 ust. 4, bądź też do innych ustępów tego artykułu, poza wyraźnie wskazanym ust. 1 i ust. 5. Według wykładni przyjętej przez organ, przy obliczaniu wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, uprawniającego do otrzymania przez pracodawcę dopłat z tytułu zatrudnienia osób niepełnosprawnych, należy stosować art. 21 ust. 1 i ust. 5 ustawy bez uwzględnienia regulacji zawartej w ust. 4 tego przepisu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, gdyby celem ustawodawcy, przy ustalaniu wskaźnika zatrudnienia i stanu zatrudnienia uprawniającego pracodawcę do dopłat z tytułu zatrudnienia osób niepełnosprawnych, było zastosowanie art. 21 ustawy w całości dla obliczenia współczynnika osób niepełnosprawnych oraz stanu ich zatrudnienia u danego pracodawcy, wówczas w art. 26b ust. 3 ustawy nie wymieniono by poszczególnych ustępów art. 21 ustawy. Oznacza to zdaniem organu, że ustawodawca dokonał rozróżnienia ulg w przypadku obliczania wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, uzależniając je od tego, czy dotyczy to miesięcznych wpłat na Fundusz, o jakich mowa w art. 21 ust. 1 ustawy i wtedy będzie miał zastosowanie ust. 4 tego artykułu, dający możliwość uwzględnienia zatrudnienia osób niepełnosprawnych ze schorzeniami szczególnie utrudniającymi wykonywanie pracy, czy też dotyczy to miesięcznego dofinansowania na osoby niepełnosprawne z tytułu ich zatrudnienia, o jakim mowa w art. 26b ust. 1 ustawy - wówczas przepis art. 21 ust. 4 nie ma zastosowania.

23 Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wykładni art. 26b ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 26a ust. 1a ustawy o rehabilitacji (w brzmieniu mającym zastosowanie do dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w roku 2010) dokonanej przez skarżącego kasacyjnie, a za prawidłową uznaje interpretację powyższych przepisów dokonaną w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

24 Stosownie do art. 26a ust. 1 zd. 1 ustawy o rehabilitacji, pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1, prowadzonej przez Fundusz. Natomiast w myśl ust. 1a tego przepisu, miesięczne dofinansowanie nie przysługuje pracodawcy zatrudniającemu co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i nieosiągającemu wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości co najmniej 6 %.

25 Ponadto, zgodnie z art. 26b ust. 1 ustawy o rehabilitacji, miesięczne dofinansowanie przysługuje na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia ujęte w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, którą prowadzi Fundusz, wykorzystując PESEL i NIP oraz przekazywane drogą elektroniczną do Funduszu informacje, z zastrzeżeniem art. 26c ust. 1a. Stosownie natomiast do art. 26b ust. 3 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2016 r., zatrudnienie i wskaźnik, o których mowa w art. 26a ust. 1, 1a i 1b, ustala się odpowiednio na zasadach określonych w art. 21 ust. 1 i 5 oraz art. 28 ust. 3 ustawy.

26 W myśl art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5 i art. 22, dokonywać miesięcznych wpłat na Fundusz w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6%, a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych.

27 Wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych oznacza, w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy o rehabilitacji, przeciętny miesięczny udział procentowy osób niepełnosprawnych w zatrudnieniu ogółem, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy.

28 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia literalna art. 21 ust.1 ustawy w powiązaniu z art. 26b ust. 3 ustawy prowadzi do wniosku, że przy stosowaniu tej normy prawnej do obliczania wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, uprawniającego do otrzymania przez pracodawcę dopłat z tytułu zatrudnienia osób niepełnosprawnych, należy uwzględnić wyjątki, o których mowa w ust. 2 do 5 tego przepisu. Odpowiednie stosowanie zasad uregulowanych w art. 21 ust. 1 i 5 obowiązujących przy dokonywaniu wpłat na PFRON dla oszacowania stanu zatrudnienia i wskaźnika osób niepełnosprawnych na potrzeby wypłacania dofinansowania do pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych u przedsiębiorcy oznacza zastosowanie również wyjątku przewidzianego w art. 21 ust. 4 ustawy.

29 Gdyby wolą ustawodawcy było wykluczenie przypadku ujętego w ust. 4 tego przepisu na potrzeby ustalenia współczynnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych dla celów, o których mowa w art. 26b ust. 1 (dopłaty) ustawy, to odpowiednie zastrzeżenie znalazłoby się w art. 26b ust. 3 ustawy. W związku z tym, że ustawodawca nie zawarł takiego zastrzeżenia w art. 26b ust. 3 ustawy to zawarte tam odesłanie do całego art. 21 ust. 1 ustawy, rozumieć należy, jako obejmujące wyjątki określone w tym przepisie. Zwrot zawarty w art. 26b ust. 3 ustawy: "ustala się odpowiednio na zasadach" oznacza, że celem ustawodawcy było stosowanie przez organy wypłacające świadczenia z Funduszu PFRON zasad dotyczących wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, jakie obowiązują przy ustalaniu obowiązku ponoszenia opłat przez przedsiębiorców na rzecz Funduszu, o ile z przepisów ustawy regulujących przyznawanie dopłat dla pracodawców zatrudniających osoby niepełnoprawne nie wynika nic innego.

