Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., II GSK 1998/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., II GSK 1998/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Spółki komandytowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2751/13 w sprawie ze skargi B. Spółki komandytowej w B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 I.

3 Wyrokiem z 8 kwietnia 2014r. sygn. akt: V SA/Wa 2751/13, Wojewódzki Sąd

4 Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Spółka komandytowa z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2013r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011.

5 Sąd I instancji podał, że zaskarżoną decyzją Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję

6 Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji

7 Rolnictwa w Ł. z [...] sierpnia 2013r., mocą której stwierdzono nieważność decyzji

8 Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w

9 B. o przyznaniu B. Spółce komandytowej z siedzibą w B. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011.

10 Decyzją z [...] grudnia 2011 r. o numerze [...] Kierownik Biura przyznał

11 Spółce płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w łącznej wysokości 2.063.253,00 zł. Po

12 wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, decyzją z

13 [...] sierpnia 2013r. Dyrektor Oddziału stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura z 13

14 grudnia 2011 r. na podstawie art. 156§1 pkt 2 i art. 158§1 ustawy z 14 czerwca 1960r.

15 Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a,).

16 Spółka podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2010 w pakiecie 2-Rolnictwo

17 ekologiczne, wariant 2.4-Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na powierzchni 1.315,49 ha oraz w pakiecie 5-Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk

18 przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1-Ochrona siedlisk lęgowych ptaków

19 Natura 2000 na powierzchni 1.315,49 ha. W roku 2010 Spółka zadeklarowała działkę rolną A

20 o łącznej powierzchni 444,62 ha, za którą otrzymała płatność rolnośrodowiskową. W roku

21 2011 powierzchnia zadeklarowanej działki rolnej A uległa zmniejszeniu o 126,89 ha. W

22 ocenie Dyrektora Oddziału, powyższe działania Spółki stanowiły naruszenie §5 ust. 1 pkt 1 i

23 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009r. w sprawie

24 szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania

25 "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata

26 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Jednocześnie w tym samym roku (2011)

27 Skarżąca zwiększyła powierzchnię zobowiązania w wariancie 5.1 do 1.443,16 ha.

28 1. Dyrektor Oddziału uznał, iż Kierownik Biura rażąco naruszył prawo, wskazując na § 27 ust. 4

29 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bowiem przyznając płatności rolnośrodowiskowe na

30 rok 2011 nie uwzględnił nieprawidłowości w wariancie 2.4 oraz 5.1 i nie zastosował 20%

31 sankcji. Organ stwierdził także, iż w sprawie nie znajduje zastosowania §27 ust. 5

32 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że Spółka w 2010

33 otrzymała płatność rolnośrodowiskową do działki rolnej oznaczonej identyfikatorem A,

34 zadeklarowanej w wariancie 2.4 i 5.1 o powierzchni 444,62 ha, natomiast w roku 2011

35 powierzchnię działki rolnej A zmniejszyła o 126,89 ha, co potwierdzono w dniu 29 września

36 2011 r. w złożonym oświadczeniu pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania.

37 Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją Prezes ARiMR utrzymał w mocy

38 decyzję pierwszej instancji.

39 Organ odwoławczy zaaprobował w całości stanowisko zajęte w I instancji o rażącym

40 naruszeniu prawa, wskazując jednocześnie na naruszenie §27 ust. 4 rozporządzenia

41 rolnośrodowiskowego, powołując się na takie same motywy co Dyrektor Oddziału. W

42 szczególności podniesiono, iż w drugim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego

43 (2011) Skarżąca zmniejszyła powierzchnię trwałych użytków zielonych w stosunku do

44 podjętego w 2010 zobowiązania w zakresie utrzymania trwałych użytków zielonych. Zatem

45 płatność winna być pomniejszona o 20%, jak nakazywał §27 ust. 4 rozporządzenia

46 rolnośrodowiskowego. Prezes ARiMR za prawidłowe uznał także stanowisko w zakresie

47 niezastosowania §27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego podnosząc, iż Spółka

48 otrzymała płatność do gruntów rolnych wycofanych następnie z programu

49 rolnośrodowiskowego w roku 2011.

