Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2022 r., II GSK 2041/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2022 r., II GSK 2041/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1385/17 w sprawie ze skargi M. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 16 maja 2017 r. nr L. Dz. DPP/WPO/476/80/16/2015/2017/EZ w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od M. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 8100 zł (osiem tysięcy sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 23 stycznia 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1385/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sąd I instancji"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę M. S.A. z siedzibą w W. (dalej zwanej "Skarżącą") na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej zwanej "KNF" lub "Organem") z 16 maja 2017 r. (nr DPP/WPO/476/80/16/2015/2017/EZ) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych.

3 WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

4 W dniu 8 czerwca 2015 r. KNF wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1382; dalej zwanej "ustawą o ofercie publicznej") wobec podejrzenia naruszenia przez Skarżącą art. 73 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej.

5 Decyzją z 22 września 2015 r. KNF nałożyła na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 1.000.000 zł wobec stwierdzenia, że Skarżąca przekroczyła 33% ogólnej liczby głosów w spółce H. S.A. (dalej zwana także "Spółką") bez zachowania warunków określonych w art. 73 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej, tj. bez ogłoszenia wezwania do zapisywania się na sprzedaż lub zamianę akcji Spółki w liczbie zapewniającej osiągnięcie 66% ogólnej liczby głosów.

6 Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie części decyzji, w której nałożono karę pieniężną.

7 Decyzją z 16 maja 2017 r. KNF, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; dalej zwanej "kpa") w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 196 ze zm.):

8 I. uchyliła decyzję z 22 września 2015 r. w całości;

9 II. nałożyła na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 3 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1639, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie funduszami inwestycyjnymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 724; dalej zwanej "ustawą zmieniającą") w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 800.000 zł wobec stwierdzenia, że Skarżąca przekroczyła 33% ogólnej liczby głosów w Spółce bez zachowania warunków określonych w art. 73 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej, tj. bez ogłoszenia wezwania do zapisywania się na sprzedaż lub zamianę akcji Spółki w liczbie zapewniającej osiągnięcie 66% ogólnej liczby głosów.

10 W uzasadnieniu decyzji KNF wskazała m.in., że począwszy od 13 sierpnia 2009 r. do 21 sierpnia 2013 r. kapitał zakładowy Spółki dzielił się na 12.307.000 akcji, przy czym żadna z wyemitowanych akcji nie była uprzywilejowana. Skarżąca została akcjonariuszem Spółki (H. S.A.) 17 stycznia 2011 r. w związku z rozrachunkiem transakcji nabycia akcji zawartych poza rynkiem regulowanym na podstawie umów cywilnoprawnych z 10 stycznia 2011 r. pomiędzy Skarżącą i jej spółką zależną M2. S.A. W dniu 14 stycznia 2011 r. H. S.A. przekazała do publicznej wiadomości raport bieżący nr 5/2011 informujący o złożeniu przez Skarżącą zawiadomienia w trybie art. 69 ustawy o ofercie o przekroczeniu 5% ogólnej liczby głosów i osiągnieciu 32,98% ogólnej liczby głosów w związku z nabyciem 4.059.294 akcji H. S.A., za łączną cenę 28.415.058 zł, tj. 7 zł za jedną akcję. W dniu 6 kwietnia 2011 r. Skarżąca posiadała 4.059.294 akcje H. S.A., uprawniające do 32,98% ogólnej liczby głosów w tej Spółce. Z kolei 7 kwietnia 2011 r. Skarżąca posiadała 4.209.294 akcje H. S.A., a jej udział w ogólnej liczbie głosów przekroczył 33%. Udział Skarżącej wzrósł zatem z 32,98% do 34,20%. Do przekroczenia progu 33% ogólnej liczby głosów w H. S.A. doszło w związku z rozrachunkiem transakcji zawartych 4 kwietnia 2011 r., z rachunku papierów wartościowych prowadzonego przez I. S.A. Tego dnia Skarżąca nabyła na rynku regulowanym 150.000 akcji H. S.A. Następnie 6 kwietnia 2011 r. i 7 kwietnia 2011 r. Skarżąca zawarła kolejne transakcje, w których nabyła odpowiednio 4.400 oraz 216.556 akcji H. S.A. Po rozrachunku powyższych transakcji odpowiednio 11 i 12 kwietnia 2011 r. Skarżąca posiadała 4.430.250 akcji H. S.A., stanowiących 35,99% ogólnej liczby głosów w H. S.A. Spółka 12 kwietnia 2011 r. opublikowała w trybie art. 70 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej raport bieżący nr 23/2011 informujący o złożeniu przez Skarżącą zawiadomienia informującego o przekroczeniu 33% ogólnej liczby głosów w H. S.A. Skarżąca ujawniła, że w wyniku transakcji zawartych 4, 6 oraz 7 kwietnia 2011 r. posiadała 4.430 250 akcji H.S.A., stanowiących 35,99% ogólnej liczby głosów. W wyniku transakcji z 15 kwietnia 2011 r., których rozrachunek nastąpił 20 kwietnia 2011 r., Skarżąca nabyła 3.750 akcji H. S.A. W dniu 20 kwietnia 2011 r. stan posiadania Skarżącej wynosił 4.434.000 akcji H. S.A., a akcje te uprawniały do 36,02% ogólnej liczby głosów. Przed zawarciem powyższych transakcji jak również po tym dniu Skarżąca nie ogłosiła wezwania do zapisywania się na sprzedaż lub zamianę akcji H. S.A. w liczbie zapewniającej osiągniecie 66% ogólnej liczby głosów. W dniu 30 czerwca 2011 r. udział Skarżącej w ogólnej liczbie głosów w H. S.A. spadł poniżej progu 33% w związku ze zbyciem poza rynkiem regulowanym na podstawie umowy cywilnoprawnej z 28 czerwca 2011 r. 374.000 akcji Spółki w cenie 7 zł za jedną akcję, tj. za łączną cenę 2.618.000 zł. Skarżąca w tym dniu posiadała 4.060.000 akcji H. S.A., stanowiących 32,99% ogólnej liczby głosów. Raportem bieżącym nr 39/2011 H. S.A. poinformowała o złożeniu przez Skarżącą zawiadomienia informującego o zmniejszeniu udziału w ogólnej licznie głosów w H. S.A. poniżej 33%. Zgodnie z tym raportem, w wyniku transakcji sprzedaży 374.000 akcji z 30 czerwca 2011 r., za łączną cenę 2.618.000 zł, Skarżąca posiadała 4.060.000 akcji H. S.A., stanowiących 32,989% ogólnej liczby głosów.

