Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2017 r., II GSK 2022/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2017 r., II GSK 2022/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Go 193/15 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. J. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 13 maja 2015r. sygn. akt II SA/Go 193/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. J. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] stycznia 2015r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006.

3 W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. przyznał A. J. płatność ONW na rok 2006 w wysokości 3.963,06 zł (do obszaru 23,70 ha), zaś ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2013r. stwierdził wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2007r. z naruszeniem prawa.

4 Wobec tego, że A. J., poinformowana o możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW za rok 2006 w wysokości 3.963,06 zł pobranych na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2007r., odmówiła zwrotu powyższej kwoty - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2014r. ustalił A. J. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w wysokości 3.963,06 zł. Decyzję tę utrzymał w mocy Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że środki finansowe ONW w łącznej kwocie 3.963,06 zł przekazane zostały w dniu [...] czerwca 2007r. A. J., zaś w ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2013r. ustalono, iż stronie nie powinna zostać wypłacona pomoc finansowa ONW za rok 2006 ze względu na fakt, iż nie prowadziła ona działalności rolniczej na gruntach rolnych deklarowanych do płatności ONW. W latach 2004-2009 posiadaczem i użytkownikiem gruntów zgłoszonych przez A. J. do płatności ONW był M. K.. Nie miała ona zatem prawa do uzyskania płatności ONW na rok 2006. Tym samym uzyskane przez A. J. środki, uznane za nienależnie pobrane, podlegają zwrotowi w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn.: Dz.U. z 2014r. poz. 1438), zwanej ustawą o ARiMR.

5 Jednakże obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, stosownie do art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.WE.L.141.18), zwanego rozporządzeniem nr 796/2004, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

6 W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego, strona nie wykazała, iż jej działanie nosiło cechy działania w dobrej wierze. Przeprowadzone przez Urząd Kontroli Skarbowej w Zielonej Górze postępowanie kontrolne wobec A. K., zięcia A. J., wykazało, że to M. K. był faktycznym użytkownikiem gospodarstwa rolnego należącego do A. J.. Z zeznań A. J. złożonych w Urzędzie Kontroli Skarbowej wynika, że "oddała całe gospodarstwo w dzierżawę", "M. K. był posiadaczem bydła" oraz "M. K. oraz córka A." pracowali w gospodarstwie w latach 2003-2009. A. J. stwierdziła, że "byłam zadowolona, nie miałam uwag, robił to dobrze". Powyższe potwierdził M. K., który wskazał, iż to on wykonywał prace w gospodarstwie, zgodnie z umową miał prowadzić gospodarstwo bez pogorszenia jego stanu z należytą starannością, jak i świadkowie L. J. oraz T. J.. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że strona znała zasady przyznawania płatności ONW na rok 2006, a zatem winna być świadoma faktu, iż na mocy rozporządzenia płatności ONW przysługują wyłącznie do gruntów rolnych, na których beneficjent faktycznie prowadzi działalność rolniczą. Wbrew faktom oświadczyła, iż jest posiadaczem i faktycznym użytkownikiem gruntów deklarowanych do płatności, co oznacza, że nie zostały spełnione przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych, wynikające z art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004.

7 Oddalając skargę A. J. - Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L.2001.327.11), zwanego rozporządzeniem nr 2419/2001, oraz art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Z art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 wynika, że obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 (nienależnej płatności) nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Z kolei w myśl art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR Prezes, Dyrektor albo Kierownik Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszu Unii Europejskiej (pkt 1); krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznanej w drodze decyzji administracyjnej. Z treści tego przepisu wynika, iż przedmiotem postępowania toczącego się na jego podstawie jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy bądź płatności zostały przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, może wynikać z ustaleń dokonanych zarówno w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Odwołując się do judykatury Sąd I instancji stwierdził, że gdy w postępowaniu o ustalenie kwot nadmiernie pobranych lub nienależnie pobranych środków publicznych przesłanka ta została ustalona w oparciu o dowody przeprowadzone w tej sprawie, jak i wtedy, gdy wynika ona z ostatecznych decyzji uchylających lub stwierdzających nieważność decyzji w przedmiocie przyznania płatności czy pomocy, jest to kwestia mieszcząca się w sferze ustaleń faktycznych. Brak jest podstaw aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności.