50 II.

51 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka

52 wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości, a także o

53 zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm

54 przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa mające wpływ na treść

55 rozstrzygnięcia:

56 a) art. 156§1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, iż decyzja

57 Kierownika Biura z 13 grudnia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa

58 poprzez niezastosowanie i tym samym naruszenie §27 ust. 4 rozporządzenia

59 rolnośrodowiskowego, tj. niezastosowanie sankcji skutkującej pomniejszeniem płatności

60 rolnośrodowiskowych oraz naruszenie §27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego

61 poprzez jego zastosowanie skutkujące zwolnieniem z sankcji, mimo że podstawą

62 stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156§1 pkt 2 k.p.a. może być wyłącznie rażące

63 naruszenie §27 ust 4 oraz §27 ust. 5 a nie ich odmienna wykładnia, którą to odmienną

64 wykładnię organ I i II instancji błędnie uznał za rażące naruszenie prawa stanowiące

65 podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, mimo iż odmienna wykładnia przepisu nie może

66 stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej;

67 b) art. 156§1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, iż decyzja

68 Kierownika Biura z 13 grudnia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa

69 poprzez niezastosowanie i tym samym naruszenie §27 ust. 4 rozporządzenia

70 rolnośrodowiskowego, mimo że art. 73 rozporządzenia Nr 1122/2009 obligował Kierownika

71 Biura do przyznania Skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2011 bez stosowania

72 obniżek i wykluczeń;

73 c) art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego

74 oraz wybiórczą jego ocenę poprzez lakoniczne ustosunkowanie się przez organ II instancji

75 do interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi PBrś-053-42-4/12 w sprawie przypadków

76 odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z §27 ust. 4 rozporządzenia

77 rolnośrodowiskowego;

78 d) art. 107§1 i §3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności

79 faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - poprzez lakoniczne

80 ustosunkowanie się przez organ II instancji do interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

81 PBrś-053-42- 4/12 w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z

82 §27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego;

83 e) art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu

84 rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz

85 Rozwoju Obszarów Wiejskich (t. j. Dz. U. z 2013r., poz. 173) poprzez wprowadzenie w błąd

86 wnioskodawcy, poprzez stosowanie odmiennej wykładni odnośnie §27 ust. 4 rozporządzenia

87 rolnośrodowiskowego niż to wynika z interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi PBrś-

88 053-42-4/12 w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z §27

89 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, mimo że została sporządzona przez organ

90 będący twórcą rozporządzenia wykonawczego;

91 f) art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu poprzez

92 naruszanie zasady równości poprzez stosowanie odmiennej wykładni odnośnie §27 ust. 4

93 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w sprawie dotyczącej analogicznej sytuacji faktycznej i

94 prawnej (decyzja nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych na rok

95 2012 podmiotowi Ś. Spółka Jawna z 13 lutego 2013r.);

96 g) naruszenie art. 9 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy o

97 wspieraniu poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o

98 okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie zakresu ich

99 praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania, poprzez brak

100 poinformowania przez ARiMR wnioskodawcy, iż interpretacja Ministra Rolnictwa i Rozwoju

101 Wsi PBrś-053-42-4/12 w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji

102 wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie wiąże ARiMR mimo że

103 została sporządzona przez organ będący twórcą rozporządzenia wykonawczego.

104 Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i

105 wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji.

106 Postanowieniem podjętym na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014r. Sąd oddalił

107 zgłoszony w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu.

III.

108 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była niezasadna.

109 Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

110 traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa.

111 Przedmiotem zaskarżonej decyzji była weryfikacja w trybie postępowania nadzorczego

112 decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji

113 Rolnictwa w Ł. z [...] grudnia 2011 r. o przyznaniu skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 r. do mniejszej, zgłoszonej powierzchni niż w podjętym zobowiązaniu w pakiecie TUZ. Płatność tę przyznano w ramach kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego

114 odjętego przez spółkę w 2010. Przyznanie płatności w weryfikowanej decyzji nastąpiło bez tosowania sankcji przewidzianej §27 ust.4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Płatność olnośrodowiskowa jest pomocą finansową objętą Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich

115 a lata 2007-2013, co wynika z treści art. 36 pkt. a ppkt. iv rozporządzenia Rady (WE) nr. 698/2005 z 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez

116 Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW, DZ. U. UE L 005.277.1).