11 Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte we wniosku, zaznaczając, że kwestionuje jedynie wysokość kary. Zdaniem Skarżącej kara winna uwzględniać jej obecną sytuację finansową, a nie grupy kapitałowej. Decyzja z 22 września 2015 r. była wydawana w sytuacji zysku Skarżącej na poziomie 4 mln zł, podczas gdy stosownie do wyników za III kwartał 2016 r. Skarżąca zanotowała stratę na poziomie 5 mln zł.

12 Zdaniem KNF, zasadne było wydanie decyzji nakładającej karę w wysokości 1.000.000 zł. Natomiast wobec zmiany okoliczności, tj. zmiany sytuacji finansowej oraz uwzględniając współpracę Skarżącej, KNF uznała, że należy wymierzyć karę w niższej wysokości. Zdaniem KNF w przedmiotowym stanie faktycznym właściwą sankcją jest kara pieniężna w wysokości 800.000 zł.

13 Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję KNF, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżąca kwestionowała decyzję jedynie co do wysokości wymierzonej kary.

14 WSA oddalił skargę.

15 WSA wskazał, że w tej sprawie nie są sporne ustalenia organu co do samego faktu, jak i okoliczności popełnienia przez Spółkę naruszenia z art. 73 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej. Zastrzeżenia Skarżącej budzą, zdaniem WSA, jedynie dowody, jakie organ uwzględnił wymierzając jej – na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 3 ustawy o ofercie publicznej – karę za ww. naruszenie. Zdaniem Skarżącej, KNF pominął dane finansowe zawarte w raporcie rocznym za rok 2016 opublikowanym 11 maja 2017 r. , które potwierdzają dalsze pogorszenie sytuacji finansowej Skarżącej.

16 Sąd I instancji podzielił stanowisko KNF i Skarżącej, że sytuacja finansowa Skarżącej w stosunku do sytuacji finansowej aktualnej na dzień wydania decyzji z 22 września 2015 r. uległa pogorszeniu, co również doprowadziło do uchylenia ww. decyzji i nałożenia kary pieniężnej w nowym, niższym wymiarze.