8 Sąd I instancji wskazał, że dziesięcioletni termin przedawnienia wynikający z art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 w razie braku dobrej wiary beneficjenta, który pobrał nienależne środki, jest dłuższy niż termin przewidziany w polskim prawie dla usunięcia z obrotu prawnego decyzji wadliwie przyznającej płatności w trybie nadzwyczajnym jakim jest wznowienie postępowania – w sytuacjach opisanych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. W takim wypadku termin ten wynosi pięć lat (art. 146 § 1 k.p.a.) i gdy z powodu tej okoliczności nie można uchylić decyzji organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 152 § 2 k.p.a.). Jednakże zakaz uchylenia decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w art. 145 § 1 k.p.a. po upływie terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. nie oznacza, jak wywodził Sąd I instancji, sanacji takiej decyzji. Decyzja ta bowiem – pomimo braku możliwości jej wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na upływ terminu przedawnienia – jest decyzją nieprawidłową, wydaną z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). W konsekwencji Sąd uznał, że płatności pobrane na podstawie decyzji, co do której zapadło później rozstrzygnięcie stwierdzające jej wydanie z naruszeniem prawa, nie były należne. Pojęcie "nienależnych" płatności użyte zarówno przez prawodawcę krajowego w ustawie o ARiMR, jak i prawodawcę europejskiego w znajdującym bezpośrednie zastosowanie rozporządzeniu nr 2419/2001 jest szerokie i wobec tego przyjął, że obejmuje ono swym zakresem przedmiotowym różne przypadki nieuprawnionego pobrania środków publicznych z tytułu płatności rolnych. Przepisy art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz art. 49 rozporządzenia nr 2419/2001 stanowią samoistną, odrębną podstawę orzekania o zwrocie płatności rolnych, która niekoniecznie musi w każdym przypadku wiązać się z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji przyznającej określoną płatność. Regulacja rozporządzenia nr 2419/2001 – także co do dziesięcioletniego terminu przedawnienia obowiązku zwrotu środków w razie niezaistnienia dobrej wiary u beneficjenta – podlega bezpośredniemu stosowaniu w każdym państwie Unii Europejskiej bez względu na odmienne regulacje proceduralne danego państwa członkowskiego. Tym samym, na podstawie decyzji podjętej w postępowaniu wznowieniowym stwierdzającej, że dotychczasowa decyzja o przyznaniu płatności rolnych została wydana z naruszeniem prawa z powodu upływu terminu wynikającego z art. 146 § 1 k.p.a., możliwe jest wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

9 Następnie Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca otrzymała na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] stycznia 2007r. środki publiczne za 2006r. z tytułu ONW, przeznaczone na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR. W sytuacji, gdy organ ten powziął z Urzędu Kontroli Skarbowej w Zielonej Górze wiadomość, iż w latach 2004-2009 faktycznym użytkownikiem oraz posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziły grunty zadeklarowane przez skarżącą do płatności ONW na 2006r., był na podstawie zawartej umowy dzierżawy jej zięć M. K., a następnie uzyskał potwierdzające tę okoliczność dowody w postaci protokołów przesłuchania skarżącej oraz innych świadków, za prawidłowe uznał wszczęcie przez ten organ postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Z uwagi na odmienny charakter i odrębność postępowania prowadzonego w oparciu o treść art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR oraz postępowań nadzwyczajnych zmierzających do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności wpływu na prawidłowość działania organów w niniejszej sprawie nie ma, według Sądu I instancji, fakt, że ostateczna decyzja z dnia [...] stycznia 2007r. o przyznaniu skarżącej płatności ONW za 2004r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, lecz z powodu upływu pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., organ stwierdził na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. wydanie jej z naruszeniem prawa.