117 W stosowanym w sprawie rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 w art. 2 pkt.34,

118 35, 36 znajdują się również stosowne definicje. "Normy" oznaczają normy określone przez

119 państwa członkowskie zgodnie z art. 6 rozporządzeniu (WE) nr. 73/2009 oraz załącznikiem

120 III do niego, jak również, co ważne w tej sprawie, zobowiązania odnośnie do trwałych

121 użytków zielonych określone w art.4 wymienionego rozporządzenia. Wymóg w kontekście

122 zasady wzajemnej zgodności oznacza każdy z wymogów w zakresie zarzadzania wynikający

123 z jakiegokolwiek artykułu, o którym mowa w załączniku II do rozporządzeniu (WE) nr

124 73/2009 w ramach danego aktu, i którego charakter różni się od innych wymogów zawartych

125 w tym samym akcie. Niezgodność oznacza wszelką niezgodność z wymogami oraz

126 normami.

127 Naruszenie treści własnego zobowiązania przez Spółkę jest naruszeniem normy.

128 Jedną z koniecznych okoliczności występujących w podjętym zobowiązaniu rolnika jest czas

129 jego realizacji. Czas realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego jest elementem

130 zobowiązania rolnośrodowiskowego. O tym czasie realizacji zobowiązania jest mowa w art.

131 39 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 ( z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat),

132 w ww. ustawie krajowej w art. 10 wskazującej, że pomoc ta jest przyznawana przy spełnianiu

133 warunków określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie jej delegacji

134 zawartej w art. 29 ust. 1 pkt.1. oraz w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym będącym

135 wykonaniem ww. art. 29 ustawy, tj. w jego §2 ust.1 pkt. 3 (pięcioletnie zobowiązanie

136 rolnośrodowiskowe). Kolejnym elementem zobowiązania jest obszar nim objęty. W §2 pkt. 3

137 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest mowa o spełnianiu przez rolnika wymogów na

138 gruntach , na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania.

139 Spółka w 2010 roku podjęła pięcioletnie zobowiązanie i otrzymała na ten rok płatność

140 rolnośrodowiskową do działki rolnej oznaczonej identyfikatorem A, zadeklarowanej w

141 wariancie 2.4 i 5.1 o powierzchni 444,62 ha, natomiast w roku 2011 powierzchnię działki

142 rolnej A zmniejszyła o 126,89 ha. Zmniejszenia o taką powierzchnię nie można uznać za

143 przypadek drobnej niezgodności. Zmniejszenie tej powierzchni w okresie objętym

144 zobowiązaniem jest według treści §27 ust.4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego

145 niezachowaniem któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w

146 planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu

147 rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w §4 ust.2 pkt. 1 rozporządzenia. Jest

148 tu mu mowa wprost o odstępstwie od wielkości trwałych użytków zielonych określonych w

149 planie działalności rolnośrodowiskowej wyrażającym treść zobowiązania

150 rolnośrodowiskowego. Uzasadnia to użyte sformułowanie " jeżeli rolnik nie zachował". W

151 ramach regulacji systemowej jest to nawiązanie do zobowiązania rolnośrodowiskowego,

152 które w trakcie realizacji co do zasady nie podlega zmianie (poza przypadkami

153 enumeratywnie wskazanymi, wyżej omówionymi, nie obejmującymi przedmiotowego stanu

154 faktycznego sprawy). Nie ma w tym sformułowaniu wskazania przyczyny niezachowania

155 wielkości trwałych użytków zielonych objętych tym zobowiązaniem.

156 Zaistnienie powyższej przesłanki powoduje powstanie podstawy do zastosowania

157 sankcji w postaci zmniejszenia płatności o 20% w roku, w którym stwierdzono to uchybienie.