17 Sąd I instancji stanął jednak na stanowisku, że KNF ustalił stan faktyczny w kwestionowanym zakresie na podstawie miarodajnych w sprawie dokumentów, tj. sprawozdania finansowego za rok 2015 (jednostkowego i skonsolidowanego), raportu za I półrocze 2016 r., zawierającego skonsolidowane sprawozdanie finansowe oraz skrócone sprawozdanie finansowe Skarżącej za I półrocze 2016 r. oraz raportu kwartalnego za III kwartał 2016 r., zawierającego skonsolidowane sprawozdanie finansowe oraz jednostkowe sprawozdanie finansowe za III kwartał 2016 r., z wynikami finansowymi Spółki oraz całej grupy kapitałowej.

18 WSA wskazał, że w zaskarżonej decyzji Organ posługiwał się danymi za 2016 r. pochodzącymi ze sprawozdań okresowych nie zaś z raportu rocznego. Zdaniem Sądu I instancji poszukiwanie danych z aktualniejszych raportów Skarżącej niż te, które uwzględniono przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie było konieczne. Słusznie bowiem, zdaniem WSA, w tym względzie wskazał Organ w odpowiedzi na skargę, że sytuacja finansowa jest jedynie jedną z wielu okoliczności, które bierze pod uwagę organ określając wysokość kary pieniężnej. W decyzji zaś wszystkie znaczące dla rozstrzygnięcia okoliczności zostały wymienione. Co więcej, wskazano także, które z nich przemawiają na korzyść, a które na niekorzyść Skarżącej.

19 WSA wskazał, że jako przesłankę łagodzącą uznano gotowość podmiotu dopuszczającego się naruszenia do współpracy z KNF, zaś jako okoliczności obciążające w sprawie oceniono charakter naruszenia, tj. że Skarżąca dopuściła się naruszenia interesów majątkowych akcjonariuszy mniejszościowych, pozbawiła ich możliwości powiększenia majątku poprzez zyskowną sprzedaż akcji H. S.A. w odpowiedzi na wezwanie, po korzystniejszej cenie niż ówczesna cena rynkowa, nie poniosła kosztów związanych z ogłoszeniem i realizacją wezwania. Okolicznością obciążającą był również fakt wcześniejszego naruszenia przepisów ustawy przez Skarżącą.

20 Zdaniem Sądu I instancji na uwagę zasługuje również fakt, że Skarżąca w wyniku stwierdzonego naruszenia przepisów osiągnęła korzyść w wysokości 756 680 zł (bez uwzględnienia kosztów transakcyjnych). Skarżąca tych ustaleń nie kwestionowała. Kara zaś została wymierzona w wysokości 800 000 zł, a zatem przekroczyła wysokość osiągniętej korzyści o 43 320 zł.

21 WSA wskazał również, że upływ czasu nie modyfikuje obowiązku Organu do nałożenia takiej kary, nie ma też wpływu na zakres odpowiedzialności podmiotu ją ponoszącego ani nie zmienia charakteru (funkcji) samej kary.

22 Zdaniem Sądu I instancji Organ podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgromadził i w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy i dokonał jego rzetelnej oceny. Zdaniem WSA, ocena ta była zgodna z zasadami doświadczenia życiowego, logiki i z wymaganiami wiedzy oraz znajdowała uzasadnienie w całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a stanowisko Organu zostało gruntownie wyjaśnione. Uzasadnienie zaś zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 kpa.

23 Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

24 Skarżąca wniosła także o zwolnienie od kosztów sądowych w całości ze względu na brak dostatecznych środków na ich uiszczenie. Do akt sprawy, dołączone zostało postanowienie WSA, z 24 września 2018 r., na podstawie którego Skarżąca została już zwolniona od kosztów sądowych.

25 Jednocześnie, na podstawie art. 193 ppsa w zw. z art. 61 § 3 ppsa, wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Organu w całości do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez NSA. Wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji został oddalony przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 5 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2041/18.