30 W związku z tym Prezes PFRON powinien, stosownie do treści art. 26b ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, przed wydaniem orzeczenia o obowiązku zwrotu przyznanego uprzednio dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, dokonać analizy sytuacji przedsiębiorcy pod kątem wyłączeń przewidzianych w ust. 2 do 5 art. 21 ustawy, w tym w ust. 4 art. 21 ustawy. Oznacza to, że w przypadku zatrudnienia osób niepełnosprawnych ze schorzeniami szczególnie utrudniającymi jej wykonanie wskaźnik zatrudnienia osób niepełnoprawnych, wynoszący co najmniej 6%, będzie mógł zostać obniżony na podstawie art. 21 ust. 4 ustawy. Natomiast niewystąpienie okoliczności wymienionych w ust. 4 będzie skutkować tym, że wskaźnik zatrudnienia zostanie ustalony wprost w oparciu o art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji.

31 Za takim rozumieniem art. 26b ust. 3 ustawy i art. 21 ust. 1 ustawy przemawia, jak trafnie zauważa Sąd I instancji, opierając się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. II GSK 1731/13, także wykładnia systemowa. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny również w wyrokach z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawach o syg. akt II GSK 408/14 i II GSK 410/14. Regulacje dotyczące obowiązku ponoszenia opłat na rzecz PFRON przez przedsiębiorców zatrudniających osoby niepełnosprawne, jak i te dotyczące przyznawania dofinansowania przez PFRON dla tej grupy pracodawców, ujęto w rozdziale V ustawy zatytułowanym: "szczególne obowiązki i uprawnienia pracodawców w związku z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych". Takie usystematyzowanie praw i obowiązków przedsiębiorców pozwala przyjąć, że uregulowania tam zawarte, dotyczące zasad zarówno ponoszenia wpłat na Fundusz, jak i świadczeń wypłacanych pracodawcom przez Fundusz, mają charakter komplementarny. Podkreślenia wymaga pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2070/12), w myśl którego dofinansowanie do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych jest swego rodzaju premią za umożliwienie przez pracodawcę adoptowania się zatrudnionych osób niepełnosprawnych do społecznej gospodarki rynkowej. Im większy jest stopień niepełnosprawności tym mniejsza potencjalna możliwość uzyskania przez osobę niepełnosprawną zatrudnienia.

32 Nie bez znaczenia dla wykładni art. 26b ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 26a ust. 1a ustawy o rehabilitacji pozostaje okoliczność, iż przyjęcie stanowiska, że wyjątki o których mowa w ust. 2 - 5 art. 21 nie mają zastosowania przy obliczaniu wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, uprawniającego do otrzymania przez pracodawcę dopłat z tytułu zatrudnienia osób niepełnosprawnych, powodowałoby, że odesłanie zawarte w art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji do art. 21 ust. 1 tej ustawy byłoby odesłaniem "pustym". Oprócz odpowiedniego stosowania zasad (wyjątków), wymienionych w ust. 2 - 5 tego przepisu, brak jest bowiem w ust. 1 art. 21 ustawy, innej regulacji prawnej, z której wynikałyby jakiejkolwiek zasady, mogące odnosić się do ustalania stanu zatrudnienia i wskaźnika, o których mowa w art. 26a ust. 1, 1a i 1b. Nie sposób przyjąć, jak to czyni organ w zaskarżonej decyzji, iż odwołanie do art. 21 ust. 1 ustawy skutkuje tym, że do stanu zatrudnienia ogółem i stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych przy obliczaniu wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, uprawniającego do otrzymania przez pracodawcę dopłat z tytułu zatrudnienia osób niepełnosprawnych należy wliczać pracowników w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, gdyż ta zasada wynika bezpośrednio z art. 26a ust. 1 i 1a ustawy o rehabilitacji. Nie ma zatem potrzeby odpowiedniego jej stosowania w oparciu o odesłanie z art. 26b ust. 3 tej ustawy. Takie stanowisko potwierdza dokonana przez ustawodawcę z dniem 1 lipca 2016 r. zmiana brzmienia art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji (art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - Dz.U. z 2015, poz.1886), który obecnie stanowi, iż do ustalania stanów zatrudnienia pracowników i wskaźnika, o których mowa w art. 26a ust. 1, 1a i 1b, stosuje się wyłączenia ze stanów zatrudnienia określone w art. 21 ust. 5. Dopiero zatem w aktualnym stanie prawnym omawiany przepis nie dopuszcza, aby przy obliczaniu wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, uprawniającego do otrzymania przez pracodawcę dopłat z tytułu zatrudnienia osób niepełnosprawnych, można było stosować wyłączenia inne niż przewidziane w art. 21 ust. 5 i art. 28 ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Rezygnacja przez ustawodawcę z odesłania do ust. 1 art. 21 ustawy o rehabilitacji przy obliczaniu wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, uprawniającego do otrzymania przez pracodawcę dopłat z tytułu zatrudnienia osób niepełnosprawnych, przy w zasadzie niezmienionym brzmieniu artykułów: 21 ust. 1, art. 26a ust. 1 i ust. 1a oraz art. 26b ust. 1 tej ustawy, potwierdza, iż art. 26b ust. 3 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2016 r., odwoływał się do wyłączeń zawartych w ustępach od 2 do 5 art. 21 ustawy o rehabilitacji.

33 Z wymienionych powodów zarzut błędnej wykładni art. 26b ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 i w związku z art. 26a ust. 1 ustawy należało ocenić jako niezasadny.

34 Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.