158 Nie stanowił kwalifikowanego uchybienia brak odniesienia się organu do

159 przedstawionego przez Spółkę pisma Dyrektora Departamentu płatności bezpośrednich

160 Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 października 2012r., w którym wyrażono opinię,

161 iż tylko w przypadku zniszczenia trwałego użytku zielonego nakłada się sankcje z §27 ust.4

162 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

163 Skarżąca Spółka działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżyła powyższy

164 wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzuciła:

165 na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:

166 -naruszenie art. 156§1 pkt 2 k.p.a. w zw z §27 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i

167 Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania

168 pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem

169 Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013- poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i

170 stwierdzenie, iż decyzja z [...] grudnia 2011 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego w B., na mocy, której skarżącemu przyznano płatność rolnośrodowiskową na 2011

171 rok została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez niezastosowanie i tym samym

172 naruszenie §27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego tj. niezastosowanie sankcji w

173 wysokości zmniejszonej o 20% na rok 2011 oraz naruszenie §27 ust. 5 cyt. rozporządzenia

174 poprzez jego zastosowanie skutkującego zwolnieniem z sankcji skarżącego mimo, że

175 podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156§1 pkt 2 k.p.a. może być

176 wyłącznie rażące naruszenie §27 ust. 4 oraz §27 ust. 5 a nie ich odmienna wykładnia, którą

177 to odmienną wykładnię organu I i II instancji WSA w Warszawie błędnie uznał za rażące

178 naruszenie prawa stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji mimo, iż

179 odmienna wykładnia przepisu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności

180 decyzji administracyjnej,

181 - naruszenie art. 166§1 pkt 2 k.p.a. w zw z §27 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i

182 Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania

183 pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem

184 Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013-poprzez jego błędną wykładnię i

185 stwierdzenie , iż decyzja z [...] grudnia 2011 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego w B., na mocy, której skarżącemu przyznano płatność rolnośrodowiskową na 2011

186 rok została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez niezastosowanie i tym samym

187 naruszenie §27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego tj. niezastosowanie sankcji w

188 wysokości zmniejszonej ó 20% na rok 2011 oraz naruszenie §27 ust. 5 cyt. rozporządzenia

189 poprzez jego zastosowanie skutkującego zwolnieniem z sankcji skarżącego mimo, że w

190 przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nałożeniem sankcji w

191 wysokości 20% przewidziane przez §27 ust. 4 rozporządzenia co może mieć miejsce

192 jedynie w przypadku zniszczenia trwałego użytku zielonego (np. zaoranie),

193 na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które

194 mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy :

195 -art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.-przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów

196 przez organ administracji przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności i wątpliwości

197 w sprawie co do faktów i ich znaczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy- w zw. z:

198 a. art. 7 k.p.a. w zw z art. 76 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż skarżący jest winny ewentualnych

199 nieprawidłowości we wniosku, mimo, iż działał on w uprawnionym zaufaniu do interpretacji

200 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi PBrś-053-42-4/12 w sprawie przypadków odstąpienia od

201 stosowania sankcji wynikających z §27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego,

202 b. art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. przez zaniechanie rozpoznania dowodów znajdujących się w

203 zasobach ARiMR tj. wykazu decyzji administracyjnych w których zastosowano jednakową

204 wykładnię przepisu prawa §27 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26

205 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej

206 w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów

207 Wiejskich na lata 2007-2013, polegająca na niezastosowaniu sankcji pomniejszenia

208 płatności o 20%,

209 c. art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie (oddalenie skargi) zamiast zastosowania art.

210 150 p.p.s.a. zgodnie z którym skargę należało uwzględnić,

211 d. art. 145§1 pkt 1 lit. c w zw z art. 141 §4 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całego

212 materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co miało wpływ na jej wynik

213 Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i

214 przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o przeprowadzenie dowodu z

215 decyzji administracyjnych zgodnie z załączonym wykazem na okoliczność stosowania przez

216 ARiMR wykładni przepisu prawa §27 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

217 z 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy

218 finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju

219 Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, polegającej na niestosowaniu sankcji pomniejszenia

220 płatności w 20% w latach 2010, 2011, 2012,2014 w przypadku wyłącznie zmniejszenia

221 powierzchni wnioskowanej we wnioskach kontynuacyjnych oraz o zasądzenie kosztów

222 postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

223 Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych

224 zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

225 Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

226 V.

227 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

228 Zgodnie z art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w

229 granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność

230 postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

231 Działając w granicach związania, o którym stanowi powołany art. 183 § 1 p.p.s.a.

232 skład orzekający NSA uznał, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, podstawy

233 na których ją oparto nie znajdują bowiem usprawiedliwienia.