26 Skarżąca zarzuciła wyrokowi WSA:

27 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj.:

28 1) naruszenie art. 97 ust. 1 pkt 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1639 ze zm.), w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 724) (dalej jako "Ustawa o ofercie") w związku z art. 73 ust. 1 Ustawy o ofercie poprzez uznanie, ze Organ ustalił wysokość nałożonej kary na Skarżącą bez naruszeń przepisów;

29 2) naruszenie art. 97 ust. 1 pkt 3 Ustawy o ofercie w związku z art. 73 ust. 1 Ustawy o ofercie poprzez uznanie, że przepis ten nie wymaga by decyzja Organu uwzględniała aktualną sytuację finansową podmiotu, na który nakładana jest kara i uznanie, że Organ nie musiał badać aktualnego stanu finansowego Skarżącej;

30 3) naruszenie art. 97 ust. 1 pkt 3 Ustawy o ofercie w związku z art. 73 ust. 1 Ustawy o ofercie poprzez nieuwzględnienie niewielkiego stopnia naruszenia polegającego na nieznacznym przekroczeniu progu 33 % posiadanych głosów.

31 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postepowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

32 1) naruszenie art. 7 Ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. 1960 Nr 30, poz. 168, dalej jako "KPA") oraz art. 75 § 1 KPA i art. 77 § 1 KPA przez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz niedopuszczenie z urzędu dowodu, który mógł przyczynić się do wyjaśnieni sprawy, tj. raportu rocznego Skarżącej za rok 2016, przez co doszło do wymierzenia Skarżącej kary w wysokości nieadekwatnej do aktualnych możliwości finansowych;

33 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 141 § 4 ppsa oraz art. 151 ppsa przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez Organ art. 7 KPA, art. 75 § 1 KPA i art. 77 § 1 KPA przez pominięcie dowodu w postaci raportu rocznego Skarżącej, obejmującego m.in. sprawozdanie finansowe za rok obrotowy 2016, w konsekwencji czego Organ przed wydaniem decyzji nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego, podczas gdy na Organie spoczywał obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a w konsekwencji nie uwzględnił zmian w sytuacji majątkowej Skrzącej;

34 3) naruszenie art. 133 § 1 ppsa w związku z art. 106 § 3 ppsa poprzez pominięcie dowodu z dokumentu, tj. raportu rocznego Skarżącej za 2016 rok, pomimo przedłożenia tego raportu;

35 4) naruszenie art. 133 § 1 ppsa poprzez nieuwzględnienie całego stanu faktycznego, który istniał w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji, pomijając raport roczny Skarżącej za 2016 rok.

36 W uzasadnieniu Skarżąca wskazała argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

37 W odpowiedzi na skargę kasacyjną KNF wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

38 Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie poparł skargę kasacyjną w całości i zawarte w niej wnioski.

39 Natomiast pełnomocnik KNF wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako całkowicie niezasadnej i zasądzenie kosztów postępowania.

40 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

41 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

42 Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na rozprawie (art. 15zzs⁴ ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna.

43 Skarga kasacyjna, oparta na obu podstawach z art. 174 ppsa zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Zdaniem Skarżącej, w sprawie niewłaściwie i niewyczerpująco zebrano i oceniono materiał dowodowy, gdyż najpierw organ, a następnie Sąd nie uwzględniły (pominęły) raport roczny Skarżącej za rok obrotowy 2016, w rezultacie czego nie uwzględniono zmian w sytuacji majątkowej Skarżącej, w konsekwencji doszło do wymierzenia kary w wysokości nieadekwatnej do jej aktualnych możliwości finansowych (zarzuty (1) – (4) z punktu 2 petitum skargi kasacyjnej). W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej podniósł, że wobec naruszenia art. 97 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy o ofercie oraz błędnych ustaleń co do sytuacji materialnej Skarżącej, niewzięcia pod uwagę jej aktualnej sytuacji finansowej oraz nieuwzględnienia niewielkiego stopnia naruszenia polegającego na nieznacznym przekroczeniu progu 33% posiadanych głosów, wysokość wymierzonej Skarżącej kary narusza prawo zarzuty (1) – (3) z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

44 W tym miejscu należy zauważyć, że zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń oraz dowodów wyznaczają normy prawa materialnego, albowiem to one stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, albo – tak jak w rozpatrywanej sprawie – nałożenia obowiązku w postaci sankcji administracyjnej, wyznaczając tym samym zbiór prawnie relewantnych faktów koniecznych do załatwienia sprawy. W związku z tym nie powinno budzić wątpliwości, że to właśnie art. 97 ust. 1 pkt 3 ustawy o ofercie (w zw. z art. 73 ust. 1) określając znamiona deliktu administracyjnego przypisanego Skarżącej oraz zakres i wysokość wymierzanej kary pieniężnej wyznaczał granice postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń ukierunkowanych na wykazanie, czy zachowanie Skarżącej polegało, jak wymaga tego przywołany przepis prawa, na popełnieniu naruszenia poprzez uchybienie obowiązkom określonym w art. 73 ust. 1 ustawy o ofercie oraz jaki powinien być w tej sytuacji wymiar kary nałożonej za to naruszenie. Należy też podkreślić, że zakres badanych na tym etapie ustaleń został wyznaczony (poza, co oczywiste, granicami związania NSA zasadą dyspozycyjności) zakresem w jakim Skarżąca od początku kwestionowała zaskarżoną decyzję tj. co do wymierzonej kary, a ściśle – co do jej wysokości, nie kwestionując przypisania jej samego naruszenia.