10 Ponieważ ustawa o ARiMR nie definiuje pojęcia posiadania, zdaniem Sądu I instancji, stosuje się pomocniczo przepisy k.c. Posiadanie uprawniające do uzyskania płatności musi zawierać w sobie kilka szczególnych cech. Musi to być faktyczne posiadanie i rolnicze użytkowanie gruntów utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej i ściśle związanych z produkcją rolną, której przecież wspieraniu płatności mają służyć. Na gruncie art. 336 k.c. posiadanie jest stanem faktycznym władztwa nad rzeczą i nie jest nawet uzależnione od legitymowania się tytułem prawnym uprawniającym do takiego władania. Dla uzyskania płatności bezpośredniej do gruntu rolnego liczy się efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie.

11 Wobec braku definicji kategorii dobrej wiary w aktach prawnych regulujących omawiane płatności Sąd I instancji przyjął, że to czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara, wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. W złej wierze jest ten kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Określenie dobrej lub złej wiary oparte jest więc na istnieniu mniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach staranności. W złej wierze działa ten kto nie wie o prawie, ale należy przyjąć, że wiedziałby, gdyby zachował się należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępował rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu danej osoby, że jej działanie jest zgodne z prawem, tudzież na przekonaniu, że zachodzi pewien stan rzeczy – nawet jeżeli jest to przekonanie błędne lub niezgodne z prawem.

12 Sąd I instancji uznał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca w toku postępowania o przyznanie płatności pozostawała w dobrej wierze, bowiem oddała gospodarstwo rolne w dzierżawę zięciowi M. K. a - występując w roli posiadacza tego gospodarstwa - złożyła wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych wchodzących w jego skład, składając pisemne oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania płatności. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2006r., na mocy której płatność została zrealizowana, kierował się żądaniem strony zawartym we wniosku oraz treścią jej oświadczenia, z którego wynika, że działki zadeklarowane we wniosku są w faktycznym posiadaniu i władaniu skarżącej. W chwili wydania decyzji o przyznaniu płatności na 2006r. organ ten nie posiadał informacji, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania płatności. Organ powziął wiadomość o tym fakcie po otrzymaniu w dniu [...] lipca 2012r. dokumentacji z przeprowadzonego przez Urząd Kontroli Skarbowej postępowania wyjaśniającego w sprawie użytkowania działek wchodzących w skład opisywanego gospodarstwa rolnego.

13 Sąd I instancji stwierdził również, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły powołanych w skardze przepisów procedury administracyjnej oraz działały na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Brak było podstaw do uznania za odpowiadające prawdzie zawartych w skardze stwierdzeń, że całością najważniejszych spraw i decyzji dotyczących prowadzenia gospodarstwa rolnego w S. w latach 2004-2009 zajmowała się A. J., podczas gdy M. K. będąc jego dzierżawcą zajmował się jedynie sferą faktycznego prowadzenia jego spraw, zaś skarżąca wszelkie uzyskane od ARiMR środki przeznaczyła na rozwój gospodarstwa. Treść przesłuchania skarżącej oraz innych świadków przed organem kontroli skarbowej wskazuje, że gospodarstwo rolne znajdowało się w faktycznym władaniu M. K., który wykonywał wszystkie prace związane z jego prowadzeniem i czerpał z niego pożytki. Natomiast skarżąca uzyskane przez siebie środki z ARiMR przeznaczyła na własne potrzeby, jak bowiem podała "z tego żyliśmy". Zeznania te organy orzekające w sprawie słusznie oceniły jako wiarygodne, gdyż w toku przesłuchania odbywającego się w lutym 2012r., a więc przed wznowieniem postępowania w sprawie przyznania płatności oraz przed wszczęciem postępowania o ustalenie nienależnie pobranych płatności, skarżąca nie miała żadnego interesu w tym, aby zeznawać odmiennie w stosunku do rzeczywistego stanu rzeczy.