234 W świetle zarzutów postawionych Sądowi I instancji, istota sporu dotyczy tego czy w

235 sprawie właściwie zastosowano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - upatrując rażące naruszenia prawa

236 w niezastosowaniu przez organ § 27 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju

237 Wsi z 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy

238 finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju

239 Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

240 Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji - odwołując się do

241 orzecznictwa NSA - z treści objętego podstawami skargi kasacyjnej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

242 wywiódł, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia

243 prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -

244 skutki, które wywołuje decyzja. Sąd ten stwierdził, że oczywistość naruszenia prawa polega

245 na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa

246 stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie

247 przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Skutki, które wywołuje

248 decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z

249 punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia,

250 których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu

251 wydanego przez organy praworządnego państwa.

252 Przedstawiona wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa skarga kasacyjną

253 kwestionowana nie jest. W sprawie wiąże zatem pogląd, zgodnie z którym rażące naruszenie

254 prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a

255 rozstrzygnięciem objętym decyzją. Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w

256 sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego rozumienia zostaje

257 wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części

258 obowiązujących przepisów. Decyzja zostaje wydana wbrew nakazowi lub zakazowi

259 ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano

260 prawa, albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę

261 obowiązkiem albo uchylono obowiązki. Rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy

262 orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy

263 prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości.

264 Uwzględniając powyższe - zdaniem NSA - należy stwierdzić, że przepis § 27 ust. 4 i

265 5 powoływanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. jest

266 czytelny i nie wymaga dokonania rozbudowanych zabiegów interpretacyjnych.

267 Wskazany § 27 ust. 4 rozporządzenia stanowi bowiem, że jeżeli rolnik nie zachował

268 któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności

269 rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego

270 nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa

271 przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono

272 takie uchybienie. Wg zaś przywołanego § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, rolnik realizujący

273 zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i

274 określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2

275 lit.c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi",

276 oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej

277 przyrody.

278 W ocenie składu orzekającego NSA z brzmienie przytoczonych uregulowań żadną

279 miarą nie można wywieść, że "niezachowanie", o którym mowa w § 27 ust. 4 rozporządzenia

280 rolnośrodowiskowego, oznacza - jak twierdzi strona - tylko zniszczenia lub zmiany uprawy

281 dotychczasowej. Z taką wykładnia w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności treść § 27

282 ust. 5 aktu wykonawczego. Zgodnie z tym przepisem mianowicie, przepisu ust. 4 nie stosuje

283 się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie

284 rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i

285 elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w

286 drodze umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy

287 krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, jeżeli ponadto do powierzchni tych gruntów

288 nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Nie ulega zatem kwestii, że prawodawca

289 jednoznacznie pod pojęciem "niezachowania" trwałych użytków zielonych i elementów

290 krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo rozumie także przeniesienia lub utraty

291 posiadania gruntów". Przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania

292 gruntów - na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu

293 nieużytkowane rolniczo - jest przy tym tylko przykładem niezachowania trwałych użytków

294 zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. Niezachowanie jest

295 przeciwieństwem zachowania (utrzymania, posiadania, przestrzegania) dotychczasowego

296 stanu rzeczy.

297 Skoro tak, przyjąć trzeba, że każdy rodzaj niezachowania trwałych użytków zielonych

298 i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo - na podstawie § 27 ust. 4

299 rozporządzenia musi skutkować zmniejszeniem płatności (o 20%). Wprawdzie przytoczony

300 wyżej § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przewiduje wyjątek od stosowania

301 ust. 4 - a zatem wyjątek od przyznawania płatności w pomniejszonej wysokości - jednakże

302 tylko w sytuacji określonej w tym przepisie, która to sytuacja w okolicznościach sprawy nie

303 zachodzi.

304 W rozpatrywanym przypadku poza sporem we wniosku kontynuacyjnym

305 zadeklarowano powierzchnie mniejsze od pierwotnie zgłoszonych - z naruszeniem

306 obowiązku podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

307 Zasadnie przyjęto więc, że przyznanie płatności bez koniecznego pomniejszenia

308 stanowi oczywiste naruszenie jasnego - jak wywiedziono - przepisu, który może być

309 stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a

310 przepisem prawa stanowiącym jego podstawę rzuca się w oczy. Przytoczony przepis § 27

311 ust. 4 i 5 rozporządzenia obiektywnie nie powinien budzić wątpliwości interpretacyjnych -

312 zatem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR powinien go zastosować, czego nie uczynił. Nie

313 powinno przy tym budzić wątpliwości, że przyznanie oczywiście zawyżonej płatności nie

314 może być akceptowane z punktu widzenia wymagań praworządności. Stąd też, zaniechanie

315 zastosowania w sprawie jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa, zasadnie

316 zakwalifikowano jako rażące naruszenie prawa.