45 Istotne w sprawie było, że podstawą prawną wymierzonej kary był art. 97 ust. 1 pkt 3 ustawy o ofercie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła wyższą karę pieniężną – do wysokości 10 000 000zł ( Dz.U. z 2017r., poz. 724 – "ustawa zmieniająca"). Natomiast zgodnie z brzmieniem treści art. 97 ust. 1 pkt 3 ustawy o ofercie stosowanego w sprawie – na każdego, kto przekracza określony próg ogólnej liczby głosów bez zachowania warunków, o których mowa w art. 73 i art. 74, Komisja może, w drodze decyzji, nałożyć karę pieniężną do wysokości 1 000 000zł. KNF w zaskarżonej do WSA decyzji wyjaśniła, że decyzja na ww. podstawie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, gdzie rodzaj oraz wysokość sankcji administracyjnej ustalana jest w oparciu o ocenę organu administracji publicznej, przy czym nie jest to ocena dowolna, abstrahująca od zgromadzonego materiału dowodowego. Komisja wskazała, że w ramach tej oceny rozważała okoliczności takie, jak: waga naruszenia oraz czas jego trwania; przyczyny naruszenia; sytuacja finansowa podmiotu, na który nakładana jest kara, rozmiar korzyści oraz strat unikniętych przez podmiot, który dopuścił się naruszeń (lub podmiot, w którego imieniu lub interesie działał podmiot, który dopuścił się naruszenia) o ile można tę skalę ustalić; straty poniesione przez osoby trzecie w związku z naruszeniem, o ile straty te można ustalić; gotowość podmiotu dopuszczającego się naruszenia do współpracy z Komisją podczas wyjaśniania okoliczności tego naruszenia; a także uprzednie naruszenia przepisów ustawy popełnione przez podmiot, na który nakładana jest kara. W ramach rozważania wagi i znaczenia sytuacji finansowej emitenta i jej wpływu na wysokość kary Organ wskazał, że nie jest to jedyna, a tym bardziej decydująca o wysokości kary przesłanka. Uwzględniając sytuację finansową podmiotu (jest to jednak pojęcie nieostre) Komisja uwzględnia dane dotyczące przychodów ze sprzedaży, wynik finansowy netto oraz kapitały własne. Pierwsza z tych danych pozwala stwierdzić, czy Spółka generuje wpływy z prowadzonej działalności operacyjnej, a jeśli tak, to w jakiej wysokości i daje asumpt do oceny, czy są one wystarczające w świetle ponoszonych kosztów. Druga z tych danych wskazuje na ostateczny wynik finansowy prowadzonej działalności (rezultat), tj. przychody pomniejszone o koszty oraz pomniejszone o należny podatek. Trzecia z nich, czyli kapitał własny, wskazuje na wartość składników majątkowych, do których jednostce przysługuje prawo własności i jest podstawowym źródłem finansowania zobowiązań, pozostającym do dyspozycji przedsiębiorstwa, stanowiąc jednocześnie zabezpieczenie dla aktualnych i potencjalnych wierzycieli przedsiębiorstwa. Te wymienione dane pozwalają stwierdzić, czy Spółka generuje wpływy z prowadzonej działalności operacyjnej, ocenić ostateczny rezultat finansowy prowadzonej działalności, jak również ocenić wartość majątku strony. W rezultacie uwzględnienie przez Komisję zbadanej wg. tych kryteriów sytuacji finansowej podmiotu prowadzi do oceny, czy nałożona kara pieniężna nie stanowi nadmiernego obciążenia dla ukaranego. Organ wskazał również na funkcje kary administracyjnej, której istotą jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów przewidzianych w prawie administracyjnym musi zatem być współmierna do rodzaju naruszenia, jednak aby mogła być skuteczna musi również być nieuchronna i powodować określoną dolegliwość.