14 Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

15 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001, art. 80 ust. 1, art. 81 i art. 73 rozporządzenia nr 796/2004, a także art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z art. 28 ustawy PROW, polegające na bezzasadnej odmowie uznania, że skarżąca, ubiegając się o płatności, pozostawała w dobrej wierze, i odmowie zastosowania wobec niej czteroletniego terminu przedawnienia dochodzenia nienależnie pobranej płatności;

16 2. przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.a.a., polegające na jego niewłaściwej wykładni, pominięciu okoliczności faktycznych i braku wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozważenia zabranego materiału dowodowego.

17 Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia i orzeczenia o kosztach procesu wraz z orzeczeniem o kosztach zastępstwa procesowego.

18 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

21 Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez A. J. skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, co oznacza, że podlega ona oddaleniu. Zarzuty kasacyjnie – sformułowane na obu podstawach prawnych, określonych w art. 174 p.p.s.a. - nie są bowiem zasadne.

22 Ze sposobu sformułowania zarzutów kasacyjnych i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą sporu w sprawie jest zasadność stanowiska Sądu I instancji, który zaakceptował wyrażony w kontrolowanej decyzji pogląd organów, że skarżąca kasacyjnie nie działała w dobrej wierze, składając wniosek o płatność i oświadczając, że jest faktycznym posiadaczem i użytkownikiem zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych, a w konsekwencji że w sprawie nie ma zastosowania czteroletni okres przedawnienia, zaś pobrana przez skarżącą kwota płatności jest nienależna i podlega zwrotowi wraz z odsetkami. Przy tak zarysowanym sporze skarga kasacyjna kwestionuje dokonaną przez organy i zaakceptowaną przez Sąd I instancji ocenę zeznań świadków, które, zdaniem skarżącej, mają dowodzić o rolniczym użytkowaniu przez skarżącą zgłoszonych do płatności gruntów rolnych i działaniu w dobrej wierze. Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzi, że - pomimo zawarcie umowy dzierżawy tych gruntów z M. K. – nadal zajmowała się administracją gospodarstwa, prowadząc dokumentację i drobną księgowość oraz zajmując się sprawami gospodarstwa na podstawie pełnomocnictwa dzierżawcy, a także użyczając dzierżawcy sprzęt rolniczy. Podnosi nadto, że dzierżawca wyłącznie wykonywał prace związane z fizycznym prowadzeniem gospodarstwa "przy pomocy i pod okiem skarżącej, stopniowo wdrażając się w rytm tych prac i poznając ich zasady". Według skarżącej kasacyjnie, "prowadzenie programu rolnośrodowiskowego, samodzielnie przez M. K. nie byłoby możliwe, bowiem zarówno inwentarz jak i sprzęt konieczny do prowadzenia roli był własnością skarżącej i jej męża", to ona dysponowała wiedzą i doświadczeniem, mogła decydować o kierunku rozwoju gospodarstwa, zarządzać pracami, prowadzić nad nimi nadzór i kontrolę zgodności ze złożonym wnioskiem, jak i sztuką i techniką agralną.

23 Wobec oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach prawnych w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia prawa procesowego, dopiero bowiem prawidłowe poczynienie ustaleń faktycznych pozwala na ocenę zasadności zastosowania prawa materialnego. W tej sprawie jest to tym bardziej uzasadnione, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, jak i nie ma sporu co do relewantnych prawnie okoliczności faktycznych, co z kolei uzasadniałoby uprzednie ustalenie zakresu postępowania dowodowego na gruncie prawa materialnego.