317 W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 27 ust. 4 i 5

318 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie uzasadnia wniosku o uchylenia zaskarżonego

319 wyroku.

320 Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do argumentacji autora skargi

321 kasacyjnej, która odwołuje się do treści pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi znak PBrś-

322 053-42-4/12, stoi na stanowisku, że dokument ów nie świadczy o tym, że sporny przepis §

323 27 ust. 4 obiektywnie może być różnie rozumiany. Biorąc pod uwagę, że pismo to kierowane

324 było do innego podmiotu a także uwzględniając datę pisma - nie ma też uzasadnionych

325 podstaw by twierdzić, że strona (jak podniesiono w skardze kasacyjnej) działała w

326 uprawnionym zaufaniu do interpretacji w piśmie tym zawartej.

327 Ustosunkowując się zaś do wniosku dowodowego, tj. wykazu decyzji, w których

328 organy administracji wydały w podobnych stanach faktycznych inne rozstrzygnięcia -

329 wskazać należy, że odmienne rozstrzygnięcie danej kwestii nie świadczy o tym, że wykładnia normy zawartej w § 27 ust. 4 rozporządzenia nie budzi wątpliwości.

330 Pamiętać bowiem należy, że obiektywnie sens przepisu jest bowiem wątpliwy wtedy, gdy

331 którakolwiek ze stron czy uczestników wysuwa uzasadniony zarzut, że nie da się bezspornie

332 określić do jakich stanów faktycznych zdarzeń lub obiektów przepis lub jego fragment się

333 odnosi a przy tym nie można powiedzieć by związana z tym zarzutem wątpliwość została

334 jednoznacznie w orzecznictwie lub doktrynie rozstrzygnięta (por. uchwała TK z 7 marca 1995

335 r., sygn. W 9/94). W świetle tego, co zostało wyżej przedstawione, uznać trzeba natomiast,

336 że taka sytuacja na gruncie § 27 rozporządzenia nie ma miejsca.

337 W tym stanie rzeczy niezasadne są też sformułowane w podstawach skargi

338 kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Podkreślenia wymaga, że badanie

339 czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa - przez niezastosowanie przepisu,

340 wykładnia którego nie budzi uzasadnionych wątpliwości - nie jest kwestią ustaleń

341 faktycznych sprawy, w istocie nie zasadza się na ocenie materiału dowodowego

342 zgromadzonego w sprawie.

343 Ponadto odnośnie tych zarzutów stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna nie zawiera

344 wywodu, o którym stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie wywodu dotyczącego

345 naruszenia prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

346 Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174

347 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom

348 postępowania (postanowienie NSA z 19 stycznia 2012r., sygn. akt: II GSK 2409/11, LEX nr

349 1110162). Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie

350 przez sąd I instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na

351 wynik sprawy. A zatem między ewentualnym uchybieniem procesowym, a wydanym w

352 sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący

353 na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Poza tym wymagane

354 jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego

355 rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia

356 (por. wyrok NSA z 26 października 2011 r., sygn. akt: I OSK 513/11, LEX nr 1069664, wyrok

357 NSA z 26 lutego 2014r., sygn. akt: II GSK 1868/12, wyrok NSA z 7 maja 2014r., sygn. akt: I

358 GSK 1021/12, wyrok NSA z 21 marca 2014r., sygn. akt: I GSK 681/12, wyrok NSA z 2

359 kwietnia 2014r., sygn. akt: II GSK 161/13, wszystkie dostępne na: www.nsa.gov.pl).

360 Wobec powyższego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia

361 wskazanych w niej przepisów postępowania, nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez

362 jej autora.

363 Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

364 Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.

365 orzekł jak w sentencji wyroku.

366 -----------------------

367 2

368 #

369 4

370 5

371 3

372 IV.

373 7

374 6

375 '

376 10

377 11

378 * 1 *