46 Takie rozumienie kary (dyrektyw jej wymiaru) wymierzanej na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 3 ustawy ofercie zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji i w zasadzie nie było kwestionowane przez Skarżącą. Analiza zarzutów naruszenia prawa materialnego prowadzi do wniosku, że w istocie skarga kasacyjna zmierza do podważenia przede wszystkim oceny okoliczności faktycznych sprawy, a w następstwie zastosowania wskazanych przepisów.

47 W tym miejscu zauważenia wymaga, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, wbrew zarzutowi z pkt 1, (2) skargi kasacyjnej nie stwierdził, że art. 97 ust. 1 pkt 3 ustawy o ofercie nie wymaga, aby decyzja organu uwzględniała aktualną sytuację finansową podmiotu, na który nakładana jest kara. WSA – w okolicznościach tej sprawy, w których Organ analizował, w ramach badania sytuacji finansowej Spółki, dane z jej raportów okresowych z 2016 r. – stwierdził tylko, że poszukiwanie danych z aktualniejszych raportów, niż te które uwzględniono przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie było konieczne. Nie oznacza to, że Sąd zanegował zasadę orzekania przez organ zgodnie ze stanem faktycznym aktualnym na dzień wydania decyzji, lecz uznał jedynie, że zgromadzono wystarczający materiał dowodowy pozwalający ocenić sytuację finansową strony.

48 Sąd nie przeoczył też nieuwzględnienia przez Organ stopnia przekroczenia 33% progu głosów z art. 73 ust 1 ustawy o ofercie (niewielkiego zdaniem kasatora – zarzut 1, (3)), gdyż takiego nieuwzględnienia, o czym także jeszcze niżej, Komisja się nie dopuściła. Wbrew temu zarzutowi naruszenie ustawy o ofercie przypisane Skarżącej zostało w decyzji szczegółowo opisane, z uwzględnieniem stopnia przekroczenia progu zastrzeżonego w ww. przepisie i waga tego naruszenia była wzięta pod uwagę przy wymierzaniu kary.

49 Mając na uwadze przedstawione wyżej, a niezakwestionowane rozumienie dyrektyw wymiaru kary zgodnie z art. 97 ust. 1 pkt 3 ustawy o ofercie, które wyznacza zakres ustaleń faktycznych jakie musiały być poczynione, aby uprawnione było zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do konkretnego podmiotu, stwierdzić należy, że dokonując tych ustaleń nie naruszono zasad prawdy obiektywnej (art. 7 kpa – "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.") ani nie uchybiono pozostałym przepisom kpa, regulującym postępowanie dowodowe wymienionym w zarzutach w pkt 2 (1) i (2) petitum skargi kasacyjnej.

50 Głównym i w zasadzie jedynym argumentem Skarżącej kasacyjnie na poparcie tych zarzutów było powoływanie się na nieuwzględnienie przez Organ rocznego raportu Skarżącej za rok 2016, który został już opublikowany przed wydaniem decyzji. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