24 Zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zawiera wadę konstrukcyjną, uniemożliwiającą jego merytoryczną ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarła żadnej argumentacji, odnoszącej się do tegoż przepisu, a w konsekwencji i nie wykazała wpływu naruszenia tegoż przepisu na wynik sprawy, tj. nie wskazała w czym upatruje wadliwej jego wykładni, jakie okoliczności faktyczne zostały przy rozpoznawaniu sprawy przez Sąd I instancji pominięte i jakie to konieczne dowody w sprawie powinny zostać, a nie zostały, przeprowadzone. Samo przytoczenie podstawy kasacyjnej nie jest wystarczające, aby zarzut kasacyjny mógł zostać sformułowany skutecznie. Obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest bowiem zgodnie z art. 176 p.p.s.a. uzasadnienie sformułowanego zarzutu, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego także wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przy tym przedstawiać argumenty mające na celu wykazanie słuszności podstaw kasacyjnych, a więc zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, w tym jasno i precyzyjne odnosić się do realiów konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014r., I GSK 1047/12, Lex nr 1487688, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013r., II GSK 2468/11, Lex nr 1340155). Wykazanie wpływu na wynik sprawy powinno zaś sprowadzać się do wykazania przez skarżącą kasacyjnie związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. do wskazania stosowną argumentacją, że gdyby nie doszło w sprawie do zarzucanego naruszenia, to mogłoby zapaść w sprawie inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r., II GSK 2103/12, Lex nr 1447212, czy wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014r., II GSK 1933/12, Lex nr 1495128). Niezalenie od tego podnieść trzeba, że dla skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., co jednak nie miało miejsca w tej sprawie, należało wykazać, że Sąd I instancji - rozpoznając sprawę - dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutem i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak np. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r., II GSK 1560/12).

25 Również zarzut błędnego zastosowania prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001, art. 80 ust. 1, art. 81 i art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z art. 28 ustawy PROW, nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy prawa administracyjnego materialnego stanowią normatywny wzorzec kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej, a ich naruszenie przez Sąd I instancji może nastąpić wyłącznie poprzez przyjęcie przez Sąd wadliwego wzorca tej kontroli lub wadliwą ocenę działania administracji w świetle tego wzorca. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej (por. wyroki NSA dnia: 17 listopada 2016r., II GSK 1057/15; 7 września 2016r., II GSK 283/15). Ten rodzaj wady nie czyni co prawda rozważanego zarzutu bezprzedmiotowym, jednak ogranicza zakres możliwej kontroli kasacyjnej do tego, jaki można ustalić na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.

26 Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut błędnego zastosowania art. 80 ust. 1, art. 81 i art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 28 ustawy PROW nie został skutecznie podniesiony. Dla zakwestionowania zasadności dokonanej przez Sąd I instancji oceny działania administracji publicznej na gruncie przepisów prawa administracyjnego materialnego konieczne było przywołanie w zarzucie kasacyjnym przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę prawną wyroku przepisów. Tymczasem wskazane w zarzucie przepisy nie stanowiły - pomijając, iż nie zostały one również rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co jest dodatkową wadą konstrukcyjną skargi kasacyjnej - wzorca dokonanej w zaskarżonym wyroku kontroli decyzji organu ARiMR. Nie mogły one zatem zostać w sposób wadliwy "zastosowane" przez Sąd I instancji. Za wzorzec sądowej kontroli Sąd I instancji przyjął natomiast – co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – przepisy art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 i art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR i na gruncie tych przepisów dokonał oceny relewantnej prawnie okoliczności, jaką w tej sprawie była dobra wiara skarżącej w sprawie przyznania płatności. A zatem jedynie te przepisy mogły stanowić przedmiot zarzutu kasacyjnego wadliwego ich zastosowania w okolicznościach faktycznych sprawy a zarazem podstawę prawną merytorycznej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednakże przepisy art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 i art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR nie zostały uzasadnione w skardze kasacyjnej. Uzasadnienie to zawiera bowiem wyłącznie argumentację mającą wskazywać na wadliwość zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, który jak wskazano nie stanowił normatywnego wzorca sądowoadministracyjnej kontroli decyzji. Niezależnie od tego podnieść trzeba, że przepis art. 29 ustawy o ARiMR jest przepisem kompetencyjnym, określającym uprawnienie Prezesa ARiMR do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej m.in. kwoty nienależnie pobranej płatności. Skarga kasacyjna nie kwestionowała jednak tej kompetencji Prezesa ARiMR, zaś zarzut naruszenia tego przepisu nie może służyć podważeniu merytorycznej treści decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej płatności. Te już okoliczności czynią zarzuty naruszenia prawa materialnego niezasadnymi.