51 Przypomnieć należy, że organ wymierzając zaskarżoną decyzją karę wziął pod uwagę, że: – sytuacja finansowa nie jest jedyną przesłanką decydującą o wysokości kary pieniężnej; – strona przekroczyła próg 33 % ogólnej liczby głosów z naruszeniem warunków opisanych w art. 73 ust 1 ustawy o ofercie, które nastąpiło w związku z nabyciem w kwietniu 2011 r. na rynku regulowanym akcji spółki H. S.A., których rozrachunek nastąpił również w kwietniu 2011 r., naruszenie to miało charakter istotny, obowiązek przewidziany w ww. przepisie ma charakter gwarancyjny w stosunku do akcjonariuszy mniejszościowych; – naruszenie miało charakter jednorazowy; – akcje dające ponad 33 % ogólnej liczby głosów Skarżąca zbyła z zyskiem wynoszącym 756 680 zł (bez uwzględnienia kosztów transakcyjnych); – w związku z nienależytym wykonaniem obowiązków informacyjnych na Spółkę były już wcześniej nakładane kary (decyzje z 6 września 2011 r. i z 19 lutego 2007 r.); – jako okoliczność wpływającą na zmniejszenie kary uwzględniono współpracę Strony z organem. Ponadto analizując sytuację finansową strony organ drobiazgowo przeanalizował dane obrazujące tę sytuację, które wcześniej już wymieniono (przychody ze sprzedaży towarów i produktów, zysk lub starta netto, kapitały własne) – od 2014r. i to zarówno dane dotyczące jednostkowej sytuacji Spółki, jak i na poziomie skonsolidowanym. Organ uwzględnił, że wartości te – na poziomie jednostkowym – uległy istotnemu pogorszeniu – w III kwartale 2016 r. strata netto wyniosła 5 879 tys. zł, w stosunku do zysku netto 2 608 tys. zł. za 2014 r. Słusznie zatem stwierdził Sąd I instancji, że okresowe dane finansowe Spółki za 2016 r. pozwoliły organowi ustalić aktualną sytuację finansową Skarżącej, w tym odnotować pogorszenie jej wyników w stosunku do tych uwzględnionych wcześniej w analizowanym zakresie, w decyzji z 22 września 2015 r. Dodać należy, że te właśnie analizy były podstawą do uchylenia wcześniejszej decyzji i nałożenia kary w niższym wymiarze. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że tylko uwzględnienie kolejnego raportu rocznego – za rok obrotowy 2016 – miało sprawić, że wydana decyzja w sprawie kary byłaby zgodna z prawem. Jak wynika z wyliczeń podanych w skardze kasacyjnej na podstawie raportu rocznego za 2016 r., tendencja pogarszania się sytuacji finansowej Spółki w 2016 r. była utrzymana, lecz została już przecież wzięta pod uwagę przez organ przy wymierzaniu kary. Natomiast strata za cały rok 2016 była w istocie większa, niż w III kwartale 2016 r., który uwzględniono w decyzji, ale znacznie mniejsza niż strata za 2015 r. (33 755 000, zł.), co przyznał sam kasator, a co również wzięła pod uwagę KNF.

52 Na marginesie wskazać też należy, że jak podnosił Organ, raport roczny za 2016 r., został opublikowany 11 maja 2017 r., czyli co prawda 5 dni przed wydaniem decyzji, ale nie był on kompletny, gdyż nie zawierał opinii biegłego rewidenta. Spółka nie wypełniła więc należycie swoich obowiązków informacyjnych.

53 Z tych wszystkich względów należy uznać, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez Organ prawidłowo, bez uchybienia treści art. 7, 77 § 1 i 75 § 1 kpa i mógł być podstawą wymierzenia kary w ustalonej przez Organ w prawidłowej wysokości, zgodnie z art. 97 ust. 1 pkt 3 ustawy o ofercie. Trafnie zatem WSA nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania przez Organ.

54 Brak jest także podstaw aby uznać, że Sąd I instancji przy rozpoznawaniu sprawy uchybił przepisom postępowania sądowoadministracyjnego wymienionym w zarzutach z pkt 2 (2), (3) i (4) petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjne wskazując na naruszenia art. 141 § 4 ppsa ("Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."), art. 133 § 1 ppsa ("Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.") i art. 106 § 3 ("Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.") ppsa, nie podaje uzasadnienia tych zarzutów, bo trudno za takie uznać dwa zdania (pkt 28 uzasadnienia skargi kasacyjnej), że "Sąd jednak nie uwzględnił danych finansowych wynikających z raportu rocznego i ich znaczenia przy ustalaniu wysokości nakładanej kary. Pomimo więc dostępności do raportu rocznego, Sąd nie uczynił zadość swoim obowiązkom i nie zbadał znaczenia i istotności materiału dowodowego w postaci raportu rocznego z danymi finansowymi za rok 2016."

55 Zauważyć w tym miejscu należy, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej. Należy jednak przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu i właściwą jego subsumcje (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238593; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385). Aby uniknąć wszelkich wątpliwości, co do treści poszczególnych zarzutów uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Uzasadnienie omawianych zarzutów nie spełnia tych kryteriów, nie wskazuje jak poszczególne, wymienione w petitum zarzutów normy prawne zostały naruszone, dlatego też nie mogły one stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej.

56 W konsekwencji przyjętych w sprawie ustaleń i ocen, oddalając skargę WSA nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, ani art. 151 ppsa.

57 Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako niezasadna nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego NSA na podstawie art. 184 ppsa ją oddalił.

58 O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.). Zasądzona kwota 8 100 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika Organu, który występował przed WSA, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 ppsa odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (pkt 2 sentencji).