27 Zarzut wadliwego zastosowania art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 nie zasługuje na uwzględnienie także wówczas gdy przyjąć, iż pomimo wskazanej wady konstrukcyjnej dopuszczalna jest jego merytoryczna ocena, a to z tego względu, że uzasadnienie skargi kasacyjnej, pomimo odwołania do art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, można odnieść do art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001, wobec tożsamości treści tych przepisów.

28 Ocenę prawidłowości zastosowania tego przepisu przez organy, co następnie zaakceptował Sąd I instancji, należy dokonać w świetle niepodważonego przez skarżącą kasacyjnie stanu faktycznego tej sprawy, gdyż stanowi on w tej sprawie podstawę ustaleń faktycznych, a następnie ich oceny na gruncie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2011r., II GSK 1194/10, Lex nr 1096797). Błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych pozostaje wszak – jak podnosi judykatura – w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Tylko bowiem przy niekwestionowanym stanie faktycznym możliwa jest ocena, czy ziściła się hipoteza określonej normy prawa materialnego, czy też nie (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012r., II FSK 2053/10, Lex nr 1410617). Wadliwe zastosowanie prawa materialnego wymaga więc wcześniejszego obalenia ustaleń faktycznych czy też dowiedzenia ich nieprawidłowości. Oznacza to brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną zakwestionowane (poprzez zarzuty procesowe) ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2008r., II FSK 1315/07, Lex nr 530445, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013r., I FSK 1092/12, Lex nr 1372071).

29 Ze stanu faktycznego sprawy wynika zaś, co zasadnie przyjął Sąd I instancji, że skarżąca kasacyjnie nie była podmiotem uprawnionym do uzyskania spornej w sprawie płatności, gdyż nie spełniała podstawowego warunku jej przyznania, jakim było posiadanie zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych w rozumieniu prawa unijnego (nie zaś w ujęciu art. 336 k.c., co wadliwie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) i ich faktyczne rolnicze użytkowanie (prowadzenie działalności gospodarczej). Grunty te w latach 2004-2009 bowiem posiadał i użytkował gospodarczo M. K. na podstawie zawartej ze skarżącą kasacyjnie umowy dzierżawy. Zgromadzone przez organ kontroli skarbowej dowody, obejmujące zeznania skarżącej, świadków i dzierżawcy, wskazują jednoznacznie, że uprawiając sporne grunty M. K. wykonywał wszystkie zabiegi agralne na tych gruntach, czerpał pożytki z uprawnianych gruntów, bez jego udziału nie były wykonywane żadne prace na gruntach, na nim też spoczywał obowiązek użytkowania gruntów z należytą starannością. Okoliczności tej nie podważa podnoszony przez skarżącą kasacyjnie argument, iż dzierżawca czerpał z wiedzy i doświadczenia zawodowego skarżącej kasacyjnie, jak i gołosłowne i pozostające w sprzeczności z całokształtem przekazanych przez organ kontroli skarbowej spójnych i jednoznacznych dowodów sprawy twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że M. K. był wyłącznie "fizycznym wykonawcą". Co istotne skarżąca kasacyjnie w postępowaniu prowadzonym przez organy skarbowe nie miała żadnego interesu w tym aby zeznawać niezgodnie z prawdą odmiennie niż w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranej płatności. W ocenie okoliczności faktycznego użytkowania przez skarżącą zadeklarowanych do płatności gruntów nie bez znaczenia jest również ostateczna decyzja właściwego organu ARiMR stwierdzająca wydanie decyzji o przyznaniu skarżącej spornej płatności z naruszeniem prawa. Podjęcie tej decyzji oznacza bowiem, że przyznana skarżącej płatność jest nienależna, decyzja o jej przyznaniu została bowiem wydana z naruszeniem prawa, co było konsekwencją złożenia przez skarżącą niezgodnej ze stanem faktycznym deklaracji w zakresie rolniczego użytkowania przez nią gruntów (por. np. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., II GSK 307/13). Nie ma przy tym znaczenia fakt, że decyzja ta z uwagi na upływ okresu przedawnienia nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem nie budzi wątpliwości, iż okoliczność spełnienia przez skarżącą jednej z przesłanek przyznania płatności (faktycznego prowadzenia gospodarstwa) nie zaistniała w sprawie i skarżąca kasacyjnie nie otrzymałaby tej płatności, gdyby złożyła zgodną ze stanem faktycznym deklarację. Wobec tego argumentacja skargi kasacyjnej zmierzająca do wykazania spełnienia tej przesłanki nie mogła być skutecznie podnoszona w postępowaniu o zwrot nienależnie przyznanej płatności, tym bardziej, że skarżąca nie kwestionowała decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji o przyznaniu płatności (tak też np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012r., II GSK 275/12). Nie budzi też wątpliwości, że podjęta w niniejszej sprawie decyzja o zwrocie nienależnie pobranej płatności była – co wprost wynika z przyjętego przez organy ARiMR stanu faktycznego sprawy, a zaakceptowanego przez Sąd I instancji - konsekwencją decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji o przyznaniu płatności. Stanowi ona zatem istotny element stanu faktycznego tej sprawy, w sposób prawidłowy oceniony przez organy i Sąd I instancji.

30 W tych okolicznościach faktycznych za prawidłową uznać należy dokonaną przez Sąd I instancji ocenę zastosowania przez organy ARiMR określonej w art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 przesłanki dobra wiara. W tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że skarżąca kasacyjnie działała w złej wierze, składając wniosek o przyznanie płatności, co w konsekwencji spowodowało przyjęcie dziesięcioletniego terminu przedawnienia zwrotu nienależnie przyznanej pomocy. Dochowanie dobrej wiary skarżąca kasacyjnie wiąże przy tym z faktem prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego, co wadliwie zdaniem skarżącej kasacyjnie ocenił Sąd I instancji, zwłaszcza w kontekście zeznań świadków, które potwierdzają jej twierdzenia co do prowadzenia przez nią gospodarstwa, a w konsekwencji i działania w dobrej wierze w sprawie przyznania płatności. Z tym stanowiskiem skarżącej nie sposób się zgodzić. Skoro bowiem z niepodważonych skargą kasacyjną ustaleń faktycznych wynika, iż skarżąca, składając wniosek o płatność, nie była faktycznym użytkownikiem zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych (te bowiem faktycznie użytkował M. K.), to nie można przyjąć, że działała w dobrej wierze, której sposób rozumienia przyjęty przez Sąd I instancji nie jest przez skarżącą kwestionowany. Wbrew stanowi faktycznemu skarżąca oświadczyła, że jest posiadaczem i faktycznym użytkownikiem gruntów deklarowanych do płatności. Oczywistym jest też, że składając wniosek o płatność, powinna była zapoznać się z zasadami przyznawania płatności, tym bardziej, że potwierdziła ten fakt własnoręcznym podpisem na druku wniosku pod stosownym oświadczeniem. Obiektywnie oceniając okoliczności sprawy powinna więc mieć świadomość tego, że płatności przysługują wyłącznie do gruntów rolnych, na których wnioskodawca faktycznie prowadzi działalność rolniczą. Gdyby zatem skarżąca faktycznie zapoznała się z zasadami przyznawania płatności z pewnością powzięłaby wiadomość, że nie spełnia przesłanki przyznania płatności z uwagi na przekazanie w dzierżawę gruntów objętych wnioskiem o pomoc. Zaniechanie to nie usprawiedliwia jednak błędnego przekonania skarżącej o spełnieniu warunków uzyskania płatności i nie może skutkować przyjęciem, że działała w dobrzej wierze. W konsekwencji w sprawie ma zastosowanie dziesięcioletni okres przedawnienia, co oznacza, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu a Sąd I instancji zasadnie uznał, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem.

31 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zaś na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.